Il New Federalism di Nixon.

L’arrivo alla Casa Bianca di Richard Nixon, vice-presidente del gabinetto Eisenhower e deputato repubblicano in seno alla Camera dei Rappresentanti già dal 1946, segna l’inizio di una fortunata e lunga fase per il partito repubblicano; l’assassinio di Robert Kennedy, le sue strategiche promesse circa la fine del conflitto in Vietnam e le rassicurazioni in vista di una imminente riconciliazione con la Repubblica popolare cinese, lo favorirono nella corsa alla Casa Bianca, divenendo così, nel 1968, il trentasettesimo Presidente degli Stati Uniti.

Come il suo mentore Eisenhower, Nixon fa del suo mandato presidenziale un’ottima occasione per ridurre le ingerenze del governo federale e per conferire maggiore autonomia agli stati membri che, durante la prolungata stagione democratica, erano stati privati di numerosi poteri d’intervento; durante la campagna presidenziale repubblicana, inoltre, coglie l’occasione per sferrare un duro attacco all’operato della Corte Suprema che, durante gli anni della presidenza Warren, era stata fin troppo attivista (e garantista) allontanandosi fortemente dai voleri dei Padri costituenti.

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La politica nixoniana si inserisce all’interno di quella fase storico-politica che va sotto il nome di “New Federalism”, ossia un periodo volto a riscoprire e a rivalutare l’intento originario e gli antichi valori che avevano guidato le scelte dei Founding Fathers a Philadelphia; a partire dal 1968 si assiste, perciò, ad una spiccata inversione di tendenza, ad un cambiamento totale rispetto ai precedenti quaranta anni perché “la propaganda di Goldwater prima, di Agnew e Nixon poi, aveva alimentato la favola che i programmi di assistenza pubblica mantenessero, a spese del contribuente, una massa di oziosi lascivi e prolifici”.234

Se da una parte la maggioranza degli stati europei, alla fine degli anni settanta, stava assistendo al consolidamento e al potenziamento del welfare state e di tutti i servizi assistenziali ad esso connessi, dall’altra, nello stesso arco temporale, l’America continuava ad oscillare tra le due inconciliabili posizioni che avevano attanagliato gli animi e le discussioni dei Padri Fondatori due secoli prima, ossia l’invalicabile interrogativo “ federal or national? ”.

Con l’avvento di Nixon si assiste ad una nuova era, “a time to embrace a new approach”235, “alla fine dell’epoca della collaborazione ”236, vale a dire ad un periodo caratterizzato dalla rivendicazione e rivalutazione degli state’s rights a discapito dei numerosi progressi raggiunti, in ambito socio- assistenziale, a partire dalla presidenza Roosevelt fino a culminare con gli straordinari risultati della Great Society; del resto si era diffusa la convinzione che “originally intended as a way of keeping cost within

234_{E. FANO DAMASCELLI, La salute mortale. Le contraddizioni del boom americano negli}

anni ’60, Bari, De Donato, 1973, p. 200

235

R. NIXON : "Special Message to the Congress February 10, 1970

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reasonable limits, national health insurance instead served as an important cause of health care cost inflation”.237

“L’espansione dello stato sociale, sia in termini oggettivi di crescita del numero dei programmi d’intervento pubblico (con particolare riferimento a settori nevralgici quali la previdenza e la sanità), sia sotto il profilo strutturale dello sviluppo di un ampio apparato burocratico preposto alla gestione dei servizi, aveva determinato una parallela dinamica incontrollata di incremento dei costi e della spesa pubblica necessaria al finanziamento della rete di copertura. (…) Al problema della sostenibilità finanziaria dei costi dello stato sociale si aggiungeva la constatazione per cui la forma di Stato democratico sociale e la connessa crescita dell’interventismo statale, nella regolazione dei processi economici e nella creazione di una rete di sicurezza sociale, non era stata in grado di rispondere adeguatamente alle istanze di uguaglianza, solidarietà e di sviluppo sociale che ne avevano favorito l’affermazione. Negli Stati Uniti, in particolare, anche a causa delle peculiarità di un modello di Welfare State non generalizzato ma fondato, per lo più, su interventi di carattere selettivo, larghe fasce di popolazione continuavano a versare in situazioni di inferiorità, di bisogno e, in molti casi, di autentica indigenza.”

238

Inoltre, la più forte critica allo stato sociale, veniva mossa da coloro i quali nell’erogazione e nella distribuzione dei servizi sanitari e dei sussidi assistenziali, vedevano una limitazione ed una compressione dell’autonomia e della libertà individuale; del resto “Johnson aveva fatto compiere alla nazione in pochissimi anni un enorme balzo in avanti nel campo delle

237_{E. BERKOWITZ, America’s Welfare State from Roosevelt to Reagan, Baltimore and}

London, The Johns Hopkins University Press, 1991, p. 4

238

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politiche sociali, che aveva acceso molte speranze ma anche ferito molti interessi e suscitato fortissimi antagonismi.”239

Occorre sottolineare che il Congresso, durante gli anni settanta, “ha motivazioni, in campo sanitario, diametralmente opposte a quelle a suo tempo esibite dal Congresso degli anni sessanta; quest’ultimo aveva messo al primo punto dell’agenda l’allargamento dell’accesso all’assistenza, mentre il primo, costernato dalla voragine in rosso di Medicare (…) si era dato il traguardo di un radicale contenimento della spesa”.240

Il presidente Nixon si trovò, dunque, a fronteggiare e a contrastare una vera e propria esplosione del Welfare State, una dilagante espansione della copertura sanitaria, “un cambiamento di atteggiamento (…) scriveva il <<Time>> nel 1970 definendola “la sindrome del Welfare” (…) dove i poveri non si sentono più stigmatizzati quando presentano domanda di assistenza pubblica.”241

Del resto Johnson “per anni era stato il portavoce della equal opportunity”242, aveva cercato contemporaneamente sia di estendere la protezione sanitaria all’ intera popolazione sia di finanziare il conflitto del Vietnam senza aumentare le tasse e “Nixon si trovava di fronte ad una forte recessione accompagnata dalla crescente disoccupazione, in una combinazione anomala di inflazione e di recessione, per la quale gli economisti coniarono il nuovo termine di stagflation.”243

Al fine di contenere la spesa federale, il Congresso, dal canto suo, cercò in primis di introdurre controlli sulla spesa medico-sanitaria, controlli che

239

R. PETRIGNANI, Op. Cit., p. 258

240_{G. FREDDI, Op. Cit., p. 100} 241_{P. KRUGMAN, Op. Cit., 2009,p.89} 242

M. FEDELE, La deriva del potere. Trasformazioni e tendenze del sistema politico americano, Bari, De Donato, 1981, p.42

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delegò totalmente a società assicuratrici private e, in un secondo momento, “imboccò la via di formulare legislativamente analitiche modalità di azione amministrativa intese a contenere la spesa (…)”244; infatti, proprio perché l’opinione di massa si lamentava delle ingenti spese federali e di marcate ingerenze dello stato, esso “istituì una struttura, la Professional Standards Review Organizations, il cui compito consisteva nell’accertare che le prestazioni medico sanitarie-erogate dalla spesa pubblica fossero state medicalmente necessarie”.245

Proprio sul timore di uno stato che avrebbe soffocato lo spirito di iniziativa, sulle paure che aveva alimentato la rivista “The Public Interest”246 e sugli allarmi antistatalisti che stavano diffondendo molti attivisti degli stati del Sud, fecero leva in primis il Presidente Nixon e, successivamente, Reagan, adducendo al loro mandato presidenziale, una rivalutazione del pensiero neo- liberale che ben presto si tradusse in un vero e proprio movimento politico: il New Right.

“Con il pensiero New Right viene meno, infatti, quel continuum ideologico che aveva legato l’epoca del New Deal a quella della Great Society, consistente nella fiducia nella capacità del governo di operare per il miglioramento della qualità della vita collettiva attraverso il controllo dell’agenda socio-economica. In antitesi rispetto al processo incrementale di consolidamento del ruolo interventista del governo federale, il pensiero New Right ha riproposto, infatti, una delle critiche più risalenti che tradizionalmente venivano indirizzate alle politiche sociali fondate

244

G. FREDDI, Op. Cit., p. 101

245

Ibidem

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sull’erogazione dei sussidi: quella di incentivare fenomeni di dipendenza dal sistema di assistenza pubblica.”247

Tra la politica di Nixon e quella di Reagan si possono individuare dei parallelismi poiché, entrambi, individuarono nel decentramento dei poteri la risposta e la cura ai fallimenti delle precedenti politiche socialdemocratiche, responsabili di aver ingigantito la spesa e le invadenze dello stato federale; “la risposta neo-conservatrice (….) è quella della cessazione del finanziamento e del coinvolgimento del governo federale nella gestione dei sistemi di protezione sociale con conseguente fiducia nella capacità del mercato di garantire, attraverso un effetto di trickle-down, la creazione di una serie di opportunity, incentivi (…), la predisposizione di una rete di assistenza minimale affidata in gran parte ai governi statali e locali e ad una serie di mediating structures, appartenenti al c.d Third Party Government, in grado di garantire maggiore responsabilità ed efficienza nella gestione dei compiti di protezione.”248

La politica che scelse di intraprendere il Presidente Nixon, diversamente da quella di Reagan, può essere definita moderata o “di transizione ”249 perché, a fronte dei duri attacchi da parte della stampa, del movimento per i diritti civili e, soprattutto, da parte di una coesa maggioranza democratica presente sia in seno alla Camera sia a Capitol Hill, la sua azione fu connotata da una cauto ed equilibrato intervento in politica interna, aspetto che non soddisfò la maggior parte del suo elettorato, il quale si era formato sulla ultraconservatrice “National Review”, rivista fondata nel 1955 da William F. Buckley.250

247 _{A. PIERINI, Op. Cit., p.162} 248

Ibidem,.p. 165

249

P. KRUGMAN, Op. Cit., p.115

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La prudenza e le cautele di Nixon si colgono molto bene in politica interna, soprattutto in ambito sanitario perché, a differenza dell’ala ultraconservatrice del suo partito, non condivideva l’avversione all’intervento pubblico251 e al welfare state; “the general good health of our people is the foundation of our national strength, as well as being the truest wealth that individuals can possess”252 diceva il Presidente in un messaggio di fronte al Congresso, elencando le caratteristiche e gli obiettivi di quella che lui stesso definì “National Health Strategy”.

“He proposed a negative income tax and employer mandates to provide health insurance, and made no attempt to get rid of Medicare or Medicaid, let alone Social Security”253 ; decise, dunque, di continuare sulla strada intrapresa da Johnson provvedendo al miglioramento dei programmi statali che fornivano assistenza ai ciechi e agli anziani e, trovando l’appoggio del Congresso, il suo “Supplemental Security Insurance” andò a sostituire e a potenziare le qualità dei precedenti programmi federali destinati alle persone disabili.

251_{Nel 1972, in occasione di un messaggio di fronte al Congresso degli Stati Uniti, il}

Presidente Nixon usò queste parole per sottolineare la necessità di cooperazione e collaborazione tra i servizi elargiti dal sistema sanitario pubblico e quelli offerti dalle assicurazioni private. (...) This proposal for a comprehensive national health insurance program, in which the public and private sector would join, would guarantee that no American family would have to forego needed medical attention because of inability to pay. (….)My plan would fill gaps in our present health insurance coverage. But, beyond that, it would redirect our entire system to better and more efficient ways of bringing health care to our people. (…) Working together, this Administration and the Congress already have taken some significant strides in our mutual determination to provide the best, and the most widely available, health care system the world has ever known.

The time now has come to take the final steps to reorganize, to revitalize and to redirect American health care--to build on its historic accomplishments, to close its gaps and to provide it with the incentives and sustenance to move toward a more perfect mission of human compassion.

252

R. NIXON, "Special Message to the Congress on Health Care.," March 2, 1972

253_{K. FINEGOLD, The United States Federalism and its counter factuals, in H. OBINGER,}

S. LEIBFRIED, F. G. CASTLES Federalism and the welfare state : new world and European experiences, Cambridge, UK - New York Cambridge, University Press, 2005, pp. 168 ss.

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La sua “strategia sanitaria” fu preceduta, agli inizi del suo mandato, da soddisfacenti investimenti nell’ambito della ricerca medica e, soprattutto, dalla sua battaglia contro il cancro, una battaglia culminata col il “National Cancer Act” del 1971, proposta di legge che destinò più di 430 milioni di dollari per sconfiggere una delle principali cause di mortalità negli Stati Uniti.

Dopo aver raggiunto questo soddisfacente risultato, la priorità di Nixon sarebbe dunque stata “An all-directions reform of our health care system, so that every citizen will be able to get quality health care at reasonable cost regardless of income and regardless of area of residence”254,realizzabile grazie ed attraverso una “revenue sharing”255 (termine coniato dall’economista Walter Heller e dal senatore repubblicano Barry Goldwater) ossia un trasferimento dei fondi federali agli stati membri, i quali avrebbero avuto il compito di attuare programmi di assistenza medico-sanitaria a seconda delle loro peculiari richieste sperimentando, in contesti partecipativi, differenti e competitive soluzioni mirate ai casi specifici.

“The time for action is now. I therefore again urge the Congress to act on the many parts of my health care program which are still pending so that we can end at the earliest possible time-the individual anguishes, the needless neglects and the family financial fears caused by the gaps, inequities and maldistributions of the present system. The United States now spends more than $75 billion annually on health care and for most people, relatively good service results.”256

254_{R. NIXON, "Special Message to the Congress on Health Care.," March 2, 1972}

255_{Cfr. L. SUSKIND, Revenue Sharing and the Lessons of the New Federalism, Urban Law}

Annual, Journal of Urban and Contemporary Law, 1974

256

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Con queste parole, pronunciate in un messaggio speciale di fronte al Congresso, il Presidente Nixon sostenne che la ingente spesa sanitaria degli ultimi anni non era andata a beneficio né di una riqualificazione né di una risolutiva estensione delle cure mediche esistenti, bensì era stata usata per arginare una crescente inflazione dei prezzi; per scongiurare l’avvento di ulteriori simili episodi, la soluzione ideata dal gabinetto Nixon fu quella di studiare un piano a lungo raggio che permettesse di riqualificare e migliorare la qualità, il costo e la distribuzione equa delle cure mediche, facendo leva sulle grandi scoperte scientifiche e riparando alle “deficiencies” del sistema. “While we emphasize preventive maintenance for our automobiles and appliances, we do not do the same for our bodies. The private health insurance system, good as it is, operates largely as standby emergency equipment, not coming into use until we are stricken and admitted to the most expensive facility, a hospital.”257

Per porre fine a queste reiterate carenze, Nixon avrebbe coinvolto, oltre al Governo federale, anche “many other units, of government at the State and local levels, educational and health organizations and institutions of all kinds”258 e, tutti insieme, cooperando in un grande sforzo nazionale, avrebbero innalzato i punti di forza e rimediato alle lacune ed ai i difetti del sistema sanitario americano; pertanto, attraverso questo trasferimento di competenze in favore degli stati membri e delle autorità locali, sarebbe stato possibile ottenere una più efficiente e veritiera percezione dei bisogni, delle necessità e delle inadeguatezze mediche al fine di realizzare un “equal access for all to health care”.259

257

R. NIXON, "Special Message to the Congress on Health Care.," March 2, 1972

258

Ibidem

110

Questo non è altro che il contenuto dello Sharing Revenue Act, programma di legge firmato da Nixon nell’ottobre del 1972, attraverso il quale “ The basic thrust (…) is to reduce the federal government's impact on state and local policy-making ”260 ossia è stata possibile la ridistribuzione e la ripartizione delle risorse raccolte dal governo federale a favore dei governi statali. Grazie a questo atto di legge, nato dall’idea che un funzionario locale (a differenza di un’autorità federale) potesse meglio cogliere ed avvertire i bisogni della sua comunità, l’America si trovò di fronte ad un “ system which directed money and power away from the federal bureaucracy and toward states and municipalities.”261

In un articolo del “The New York Times”, pubblicato il 10 ottobre 1986 si legge: “39.000 cities, counties, towns, villages and other communities across the county received checks from the Treasury (…) Revenue-sharing was a success from the beginning. Big cities got a boost and small-town America could for the first time count on direct aid from Washington.”262

Grazie al Revenue Sharing Act (e “without the cumbersome red tape that weighed down big federal programs, states and localities received guaranteed revenue which they could distribute as they pleased”263) il governo di Washington destinò complessivamente 85 miliardi di dollari agli stati membri, i quali provvidero a fornire, a seconda delle peculiari esigenze della loro popolazione, adeguati e specifici servizi medico-sanitari.

Passato dopo un acceso e polemico dibattito, lo State and Locale Assistance Act di Nixon, è rimasto in piedi per quattordici lunghi anni (fu smantellato da Reagan nel 1986) ricevendo una forte approvazione popolare.

260 _{L. SUSKIND, Op. Cit.}

261

http://.pbs.org

262

http://www.nytimes.com

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L’aspetto più importante da sottolineare è che alla base della National Health Strategy e della scelta presidenziale di non smantellare i programmi sanitari federali creati da Johnson, non erano certamente celati valori liberal o predilezioni solidaristiche, in quanto l’aspetto che più premeva a Nixon era quello di contenere la spesa pubblica federale per scongiurare un programma sanitario statale gestito interamente dal governo, il quale avrebbe estromesso ed arginato sia le dinamiche del libero mercato sia le convenienze ed i profitti del settore imprenditoriale.

Al fine di ridimensionare la portata degli interventi socio- assistenziali del passato e per scongiurare ulteriori politiche pubbliche nel settore medico- sanitario, Nixon in primis si alleò con Strom Thurmond (leader del Gop negli Stati del Sud e senatore ultra conservatore) e, in secondo luogo, cercò di ampliare il novero dei giudici conservatori in seno alla Supreme Court, nominando William Rehnquist (colui che diverrà Chief Justice durante la presidenza Reagan); infatti, a detta del Presidente, la Corte Warren aveva usurpato i poteri del legislativo e si era addentrata in tematiche complesse, distorcendo i valori costituzionali.

“Mr. Nixon having vigorously criticized the Court in his campaign”264 ed infatti propose il ritorno ad un organo giudiziario in mano a dei giudici che fossero “strettamente degli interpreti, più inclini (…) ad inchinarsi al volere delle legislature federali e statali (…)”265 e, a tal proposito, nel 1969 nominò Chief Justice un giudice conservatore del Minnesota: Warren Burger.

Riprendendo le parole di Thomas M. Keck, docente ordinario di Constitutional Law and Politics presso il Dipartimento di Political Science alla Syracuse University, la spinta conservatrice di Nixon si vide soprattutto

264

R. Y. FUNSTON, Op. Cit., p. 2

112

nella “widespread public dissatisfaction with the Warren Court”266 e nella nomina del giudice Burger, il quale operò da un lato rivalutando l’intento originario dei Founding Fathers e dall’altro proteggendo le libertà individuali ed economiche che erano state calpestate dalla maggioranza democratica presente all’interno della Corte.

La corte Burger, infatti, adottò una linea di assoluta severità, “non pochi furono coloro che temettero che sotto la sua guida la Corte Suprema potesse rovesciare la linea di accentuato garantismo seguito da (…) Warren”267 e forse, in un certo senso, questo timore si tradusse rapidamente in realtà dal momento che, come scrive Richard Funston, “The Burger years have witnessed the beginning of the decline of substantive equal protection.”268 La giurisprudenza della Corte Burger inaugurò invero una stagione ostile ad ogni ipotesi di intrepretazione estensiva della Equal Protection Clause e della Due Process Clause contenute all’interno del XIV emendamento e, in pronunce quali Dandrige v. Williams269, confermò la preminenza e la supremazia delle intenzioni originarie dei Framers, dei tradizionali property rights e la irrealizzabile incorporazione, in via giurisprudenziale, di diritti non contemplati all’interno del Bill of Rights.

La Corte, ergo, si appropriò di un criterio di interpretazione costituzionale letterale e fedele, un rigido criterio che, rivalutando la “intentio legislatoris”270, “finì per favorire un atteggiamento di estremo self