Tagli al welfare state: la Reaganeconomics.

La galoppante inflazione e il malcontento generale diffuso in tutta la nazione americana, offrirono un’ottima chance a Ronald Reagan che, dopo lunghi anni di egemonia democratica, fece della sua campagna elettorale l’occasione per recuperare i valori del passato e per eliminare tout court la prassi politica che aveva dominato negli ultimi anni e che era stata solo capace di paralizzare il sistema; quella che viene comunemente definita “Reaganeconomics” non è altro che la nuova linea di intervento, il new beginning che realizzò il Presidente non appena arrivò alla Casa Bianca il 20 gennaio 1981.

Proprio in occasione del suo discorso inaugurale manifestò il suo pensiero: «In this present crisis, government is not the solution to our problem;

government is the problem.»303

Si era del resto diffusa la convinzione che gli interventi socio-assistenziali realizzati durante la Great Society e l’avvallo di queste misure da parte della Corte Warren, oltre ad aver calpestato i saldi valori del libero mercato e della autonomia individuale, non avessero concretamente aiutato le fasce deboli della popolazione americana e, al contrario, avessero paralizzato un intero sistema economico.

Convinto seguace di Barry Goldwater (senatore repubblicano dell’ Arizona, “nemico dichiarato del big government”304 e conosciuto con lo pseudonimo

303

January 20, 1981: From Reagan's Inaugural Address.

126

“The Great Simplifier”), il neo-Presidente californiano inaugurò una nuova stagione305 del partito repubblicano: il famigerato “New Right Network”.306 I seguaci di questa nuova veste del partito dell’elefantino ritenevano che lo stato sociale di Johnson avesse soltanto esasperato la collettività fiscale senza portare sollievo a chi, effettivamente, ne aveva bisogno, dal momento che “la generosità è una cattiva ispiratrice e (…) la benevolenza dello stato si traduce in spreco (…) le prestazioni costano assai caro alla collettività senza giovare a coloro che dovrebbero esserne i principali beneficiari. (…) lo squilibrio (…) tra offerta e domanda di consumo medico produce un deterioramento dei servizi forniti e chi ne trae vantaggio? Le categorie più benestanti che possono ricorrere all’assistenza privata.”307

Con l’avvento alla Casa Bianca, Reagan rivela immediatamente i suoi tre obiettivi, ossia “Ridurre, comprimere e riordinare.”308 ; si assiste, dunque, al ritorno delle parole di Thomas Jefferson:“That government is best which governs least.”

“In un’ottica radicalmente neo-liberista Reagan riteneva che la crescita smisurata del potere del Governo federale, la centralizzazione delle funzioni legislative ed amministrative, l’eccesso di regulations federali delle attività private, la connessa crescita incontrollata della spesa pubblica per interventi sociali, la dipendenza finanziaria e politica dei governi subcentrali fossero solo alcuni degli elementi di un quadro patologico che il suo programma di riforma si proponeva di smantellare. (….) Perseguiva l’obiettivo politico fondamentale di ridurre l’influenza del settore pubblico a tutti i livelli di

305_{Cfr. Alain Finkielkraut in La rivincita e l’utopia. Viaggio attraverso la nuova destra in}

America, Milano, Rizzoli, 1980

306

G. MAMMARELLA, Op. Cit., p. 468

307

A. FINKIELKRAUT, Op. Cit., p.37 e ss

127

governo, restituendo fiducia ai cittadini nei valori del libero mercato e di una tradizione sociale che sembrava ormai sopita.”309

La primordiale mossa, la peculiare caratteristica del suo intervento fu connotata da un taglio netto con il federalismo cooperativo, con la politica economica keynesiana e con la via della spesa facile (e dello spreco di risorse) inaugurata da Johnson; infatti, in primis con la fase transitoria di Nixon, e successivamente con la analisi neoconservatrice di Reagan, si assiste ad una “configurazione di un nuovo contratto sociale facente leva sul concetto di dovere anziché su quello di diritto, che subordini rigidamente l’erogazione di qualsiasi forma di aiuto pubblico al fattivo contributo al bene della collettività (nella forma di lavoro) da parte del destinatario dell’assistenza.”310

“ (…)We must act today in order to preserve tomorrow. And let there be no misunderstanding: We are going to begin to act, beginning today. (…)”311 Con la nuova amministrazione Reagan e con l’abbandono delle politiche

sociali di Johnson, l’America inaugura una nuova stagione, la stagione dello “small is beautiful.. (…) dominata dall’ <<io prima di tutto>> (…) dove i contribuenti rifiutavano di pagare più di quello che ricevevano come consumatori di servizi”312 e dove il mercato è libero, è arbitro di tutte le accomodature necessarie.

In questo contesto si inserisce l’approvazione dell’ Omnibus Budget Reconciliation Act (OBRA), misura volta a ridurre drasticamente il sistema di solidarietà sociale ed un cospicuo numero di programmi federali attraverso l’introduzione, in settori nevralgici quali la sanità e i servizi sociali, di rigidi

309

A. PIERINI, Op. Cit., p. 212

310

Ibidem, p.167

311

R. REAGAN, First Inaugural Address (January 20, 1981)

128

block grants ossia somme vincolate di denaro concesse dal governo federale agli stati membri che possono, con moderata discrezionalità, destinarle alla sovvenzione di programmi medico-assistenziali all’interno della propria realtà.

In questo modo, seguendo “i principi di teoria economica enunciati da Musgrave circa l’individuazione della dimensione istituzionale ottimale per un’efficiente allocazione delle risorse”313, il gabinetto Reagan,ottenendo l’appoggio del Congresso che approvò i punti decisivi del suo intervento, realizzò una puntuale distribuzione e ripartizione di funzioni tra le amministrazioni locali e statali al fine di realizzare un vero e proprio decentramento governativo; in questo modo gli stati membri divennero detentori di maggiori entrate e responsabili dei programmi medico- assistenziali grazie ad una forte discrezionalità di spesa ed intervento.

A tal fine, dal 1982 al 1988, l’amministrazione Reagan concesse ad alcuni stati membri (Illinois, Minnesota, Missouri, New Jersey, Utah, Washington,

Wisconsin e Wyoming) di sperimentare politiche innovative e nuove strategie

medico-sanitarie locali a vantaggio dei propri assistiti.

“(…)When I visited this Chamber last year as a newcomer to Washington, critical of past policies which I believed had failed, I proposed a new spirit of partnership between this Congress and this administration and between Washington and our State and local governments. (…)314” disse il Presidente in occasione dello State of the Union Address il 26 gennaio 1982, occasione utile per palesare l’ingresso delle logiche di mercato e di strumenti privatistici nella vita e nella salute delle persone.

313

A. PIERINI, Op. Cit., p.218

129

“(...) Together we've begun to mobilize the private sector, not to duplicate wasteful and discredited government programs, but to bring thousands of Americans into a volunteer effort to help solve many of America's social problems.(…) We must cut out more nonessential government spending and rout out more waste. (…) The entitlement programs that make up our safety net for the truly needy have worthy goals and many deserving recipients. We will protect them. But there's only one way to see to it that these programs really help those whom they were designed to help. And that is to bring their spiraling costs under control.(…)315

Per mezzo di questi tagli e attraverso l’ eliminazione dei programmi federali che fornivano cure mediche ai malati di mente, (compresa una drastica riduzione del personale sanitario negli ospedali psichiatrici statali), Food Stamps (contributi per l’alimentazione a vantaggio delle categorie a basso reddito) e “ reductions in benefits for people who retired at age 62 (…) and for students aged 18-21”316, Reagan eliminò tout court il General Revenue Sharing, sostenendo che le amministrazioni locali avrebbero gestito correttamente i programmi assistenziali e dislocato più opportunamente le risorse; poco importava se le realtà locali non sarebbero state in grado di amministrare vasti programmi federali e si sarebbero viste costrette a ridurre gli standard qualitativi dei servizi medico-sociali perché, in solo quattro anni, questa politica fece risparmiare al Presidente quasi quattro miliardi di dollari, cospicua somma che il Presidente destinò “anziché al welfare state al warfare state”.317

Era giunto il momento di rilanciare l’iniziativa privata (sia individuale che imprenditoriale), controllare le spese ed eliminare la prassi di vedere nello stato centrale un erogatore di servizi gratuiti e benefici; pertanto, tra le

315

R. REAGAN, State of the Union Address (January 26, 1982)

316

E. BERKOWITZ, Op. Cit., p. 74

130

critiche dei liberal che accusavano l’esecutivo di sfruttare una “temporary crisis (…) as a means of destroying America’s most successful social program”318, il Presidente andò a toccare i programmi federali più estesi e costosi, responsabili di aver sottratto ingenti tasse alla popolazione americana e di aver condotto ad una stagnazione senza precedenti l’economia del paese: il Medicare e il Medicaid di Johnson.

“Another example is Medicare and Medicaid programs with worthy goals but whose costs have increased from 11.2 billion to almost 60 billion, more than 5 times as much, in just 10 years. Waste and fraud are serious problems. Back in 1980 Federal investigators testified before one of your committees that "corruption has permeated virtually every area of the Medicare and Medicaid health care industry." One official said many of the people who are cheating the system were "very confident that nothing was going to happen to them." Well, something is going to happen. Not only the taxpayers are defrauded; the people with real dependency on these programs are deprived of what they need, because available resources are going not to the needy, but to the greedy. The time has come to control the uncontrollable. In August we made a start. I signed a bill to reduce the growth of these programs by $44 billion over the next 3 years while at the same time preserving essential services for the truly needy. Shortly you will receive from me a message on further reforms we intend to install—some new, but others long recommended by your own congressional committees. I ask you to help make these savings for the American taxpayer. The savings we propose in entitlement programs will total some $63 billion over 4 Years and will, without affecting social t security, go a long way toward bringing Federal spending under control.”

318 _{E. BERKOWITZ, Op. Cit., p.74}

131

Solo abbandonando i dispendiosi programmi federali e il modus operandi delle passate amministrazioni democratiche, l’America sarebbe uscita dalla “Carter depression”, la spesa pubblica si sarebbe ridimensionata e la strategia economica di Reagan “will protect the needy while it triggers a recovery that will benefit all Americans. It will stimulate the economy, result in increased savings and provide capital for expansion, mortgages for homebuilding, and jobs for the unemployed.”319

Successivamente, in occasione del "Message to the Congress Transmitting Proposed Health Care Incentives Reform Legislation" del 28 febbraio 1983, Reagan propose una completa e dettagliata riforma in grado di eliminare gli eccessivi sprechi e costi medico-sanitari della nazione.

“ (…)The need for action now is clear. Health care costs are climbing so fast they may soon threaten the quality of care and access to care which Americans enjoy. (…)As is the case with many of our national difficulties, past Federal policy has been a part of the problem. These policies have thwarted normal incentives for efficiency in health care. (…)Enrollment in a private health plan will be voluntary.”320

Durante il suo duplice mandato il Presidente cercò di smantellare lo stato assistenziale321 creato da Roosevelt e potenziato da Johnson, cercò di l’intervento federale in ambito sanitario attraverso l’accentramento di servizi e funzioni garantiti dalla stipula di polizze private e limitando le sovvenzioni federali destinate alle amministrazioni locali; in questo modo, riassumibile con le parole del politologo statunitense Paul Pierson, (“pushing authority

319

R. REAGAN, State of the Union Address (January 26, 1982)

320_{R. REAGAN: "Message to the Congress Transmitting Proposed Health Care Incentives}

Reform Legislation ," February 28, 1983.

321

Cfr. P. PIERSON, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Rentrechment, in Cambrdige Studies in Comparative Politics, Cambridge University Press, 1994

132

down to states and localities was likely to put pressure on spending levels and helped to shift blame away from Washington for program cutbacks.”)322 Reagan non fece altro che esasperare il divario delle classi sociali per poi spingere ulteriormente ai margini della società coloro che non potevano permettersi gli elevati costi della medicina.

Se da una parte, nello stesso periodo temporale, l’Inghilterra di Margareth Thatcher, pur sposando gli ideali del laissez-faire capitalism e di un Nightwatch State per scongiurare dipendenze e incessanti richieste allo stato centrale, non prese mai in considerazione l’idea di smantellare il National Health Service del 1948, dall’altra, l’ex governatore della California favoriva il sorgere di strumenti assicurativi privati per incoraggiare un miglior andamento dei mercati finanziari dal momento che il welfare state, in termini di profitto e in logiche di mercato, non era assolutamente competitivo.

Per accomodare le esigenze del mercato e per recuperare l’ideologia individualistica che era stata fagocitata dalle politiche sociali di Johnson, Reagan, dopo aver drasticamente ridotto il ruolo dei sindacati, incaricò il direttore del Bilancio (David Stockman)323 di ridurre gli standard qualitativi dei programmi inerenti alla salute e alle cure delle persone; in questa prospettiva, tutti i compiti che si era assunto lo stato centrale relativamente alla salute, l’educazione e l’istruzione del popolo americano, furono delegati e affidati – per mezzo del libero gioco delle forze del marcato - a strutture private che dagli anni ottanta divennero le interlocutrici di coloro che necessitavano di misure di prevenzione e sicurezza.

Sulla stessa lunghezza d’onda si inserì nel 1976 Henry John Hyde, membro della Camera dei Rappresentanti per lo stato dell’Illinois, colui che, come

322 _{P. PIERSON, Op. Cit., pp. 37 e ss.} 323

133

scrive Adam Clymer in un articolo del “The New York Time” “won battles to prohibit federal funding of abortions (…) when he proposed an amendment to an appropriations bill to prohibit Medicaid, the federal-state health care program for the poor, from paying for abortion”324; di fronte a tale proposta, Reagan, da sempre fermo sulle sue convinzioni pro-life e contrario a devolvere sovvenzioni federali alle cliniche mediche che praticavano trattamenti di interruzione della gravidanza, tagliò ulteriori fondi fiscali a queste strutture.

“(…)a fronte di un sistema di copertura sanitaria con componenti universalistiche ridotte rispetto agli standards medi di protezione garantiti in altre democrazie occidentali (…) e la permanenza di distorsioni nel mercato delle prestazioni sanitarie (…) hanno determinato una diffusa spinta verso l’affermazione di principi e moduli organizzativi diretti a rafforzare meccanismi di competizione e di mercato nella gestione delle strutture e delle prestazioni sanitarie.”325

“Between 1964 and 1980, the notion of abandoning the present Social Security system and converting it to a voluntary system came out of the closet”. 326

“L’accusa dei democratici (…) era che questi risultati fossero stati raggiunti a prezzo di una crescente disparità fra le classi sociali (…)i ricchi diventavano sempre più ricchi e i poveri sempre più poveri (..)ma questo, per Reagan, era il prezzo dell’arricchimento complessivo(…)”.327

Non furono più prese in considerazione le parole del sociologo, economista britannico, padre del welfare state, Sir William Beveridge che riteneva una

324 _{http://www.nytimes.com} 325

A. PIERINI, Op. Cit., p. 247

326

E. BERKOWITZ, Op. Cit., p.73

134

società nel miglior modo organizzata solo quando la sua popolazione è in grado di vedere interamente garantiti e riconosciuti i diritti sociali; questo perché “by 1989, the nation’s health care financing system lacked coherence. Most workers depended on their employers to pay the bulk of their medical bills, and most retirees relied on the financial generosity of the government to finance doctor visits and hospital stays. An alarming number of people, however, lacked any form of health insurance. When they went to the hospital, they hoped that the hospital or the community would pick up the tab”.328

Dopo i tagli alle spese sociali operati da Stockman e una cospicua riduzione delle aliquote fiscali, furono ricavati ben trentacinque miliardi di dollari, il mercato borsistico raddoppiò di valore e il PIL aveva raggiunto un tasso di crescita annuale del 3,5%.329

Tutto questo fu possibile anche perché Reagan, proseguendo sulla strada tracciata da Nixon, cercò di rinvigorire le sue idee conservatrici spostando a destra l’asse della Corte Suprema e procedette con la nomina dei giudici Antonin Scalia, Sandra Day O’ Connor e Rehnquist (colui che sostituì il giudice Warren Burger divenendo Chief Justice nel 1986), fiducioso di poter ricostituire gli antichi valori liberali dei Padri costituenti.

“Conservatives luxuriated in the thought that Rehnquist and Scalia would lead the Court sharply to the right.”330

La giurisprudenza della Corte Rehnquist, conformemente alle tradizioni del volontarismo e dello scarso coinvolgimento del denaro pubblico nei diritti sociali, ha avallato l’orientamento presidenziale e prova ne sono le numerose

328_{E. BERKOWITZ, Op. Cit., p.4} 329_{R. PETRIGNANI, Op. Cit., p.337}

330_{M. TUSHNET, The Rehnquist Court and the future of constitutional law. A court divided.,}

135

pronunce quali Turner v. Safley331, Lying v. Northwest Indian CPA332, South Carolina v. Baker333 e Frisby v. Schultz334, decisioni orientate a ridurre il coinvolgimento federale in settori prettamente assistenziali e solidaristici. Con attenzione ai tradizionali diritti degli stati e, conseguentemente,

interpretando restrittivamente il quattordicesimo emendamento della Costituzione, il Presidente Rehnquist335 arrivò a capo della Supreme Court “including its antipathy to the Court’s civil rights interventions”336; la Corte limitò i poteri federali, assunse una visione meno aperta dei diritti civili (“at each point that civil rights entered Rehnquist’s work, he responded with an indifference resting on his judgment that advocates of civil rights were exaggerating the importance and underestimating the costs(…)337 e un atteggiamento meno garantista nei casi penali.

Questo orientamento giurisprudenziale (riassumibile con le parole usate da Mark Tushnet, docente ordinario presso la Harvard Law School, che scrive: “The Rehnquist’s Court’s federalism revolution focused on the other method of defining the scope of the listed powers. (…) The idea is to identify areas where regulation by the states, rather than by the national government, is so important that the national government has to stay out”338) fu molto gradito all’amministrazione Reagan che proseguì la sua agenda politica fino alla fine del mandato presidenziale.

E’ altresì importante sottolineare che se da una parte, alla fine degli anni ottanta, si assisteva allo scontro dialettico tra i due maggiori partiti politici

331 482 U.S. 78 (1987) 332 485 U.S. 439 (1988) 333 485 U.S. 505 (1988) 334 487 U.S. 474 (1988)

335_{Cfr. M. H. BELSKY, The Rehnquist Court. A Retrospective, New York, Oxford}

University Press, 2002

336

M. TUSHNET, Op. Cit., p.13

337

Ibidem, p. 13

136

americani ma anche talvolta alla concessione di posizioni liberal pro welfare state, dall’altra la giurisprudenza costituzionale ha sempre più assunto atteggiamenti di chiusura nel di conferire ai positive rights una posizione residuale; infatti “non ha fatto seguito un parallelo sviluppo di un corpus di decisioni della Corte Suprema suscettibili di elevare la posizione soggettiva dei soggetti percettori di prestazioni sociali a welfare right costituzionalmente protetto”.339

“Con un iter argomentativo che sostanzialmente ricalca la critica neo- conservatrice circa l’impossibilità di fondare il concetto di welfare su di un processo di oggettivizzazione di valori condivisi universalmente e, come tali, suscettibili di essere elevati a personal rights costituzionalmente protetti, la Corte nel caso Dandrige v. Williams340 concludeva (…) sottolineando come <<the intractable economic, social and even philophical problems presented by public welfare are not the business of this Court”341; ecco che tornano nuovamente le parole della prof.ssa Vittoria Barsotti che, a ragion vedura, scrive che la Corte Suprema esercita una vera e propria arte di tacere342 connotata dalla prassi di evadere posizioni scomode, quasi per legittimare una delega alla discrezionalità del Congresso, “una devoluzione al political process delle decisioni in materia di fissazione degli standards di protezione sociale e di redistribuzione da garantire”.343

Concludendo, a partire dagli anni settanta in poi il Supremo organo giudiziario ha negato ai welfare rights la natura di diritti fondamentali e non ha mai riconosciuto in nessuna pronuncia un vero e proprio diritto positivo alla salute; “conferma in pieno tale assunto l’evoluzione in senso restrittivo

339

A. PIERINI, Op. Cit., pp. 269 e ss.

340_{397 U.S. 471 (1970)} 341_{A. PIERINI, Op Cit. ,p. 271} 342

V.BARSOTTI, L’arte di tacere. Strumenti e tecniche di non decisione della Corte Suprema degli Stati Uniti, Torino, Giappichelli, 1991, p. 7 e ss.

137

(…) in materia di applicazione di clausole quali la Equal Protection Clause e