Governance.
Le premesse concettuali che abbiamo ‒ seppur sommariamente ‒ esposto si adattano e rispecchiano ‒ come già si è accennato ‒ il processo di integrazione europea e alla sua struttura. La sovranità degli Stati membri si ‘diluisce’ tra lo ‘strato’ europeo e quello sub-statale e le politiche pubbliche ‘scorrono’ in maniera multi direzionale in questa ‘impalcatura’ multilivello. In questo senso, dunque, la governance si ‘districa’ tra due dimensioni, quella regionale e locale e quella sovranazionale, in virtù di parametri flessibili di partecipazione, integrazione e sussidiarietà.
Due le vettorialità, la decentralizzazione all’interno degli Stati (di cui si tratterà più avanti) e l’integrazione europea, che “have jointly reshuffled institutional relationships and created a system where institutions at one level can enter into exchanges with institutions at any other level and where the nature of the Exchange is characterised more by dialogue and negotiation than command and control”60. Questa l’essenza della c.d. multi-level governance.
L’Unione europea, come ha ampiamente discusso la dottrina, sfugge alle coordinate ‘tradizionali’ delle forme di governo e si caratterizza per una natura piuttosto ‘sui generis’61, peculiare, ‘altra’, (ancora) sfuggevole alla capacità di definizione; “una “polity in formazione” la cui singolarità risiede nel suo carattere sovranazionale, non statale, governo multilivello e policentrico che comprende una varietà di culture, lingue, memorie ed usi senza precedenti per l’Europa”62.
Il fenomeno ‘costituzionale’ europeo, in effetti, “se, da un lato, assorbe con gradualità crescente i poteri e le competenze degli Stati nazionali […], dall’altro, non accenna a ricalcarne le forme, a rifletterne i principi, a riecheggiarne i valori”63, evidenziando in maniera urgente l’importante gap dovuto ad un forte ‘deficit di
60Così Peters B.G., Pierre J., “Developments in intergovernmental relations: towards multi-level
governance”, in Policy & Politics, n. 2 vol. 29/2001, p.133.
61Questa la locuzione adoperata dalla Corte di Strasburgo nella Sentenza Matthews c.Regno Unito,
del 18 febbraio 1999. Per un approfondimento sulla questione dell’Unione europea come organizzazione internazionale sui generis rimandiamo all’attenta analisi di Fragola in Fragola M., Temi di Diritto dell’Unione europea, cit., p. 21 ss. Si veda, inoltre, Beutler B., Bieber R., Pipkorn J., Streil J., Wheiler J.H.H., L’Unione europea. Istituzioni, ordinamento e politiche, Bologna, 2001.
62Così Natera A., “La nocción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular”, cit.,
pp. 21-22, riprendendo Schmitter P.C., “What is there to legitimize in the European Unión…and how might this be acomplished?”, in Jean Monnet Working Papers, n. 6/2001 (traduzione mia).
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legittimazione’ ‒ nonché, dunque, per una sequenza di causa-effetto, democratico ‒ che caratterizza più volte il sistema di Bruxelles come un sistema “ottriato” in cu i “l’organo rappresentativo manca di capacità decisionale e gli organi con capacità decisionale, mancando di rappresentatività, finiscono per difettare in legittimità oltre che in responsabilità”64.
Questa ‘peculiare’, dunque, natura del ‘sistema Europa’ si è prestata ad analisi ed approcci teorici distinti che nel tempo hanno conosciuto prospettive sostanzialmente intergovernative65 e funzionaliste66 (poi neofunzionaliste67) ed ultimamente vertono su considerazioni attorno alla già citata multi-level governance (MLG): la ‘terza via’, forse la più adeguata per “descrivere e spiegare la realtà evolutiva del sistema internazionale nell’era dell’interdipendenza mondiale”68. Il perno di questo approccio
è un processo integrativo nel quale distinti livelli di governo ‒ sovranazionale, nazionale e sub-nazionale ‒ vengono a contatto come ‘nodi’ dello stesso network in cui le competenze si ‘sovrappongono’69. I ‘limiti’ e le gerarchie tradizionalmente
64 Così Gambino S., Diritto Costituzionale Comparato ed Europeo, cit., pp. 7-8. Sul dibattito sul
‘deficit democratico e di legittimazione’ in Ue si vedano anche: Follesdal A., “The Legitimacy Deficits of the European Union”, in Journal of Political Philosophy, n.4-Vol.14/2006; Wimmel A., “Theorizing the Democratic Legitimacy of European Governance: a Labirinth with No Exit?”, in European Integration, n. 2/2009; Jachtenfuchs M., Diez M., Jung S., “Which Europe? COnflicting Models of a Legitimate European Political Order”, in European Journal of International Relations, n. 4/1998; Majone G., “Europe’s “Democratic Deficit”: The Question of Standards”, in European Law Journal, n. 1/1998.
65Tra tutti, si vedano: Morgenthau H.J., Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace,
New York, 1973; Moravcsik A., “Liberal intergovernmentalism and integration: a rejonder”, in Journal of Common Market Studies, n. 4/1993; Rosamond B., “Theories of European Integration”, Londra, 2000.
66Tra tutti si vedano: Mitrany D., A Working Peace System: An Argument for the Functional
Development of International Organizations, Londra, 1943; Dello stesso Autore “The prospect of Integration: Federal or Functional?”, in Journal of Common Market Studies, n. 4/1965; Sewel J.P., Functionalism and World Politics, Princeton, 1966; Caporaso J.A., Functionalism and Regional Integration: A Logical and Empirical Assessment, Londra, 1972; Haas E.B., The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, Stanford, 1968.
67Cfr., tra tutti: Lindberg L.N., The Political Dynamics of European Economic Integration,
Stanford, 1963; Haas E.B., Beyond the Nation-State; Functionalism and International Organization, Stanford, 1964; Pentland C.C., “Neofunctionalism”, in The Yearbook of World Affairs, 1973; Papisca A., Comunità Europea e sviluppo politico. Contributo all’analisi del sistema comunitario europeo, Reggio Calabria, 1979.
68Così Mascia M., Il sistema dell’Unione europea, Padova, 2005, p.37. Effettivamente, “MLG
[Multi-Level Governance] is particulary useful in incorporating the variety of political actors involved in the EU policy process within its theoretical frame work. In contrast to the ‘two-level game’ scenario proposed by intergovernmentalism, or the narrow neofunctionalist focus on supranational institutions., MLG recognizes the significant role payed by domestic and international interest groups, business associations, trade unions, social movements and SNAs [sub-national authorities] within the EU’s polycentric structure”. Così Awesti A., “The European Union, New Institutionalism and Types of Multi-Level Governance”, in Political Perspectives EPRU, n. 2/2007, p. 6.
69Cfr. Hooghe L., Marks G., Multi-Level Governance and European Integration, Oxford, 2001. Si
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legati al territorio vengono, così, a ‘fondersi’ in questa grande ‘rete’, nella quale “i distinti livelli istituzionali condividono, invece di monopolizzarle, decisioni su ampie aree competenziali”70 secondo ritmi e principi di una sussidiarietà ‘dinamica’71.
L’effetto ‒ o la causa (?) ‒ di tale approccio, lo stress mark, è comunque la ‘nuova primavera’ dei livelli di governo regionali, sub-nazionali, il loro protagonismo e la loro partecipazione all’interno di questa politeia allargata. L’urgenza di far sentire la loro voce ed il loro peso72.
All’interno del grande mixer della MLG fluisce un doppio ‘binario’, un “centrifugal process in which decision-making is spun away from member states in two direction”73: ‘verso l’alto’ ‒ livello sovranazionale ‒ e ‘verso il basso’ ‒ livello
regionale ‒. Da un lato, quindi, si prende atto del grande ‘risorgimento’ del livello sub-nazionale attraverso importanti cambiamenti, anche di natura costituzionale, ed in senso decentralizzatore degli Stati74; dall’altro, si osserva come l’integrazione europea
faccia scaturire un processo di adattamento e mobilitazione delle governances sub- nazionali, nonché cambiamenti formali a livello istituzionale, che tendono a controbilanciare anche il progressivo trasferimento delle competenze regionali verso
70Così Llamazares I., Marks G., “Gobernación de múltiples niveles, movilización regional e
identidades subestatales en la Unión europea”, in Llamazares I., Reinares F. (eds.)., Aspectos políticos y sociales de la integración europea, Valenzia, 1999, p. 161.
71Tra la più autorevole dottrina su questo tema si vedano, tra tutti: Hooghe L., Marks G.,
“Unraveling the Central State, but How?Types of Multi-level Governance”, in American Political Science Review, n. 2/2003; degli stessi Autori, Multi-Level Governance and European Integration, cit.; Marks G., Flinders M., Multi-Level Governance, Oxford, 2004; Marks G., Hooghe L., Blank K., “European integration and the state”, in Journal of Common Market Studies, n. 34/1996; Benz A., Eberlein B., “The Europeanization of regional policies: patterns of multi-level governance”, in Journal of European Public Policy, n. 6(2)/1999; Piattoni S., The Theory of Multi-level Governance. Conceptual, Empirical, and Normatine Challenges, Oxford, 2010.
72Cosa si intende per ‘regione’ nella sfera della MLG? Un “territorial level of aggregation”, non
necessariamente coincidente con una sorta di struttura costituzionale o amministrativa; “any territorial arena within which interaction among a variety of actors can take place, and in which the experience of territorial interdipendence and geographical proximity provide important motivating factors for working together and for engaging with the outside world (such as networks that have formed at other territorials levels”. Così Conzelmann T., “Towards a new concept of multi-level governance?”, in Committee of Regions (ed.), The Contributions to the 2008 Ateliers on Multi-level Governance, Bruxelles, 2009 , p. 36.
73Così Marks G., “Structural Policy and Multilevel Governance in the EC”, in Cafruny A.W.,
Rosental G.G. (eds.), The State of European Comminuty, Vol 2: The Maastricht Debates and Beyond, Boulder, 1993, pp. 401/402. Nello stesso senso si veda, inoltre, Benner T., Reinicke W.H., Witte J.M., “Multisectoral Networks in Global Governance: Towards a Pluralistic System of Accountability”, in Government and Opposition, n. 39(2) /2004.
74 Cfr., tra tutti, Keating M., “Thirty Years of Territorial Politics”, in West European Politics,
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Bruxelles75. In questo senso, la necessità di mettere in comunicazione i diversi livelli di governo e far sì che questa comunicazione funzioni fattivamente ha dato vita ad una fitta rete di intergovernmental networks (Relazioni Intergovernamentali) ‒ sulle quali sostanzialmente verte il presente lavoro ‒, poiché “as any individual or corporate actor is dependent on others to achieve his or her goals, acotrs have to exchange their resources to produce desired outcomes”76.
In Europa, nelle sue istituzioni, quella della governance è una questione che si è manifestata con urgenza negli ultimi vent’anni e che ha trovato applicazione principalmente con il “Libro Bianco”77, pubblicato dalla Commissione, presieduta da Romano Prodi, nel 2001. Con questo documento si volle (tentare di) ‘ricucire’ quel gap sempre scoperto dal già citato deficit di legittimità, nella convinzione forte di dover avvicinare l’Europa ai cittadini ‒ soprattutto in un momento di empasse dopo il poco innovativo Trattato di Nizza ed in vista dell’imminente allargamento ad ‘est’ ‒78
mediante i parametri di ‘apertura’, ‘partecipazione’, ‘responsabilità’, ‘efficacia’ e ‘coerenza’79, in armonia con il principio di sussidiarietà e proporzionalità80, nell’elaborazione delle sue politiche. Il cambiamento deve essere operato non dalla sola Commissione, ma con l’impegno di tutte le istituzioni facenti parte del macro- sistema Europa distribuite sui diversi livelli di governo, nonché della società civile.
Particolare attenzione viene riservata al livello regionale (e locale), inquadrato come una sorta di canale rappresentativo (inter)attivo sulle politiche europee ‒ soprattutto, nell’aspetto della loro implementazione e poco in quello della loro
75Su questo punto si veda il fortunato lavoro Börzel T., States and Regions in the European Union,
Institutional Adaptation in Germany and Spain, Cambridge, 2001.
76Così Börzel T., States and Regions in the European Union, cit., p. 19.
77Commissione Europea, La governance eruopea. Un Libro Bianco, Bruxelles, 2001. Il Libro
Bianco riporta in parte quanto già precedentemente raccolto dal Parere del Comitato delle regioni del 14.12.2000 riguardante “Nuove forme di governance: l’Europa quale contesto per le iniziative dei cittadini” (CdR 186/2000).
78Cfr. Cram L., “Whither the Commission? Reform, renewal and the issue-attention cycle”, in
Journal of European Public Policy, n. 5/2001.
79Questi i cinque principi della “Buona governance” individuati dal Libro Bianco; “fondamento
della democrazia e del principio di legalità negli Sati membri, ma [che] si applicano a tutti i livelli di governo: globale, europeo, nazionale, regionale e locale” (p. 10).
80Subito dopo la precisazione sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità si legge:
“Anche l’Unione cambia. I settori di sua competenza spaziano dalla politica estera alla difesa, dall’immigrazione alla lotta contro la criminalità. L’Unione sta ampliandosi […] la sua legittimità dipende oggi dalla partecipazione e dal coinvolgimento di tutti”. Questo comporta che “il modello lineare, secondo il quale le politiche sono adottate ed imposte dall’alto, deve essere sostituito con un “circolo virtuoso”, basato sul feedback, sulle reti e su una partecipazione a tutti i livelli, dalla definizione delle politiche fino alla loro attuazione” (p. 11).
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elaborazione ‒. L’intenzione viene mantenuta e ripresa più recentemente anche dal Comitato delle Regioni, il quale riserva alle Regioni un ruolo protagonista nella governance multilivello, strumentalmente (in)tesa a “Costruire l’Europa in partenariato”81.
Da quanto finora detto, dunque, ne potrebbe risultare che “l’integrazione avanza […] nella misura in cui le regioni si mobilitano per disporre di più risorse in uno spazio aperto che offre loro più opportunità”82. Tuttavia è lecito, nonché, necessario interrogarsi sulla ‘fluidità’ tra i processi di integrazione europea e ‘protagonismo sub- estatale’, cioè tra ‘regionalizzazione’ e ‘regionalismo’.
In effetti, è vero che la MLG ha instaurato uno ‘spazio’ economico, giuridico, istituzionale e sociale, più dinamico ‒ quantomeno aperto ‒, ma è pur vero che in qualche modo alcune gerarchie formali continuano a persistere, nonostante il protagonismo dei livelli regionali e locali83. E questo è vero fino al punto che parte
della dottrina è arrivata (addirittura) a chiedersi se la multi-level governance sia così comune nel contesto europeo così come viene dai più sostenuto o se avrebbe più senso parlare di multi-level government84.
Ad ogni modo ‒ come sarà meglio sottolineato in seguito ‒, è impossibile non cogliere l’evidente contraddizione del modello in questione in relazione al livello regionale, troppo spesso preso in considerazione quasi esclusivamente per l’aspetto ‘discendente’ delle politiche europee e cioè per la loro implementazione, a discapito di una partecipazione ‘ascendente’ nella fase elaborativa: un meccanismo a “porte
81Comitato delle Regioni, Libro Bianco del Comitato delle Regioni sulla Governance Multilivello
(Parere d’iniziativa del CdR), CONST-IV-020, Bruxelles, 2009, p. 1. Si legge nel testo: “La capacità dell’UE di svolgere i propri compiti e conseguire gli obiettivi comunitari dipende dalla sua organizzazione istituzionale, ma soprattutto dal suo sistema di governance. La legittimazione, l’efficacia e la visibilità dell’azione comunitaria dipendono dal contributo di tutti gli attori, e sono garantite solo a condizione che gli
enti regionali e locali agiscano da veri e propri “partner” e non si limitino più a svolgere un ruolo di
“intermediari”. Infatti, favorendo un processo più dinamico e una maggiore responsabilizzazione dei diversi attori interessati, il partenariato va ben al di là della mera partecipazione e consultazione. La sfida della governance multilivello consiste pertanto nella complementarietà e nell’articolazione tra la governance istituzionale e quella del partenariato” (p. 5, grassetto originale).
82Così Aguilera De Prat R., “De la “Europa de las Regiones” a la Europa con las Regiones”, in
REAF, n. 2/2006, pp. 50-51 (traduzione mia).
83Questa la tesi difesa in Arribas G.V., “Gobernanza multinivel en la Unión Europea y las regiones,
con o sin una Constitución”, in Revista Aragonesa de Administración Pública, n. 29/2006. Secondo l’Autrice “a pesar de la existencia de un mayor reconocimiento del nivel subestatal, y la necesidad de ampliar y flexibilizar las relaciones de los estamentos con ese nivel, las jerarquías formales permanecen y no se han visto alteradas de manera notoria por la emergencia del nivel subestatal” (p. 29).
84Cfr. Jordan A., “The European Union: an evolving system of multi-level governance…or
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girevoli”85, nel quale gli enti sub-statali ‘entrano’ nel momento attuativo ed ‘escono’ in quello decisionale.
85Questa la ‘metafora’ utilizzata in Toniatti R., “L’Unione Europea e la questione regionale: quali
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