La natura giuridica dell’acquiescenza

4.1. L’acquiescenza come atto giuridico unilaterale

L’approccio volontaristico e, in particolare, la concezione negativa riflettono dunque l’orientamento prevalente in tema di acquiescenza. Pare opportuno soffermarsi ora sulla natura giuridica dell’istituto. Innanzitutto, l’acquiescenza ricade nella categoria degli atti giuridici poiché costituisce una condotta (passiva) volontaria alla quale, in ragione dello stato soggettivo dello Stato, l’ordinamento attribuisce determinati effetti giuridici34_{. A seconda dell’effettivo stato soggettivo dello Stato, l’acquiescenza}

può poi considerarsi un atto giuridico stricto sensu o un negozio giuridico: sarà un atto giuridico stricto sensu quando lo stato soggettivo dello Stato coinciderà con la mera volontà di mantenere il silenzio, mentre sarà un negozio giuridico quando corrisponderà a un consenso circa la produzione degli effetti giuridici derivanti dalla condotta adottata35_.

Ci si potrebbe allora domandare se, oltre a integrare un atto giuridico, l’acquiescenza non possa essere classificata come un esempio di atto giuridico unilaterale, vale a dire un negozio giuridico che, alla stregua della promessa, del riconoscimento o della rinuncia, si perfeziona e produce i propri effetti giuridici attraverso la dichiarazione di volontà di una sola parte36_{. Sia la validità che le caratteristiche}

della categoria degli atti giuridici unilaterali nell’ordinamento internazionale sono da sempre oggetto di un acceso dibattito che esula dalla presente trattazione. È tuttavia interessante notare come alcuni autori abbiano definito l’acquiescenza proprio come il consenso di uno Stato manifestato unilateral- mente tramite un silenzio37_{. Similmente, in Gulf of Maine la CIG descrisse l’acquiescenza come un}

34 _{Sul concetto di atto giuridico cfr. supra, Intro., § 2.}

35 _{Sulla distinzione tra atto giuridico stricto sensu e negozio giuridico cfr. supra, ibid.}

36 _{Sugli atti unilaterali nel diritto internazionale cfr. E. SUY, Les actes juridiques unilatéraux en droit international public,} Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1962; K. ZEMANEK, Unilateral Legal Acts Revisited, in K. WELLENS

(ed.), International Law: Theory and Practice. Essays in Honour of Eric Suy, Dordrecht/ London/ Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 1998, pp. 209 ss. ed E. KASSOTI, The Juridical Nature of Unilateral Acts in International Law, Leiden/

Boston, Brill-Nijhoff, 2015.

37 _{«[A] consent tacitly conveyed by a State, unilaterally (Unilateral Acts of State in International Law), through silence} or inaction […]», N. S. MARQUES ANTUNES, op. cit., par. 2, corsivo aggiunto. La CDI ha affermato, piuttosto ambigua-

mente, che: «behaviours capable of legally binding States may take the form of formal declarations or mere informal conduct including, in certain situations, silence, on which other States may reasonably rely», Guiding Principles appli-

cable to unilateral declaration of States capable of creating legal obligations, with commentaries thereto (UN Doc.

riconoscimento tacito espresso mediante una condotta unilaterale38_.

La questione è stata analizzata nel corso dei lavori della CDI sugli atti giuridici unilaterali. Lo Special Rapporteur Víctor RODRÍGUEZ CEDEÑO è tornato ripetutamente sul punto, evidenziando un’incompatibilità logica tra il concetto di atto giuridico unilaterale e quello di acquiescenza39_{. Un}

silenzio non potrebbe infatti mai tradursi in un atto giuridico unilaterale in quanto condotta scarsa- mente formalizzata, inadeguata a comunicare lo stato soggettivo di uno Stato e, soprattutto, non auto- noma, poiché necessariamente “reattiva”40_{. Le prime due obiezioni non sono convincenti. L’osserva-}

zione dello Special Rapporteur sull’assenza di formalismo di una condotta passiva è imputabile a una concezione piuttosto restrittiva di atto giuridico unilaterale quale dichiarazione formale formulata da uno Stato con l’intento di creare un’obbligazione di diritto internazionale41_{. Questa definizione è stata}

tuttavia ampiamente criticata42_{. Basti qui sottolineare come la dottrina maggioritaria svincoli la defi-}

nizione di atto giuridico unilaterale dal ricorso a un qualche formalismo43_{. Quanto alla seconda obie-}

zione, è chiaro che, a differenza di quanto si legge nei lavori della CDI, il silenzio di uno Stato, per quanto condotta intrinsecamente ambigua, può, ad alcune condizioni, esprimere il consenso o la vo- lontà di uno Stato. Invero, si tratta precisamente del caso dell’acquiescenza. Lo stesso Special Rap- porteur finisce per ammettere questa circostanza44_.

La terza obiezione assume al contrario grande rilievo al fine di escludere che l’acquiescenza possa qualificarsi come un atto giuridico unilaterale. Come visto, la teoria dell’acquiescenza si conforma al

38 _{«[A]cquiescence is equivalent to tacit recognition manifested by unilateral conduct which the other party may interpret} as consent», Gulf of Maine, par. 130, corsivo aggiunto. E cfr. F. AMMOUN, doc. cit., par. 22 («acquiescence flowing from

a unilateral legal act […]»). Per una descrizione di Gulf of Maine cfr. infra, Cap. V, § 3.3.2.

39 _{V. RODRÍGUEZ CEDEÑO, First Report on unilateral acts of States (UN Doc. A/CN.4/486), 1998 [First Report], parr.} 29, 49-51; ID, Third Report on unilateral acts of States (UN Doc. A/CN.4/ 505), 2000 [Third Report], parr. 126-133; ID,

Fourth Report on unilateral acts of States (UN Doc. A/CN.4/519), 2001 [Fourth Report], parr. 22-32, 53-58; ID, Fifth

Report on unilateral acts of States (UN Doc. A/CN.4/525), 2002, parr. 76-78; ID, Sixth Report on unilateral acts of States

(UN Doc. A/CN.4/534), 2003 [Sixth Report], parr. 17-26; ID, Seventh Report on unilateral acts of States (UN Doc.

A/CN.4/542), 2004 [Seventh Report], parr. 187-223; ID, Eighth Report on unilateral acts of States (UN Doc. A/CN.4/557),

2005 [Eighth Report], parr. 196-207.

40 _{V. RODRÍGUEZ CEDEÑO, First Report, par. 50, «silence, in spite of being unilateral, is not an act or an autonomous} manifestation of will, and it certainly cannot constitute a formal unilateral legal act in the sense that is of interest to this report. It seems difficult to equate silence with a formal declaration and to apply to it specific rules different from those established in relation to the law of treaties». E cfr. ID, Third Report, par. 127; ID, Fourth Report, par. 24; ID, Seventh

Report, par. 188.

41 _{Nel Preambolo ai Guiding Principles si legge che: «the following Guiding Principles […] relate only to unilateral acts}

stricto sensu, i.e. those taking the form of formal declarations formulated by a State with the intent to produce obligations

under international laws», p. 370, corsivo aggiunto. In sostanza, l’atto giuridico unilaterale è qui inteso come solo negozio giuridico e non anche come atto giuridico s.s., cfr. supra, Intro., § 2.

42 _{Per tutti, cfr. E. KASSOTI, op. cit., pp. 68 ss.}

43 _{Lo stesso Special Rapportuer adotta una definizione più ampia in un diverso contributo, cfr. V. RODRÍGUEZ CEDEÑO,} M. TORRES CAZORLA, Unilateral Acts of State in International Law, in MPEPIL, 2017, par. 1: «a unilateral act of State

may be defined as an expression of will emanating from one State or States which produces legal effects in conformity with international law».

44 _{V. RODRÍGUEZ CEDEÑO, Fourth Report, par. 25: «unquestionably, silence is a mode of expression of the will of a State} which may provide significant legal effects even though its meaning may be undetermined».

paradigma dell’azione-reazione: essa produce effetti giuridici solo in relazione a una previa condotta e mai in via autonoma45_{. Ciò è comprensibile, specie se si tiene presente che, di per sé, un silenzio}

non rappresenta tanto una condotta, quanto la mancanza di una condotta e che, come tale, non può produrre effetti giuridici: qui tacet neque negat, neque utique fatetur. Gli atti giuridici unilaterali invece si caratterizzano proprio per la loro autonomia: essi producono effetti giuridici indipendente- mente da qualsiasi condotta altrui. In questo senso, l’acquiescenza non può in alcun modo ritenersi un atto giuridico unilaterale46_.

Ovviamente, il fatto che l’acquiescenza non sia un atto giuridico unilaterale non significa che il silenzio di uno Stato non possa produrre gli stessi effetti giuridici di un atto giuridico unilaterale47_{. Si}

prenda l’esempio del riconoscimento (recognition) o della rinuncia (waiver). Si tratta di due atti giu- ridici unilaterali mediante i quali uno Stato, rispettivamente, riconosce la legittimità di una condotta o di una situazione di fatto e rinuncia all’esercizio di un proprio diritto. I medesimi effetti giuridici si verificano quando uno Stato non reagisce dinanzi all’occupazione del proprio territorio o alla viola- zione di una norma di diritto internazionale48_{. In questi casi il silenzio di uno Stato acquisisce il me-}

desimo valore, in un linguaggio profano, del riconoscimento o della rinuncia, pur non integrando un atto giuridico unilaterale. La sovrapposizione degli effetti giuridici, unita al ricorrente equivoco di impiegare un termine che descrive le conseguenze di una condotta passiva per definire la condotta stessa spiega perché sia la dottrina che la giurisprudenza confondano alle volte l’istituto dell’acquie- scenza con quello del riconoscimento, della rinuncia o di altro atto giuridico unilaterale49_.

45 _{Cfr. supra, § 1.}

46 _{V. RODRÍGUEZ CEDEÑO, Third Report, par. 131; ID, Fourth Report, par. 26, «[s]ilence cannot be considered an auton-} omous manifestation of will, since it is a reaction. Silence or inaction must be perceived in relation to a pre-existing or contemporaneous attitude on the part of another subject»; ID, Seventh Report, par. 189, «silence as such usually has legal

consequences it if is related to a prior act on the part of another subject; the Special Rapporteur therefore inclines towards the position […] whereby silence, since it cannot produce legal effects independently and requires another act in order to do so, does not come under the definition of unilateral engagement». E cfr. J. BARALE, op. cit., p. 418: «il est certain que

l’acquiescement est trop étroitement lié, quant à sa formation, aux actes ou aux prétentions de l’autre partie […] pour que l’acquiescement puisse être dans la majorité ces cas, regardé comme un simple acte unilatéral».

47 _{V. RODRÍGUEZ CEDEÑO, Third Report, par. 130, «in case involving waiver, protest or recognition, it might be though} that the State can certainly formulate a legal act by means of silence»; ID, Fourth Report, parr. 24, 30; ID, Sixth Report,

par. 26; ID, Seventh Report, parr. 215-216; ID, Eighth Report, par. 206. In questo senso si comprende meglio la definizione

di acquiescenza fornita dalla CIG in Gulf of Maine quale condotta «equivalent to tacit recognition», cfr. supra, § 4.1, nota

38.

48 _{Cfr. infra, Cap. II, § 3.3.1.}

49 _{Cfr., inter alia, G. SCHWARZENBERG, The Fundamental Principles of International Law, 87 Recueil des cours, Leiden/} Boston, Brill-Nijhoff, 1955, p. 257; E. SUY, op. cit., p. 61; R. JENNINGS, The Acquisition of Territory in International

Law, Manchester, Manchester University Press, 1963, p. 63; F. A. MANN,Reflections on the Prosecution of Persons

Abducted in Breach of International, in Y. DINSTEIN (ed.), International Law at a Time of Perplexity, Dordrecht, Martinus

Nijhoff Publishers, 1898, p. 409; I. BROWNLIE, Principles of Public International Law, 7a ed., Oxford, OUP, 2008, p.

4.2. L’acquiescenza come “fenomeno giuridico”

In dottrina non è peraltro mancato chi ha messo in dubbio la possibilità di definire l’acquiescenza come un atto giuridico. Questa circostanza nasce da un impiego restrittivo della nozione di atto giuri- dico, inteso soltanto quale negozio giuridico50_{. In particolare, si argomenta, l’intrinseca ambiguità del}

silenzio non permetterebbe di verificare che gli effetti prodotti dalla condotta di uno Stato corrispon- dano alla volontà dello stesso51_{. Come detto tuttavia, questa obiezione non pare fondata, specie se si}

accetta come valida una concezione negativa dell’acquiescenza52_.

Al limite, si potrebbe sostenere che descrivere l’acquiescenza come un atto giuridico si traduca in un ricorso improprio all’idea di condotta. Infatti, se un atto giuridico costituisce una condotta mossa da una volontà che produce effetti giuridici, sarà il silenzio dello Stato a integrare un atto giuridico, non l’acquiescenza. Allo stesso modo, l’acquiescenza non può essere impiegata per descrivere gli effetti giuridici prodotti da tale silenzio. Come si vedrà, si tratta di effetti che, anche se originano dalla medesima situazione – la mancata e ingiustificata reazione a fronte di una condotta altrui –, sono molto diversi tra loro, presentano un’indubbia autonomia concettuale e definizioni specifiche. Ma, tolta la condotta e gli effetti prodotti, diventa opportuno chiedersi che cosa resti dell’acquiescenza e, anzi, se la teorizzazione di questo istituto sia davvero necessaria e non rappresenti invece una costru- zione priva di valore giuridico. Il fatto è che il concetto di acquiescenza risulta utile per inquadrare in un’unica espressione un fenomeno complesso, articolato in due segmenti separati: una condotta pas- siva, caratterizzata da determinate circostanze, tenuta da uno Stato dinanzi alla condotta di un altro Stato e la conseguente produzione di effetti giuridici, riconducibile, quanto meno formalmente, all’in- tenzionalità di quel silenzio. Ciò è ancor più evidente quando il vocabolo viene declinato nella sua forma verbale: quando uno Stato “acquiesce” significa che, volontariamente, si è astenuto dal prote- stare contro la violazione di un proprio diritto o altra condotta e che il silenzio ha prodotto un qualche effetto giuridico, come la cessione dei diritti di sovranità su un territorio, una manifestazione di prassi od opinio juris nella formazione o ricambio di una regola consuetudinaria, una modifica a un trattato, la rinuncia a invocare la responsabilità internazionale di uno Stato e così via53_{. Più che un atto giu-}

ridico, l’acquiescenza configura allora un “fenomeno giuridico”, un termine di sintesi per definire l’adozione di una condotta passiva in un contesto preciso e la relativa produzione di effetti giuridici.

50 _{Cfr., inter alia, J. BASDEVANT: «l’acte juridique du droit international est un acte accompli en vue de produire un effet} de droit international», op. cit., p. 638 e P. REUTER, op. cit., p. 531.

51 _{Il punto è approfondito in J. BARALE, op. cit., pp. 420-422.} 52 _{Cfr. supra, § 2.}

Ai fini della presente trattazione, il concetto di acquiescenza verrà comunque utilizzato nella sua accezione più comune, vale a dire come quell’atto giuridico che, di fatto, coincide con la condotta passiva dello Stato.