La nuova PAC e il nuovo PSR 2014-2020 »

Le proposte di revisione della PAC per il periodo 2014-2020 sono state presentate dalla Commissione a metà ottobre 2011 e dopo un’ampia consulta- zione, nel dicembre 2013, sono stati approvati i regolamenti di base che ri- guardano: i pagamenti diretti, che rappresentano lo strumento principale del Primo Pilastro; lo Sviluppo Rurale, che costituisce il Secondo Pilastro; l’OCM unica per il funzionamento dei mercati agricoli; gli aspetti finanziari, di ge- stione e monitoraggio della PAC. I cambiamenti previsti sono ancora incentra- 39

IL SISTEMA AGRO-ALIMENTARE DELL’EMILIA-ROMAGNA. RAPPORTO 2013

ti quasi esclusivamente sugli strumenti di politica agricola già utilizzati in pas- sato, mentre poche sono le novità rispetto alle aspettative più generali del ruo- lo che l’agricoltura e l’intero sistema agro-alimentare può giocare nella società europea del futuro. Nel corso del 2013 non si sono verificati i tempi tecnici per poter avviare tempestivamente la nuova PAC e quindi il 2014 rimane un anno di transizione, in cui gli agricoltori riceveranno i pagamenti in base ai titoli vecchi.

I finanziamenti previsti per la nuova PAC, per l’intero periodo 2014-2020, sono circa 372 miliardi di euro, a prezzi costanti 2011, con una riduzione di ol- tre il 12 % rispetto al periodo precedente 2007-2013. I finanziamenti annuali passeranno quindi da 56,5 miliardi del 2014 ai 50,7 miliardi nel 2020. Al Pri- mo Pilastro, costituito quasi esclusivamente dai pagamenti del “premio unico” e altri interventi di mercato, andranno circa il 76% delle risorse, mentre al Se- condo Pilastro sullo Sviluppo Rurale il rimanente 24%. Occorre anche ricorda- re che la ripartizione dei pagamenti diretti fra gli Stati Membri, sulla base della superficie agricola, ha comportato una penalizzazione per l’Italia con una ri- duzione di questi finanziamenti del 6,8% dal 2014 al 2020. Infatti l’Italia ha il 6,3% degli ettari dell’intera SAU dell’Unione, mentre contribuisce per oltre il 12,8% al valore della produzione vendibile dell’UE.

Ai finanziamenti per i due pilastri si aggiungono però oltre 15 miliardi, di cui 9,5 miliardi destinati alla ricerca e innovazione, agli aiuti alimentari agli indigenti, e alla sicurezza alimentare, mentre altri 6 miliardi, costituiscono del- le riserve per le crisi settoriali in agricoltura (3,5 miliardi), dotazione molto modesta che non supera il 4% dei finanziamenti totali previsti per l’intero pe- riodo 2014-2020.

Il cambiamento più rilevante della nuova PAC riguarda il “premio unico” che viene suddiviso in ben sette componenti (spacchettato), in parte obbligato- rie e in parte facoltative, con la possibilità per i singoli Paesi Membri di sce- gliere fra diversi livelli (%) di applicazione.

Le componenti obbligatorie per tutti gli Stati Membri sono:

1. Pagamento di base, che assume la rilevanza maggiore, che dovrebbe atte- starsi fra il 43-48% del premio unico totale, ma la cui entità dipende anche dal livello di applicazione delle altre componenti che, in genere non posso- no superare un massimale (%) stabilito.

2. Pagamento ecologico o“greening”, con un massimo fisso del 30% del premio, per un rafforzamento della compatibilità agroambientale, attraver- so l’utilizzazione di rotazioni delle colture, prati permanenti e superfici de- stinate a fini ecologici, comprese le produzioni biologiche;

3. Pagamento per giovani agricoltori, obbligatorio ma con un massimale del 2%, da utilizzare per un aiuto supplementare del premio per chi ha meno di 40

2. LE POLITICHE COMUNITARIE E NAZIONALI

40 anni.

Le componenti facoltative che gli Stati Membri possono o meno adottare sono invece:

4. Pagamento per le aree svantaggiate, con un massimale del 5% del premio, ma con nuove metodologie per la loro individuazione;

5. Pagamento “redistributivo” per i primi ettari, con un massimo fino al 30% del premio, da ridistribuire alle aziende di dimensione minore fino a 30 et- tari in Italia;

6. Pagamenti accoppiati, da utilizzare per alcuni comparti produttivi sensibili, che comprendono un numero elevato di colture e allevamenti, ma con un massimale dei finanziamenti del 15% (escluso tabacco e patate);

7. Pagamento per i piccoli agricoltori con un massimale del 10% per un mas- simo di 1.250 euro per azienda (in alternativa e in sostituzione di tutte le al- tre componenti di pagamento facoltative).

Il pagamento di base costituisce la tipologia più rilevante della nuova PAC, e solo gli agricoltori che hanno diritto a questa forma di pagamento possono avere diritto agli altri tipi di pagamento, ad eccezione di quelli accoppiati, che seguono una logica diversa. Il pagamento di base, che rimane disaccoppiato, deve però essere soggetto alla regionalizzazione, che richiede la fissazione di un valore unico e uniforme a livello nazionale o regionale (a scelta degli Stati Membri), mentre la convergenza fra il vecchio premio unico e il nuovo paga- mento di base deve essere però realizzata entro il 2019 (il paragrafo 15.1 illu- stra in dettaglio i tre possibili scenari di convergenza contenuti nel regolamen- to di base). Il principio di uniformità del premio unico “disaccoppiato”, che era solo una possibilità nella revisione di medio termine della PAC del 2003, adesso diventa obbligatoria, anche se si allontana al 2019.

Il passaggio dai valori storici per ettaro del vecchio premio unico, legati so- stanzialmente alla produttività della terra, ad un valore uniforme per ettaro è molto rilevante per i suoi forti effetti redistributivi fra gli agricoltori, con una riduzione dei premi più elevati. Ciò si verifica anche fra le zone altimetriche con riduzione per quelle di pianura, rispetto a quelli di collina e montagna, ma con conseguenze molto diverse nelle regioni italiane.

Il livello medio del premio di base, secondo alcune stime, se applicato in modo uniforme a livello italiano, considerando l’Italia come una regione uni- ca, dovrebbe aggirarsi sui 320 euro per ettaro, comprensivo del greening. Il processo di convergenza inizierà nel 2015 con il passaggio dal valore iniziale, calcolato sulla base degli importi dei premi del 2014, e potrà concludersi nel 2019 o con una riallineamento totale (convergenza totale) o lasciando ancora delle differenze nel pagamento di base (convergenza parziale, basata sul mo- dello irlandese). Per attenuare gli effetti redistributivi fra gli agricoltori, si di- 41

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scute della possibilità di non consentire una riduzione del premio attuale supe- riore al 30%, oppure variazioni non superiori al 60% rispetto al valore del premio unico nazionale. La decisione deve essere adottata a livello nazionale entro agosto del 2014 per poi iniziare l’applicazione della convergenza verso la definitiva applicazione della nuova PAC dal 2015 al 2019.

Nel giugno 2013 sono state proposte ulteriori caratteristiche, rispetto a quella dell’attività minima, con l’esclusione dai pagamenti diretti delle perso- ne fisiche o giuridiche le cui superfici agricole sono tenute in uno stato non idoneo per l’allevamento o la coltivazione e che non svolgono le attività mi- nime fissate dallo Stato Membro, che quindi vanno a incidere sulla definizione di agricoltore “attivo”; viene inoltre definita una lista nera (aeroporti, servizi ferroviari, opere idrauliche, servizi immobiliari, camping, tenute di caccia, te- nute di pesca e dell’acquacoltura, attività minerarie, terreni sportivi e aree ri- creative permanenti) che individua gli esclusi dai pagamenti diretti e che po- trebbe essere ampliata dagli Stati Membri con la flessibilità e sussidiarietà nell’applicazione a livello nazionale. La flessibilità nell’individuazione dell’attività minima può far escludere dai pagamenti diretti i soggetti le cui at- tività sono una parte insignificante delle attività economiche complessive e/o il cui scopo sociale non consiste nell’esercizio dell’attività agricola. L’Italia po- trebbe optare per una forte selezione nel destinare i pagamenti diretti ai soli agricoltori che si occupano di attività agricola in modo esclusivo o principale o per una selettività debole, in entrambi i casi ci si basa sui criteri IAP (che pre- vede l’iscrizione all’INPS) e l’iscrizione alla CCIAA e/o all’INPS.

Per quanto riguarda le politiche dei mercati che assumono un’importanza finanziaria modesta, si rafforza l’utilizzazione dell’OCM, dopo la miriade di regolamenti che nei decenni passati avevano caratterizzato il funzionamento della PAC. Con questo regolamento si generalizza un intervento a favore dell’agricoltura e dei mercati agricoli basato sul sostegno alle Organizzazioni dei produttori e sullo sviluppo degli accordi interprofessionali fra i principali attori delle filiere agro-alimentari. Questo modello, basato sugli accordi con- trattuali di filiera, è una delle caratteristiche della politica agricola francese, ma ha interessato in particolare anche le produzioni ortofrutticole in Italia, con le riforme degli anni duemila.

Viene, inoltre, valorizzato come strumento di intervento l’esempio del così detto “Pacchetto Latte”, come modello per aumentare il potere contrattuale degli agricoltori e superare le crisi di mercato che hanno interessato proprio il forte ribasso dei prezzi del latte negli anni passati. Per le crisi di mercato, sem- pre più collegate alla variabilità dei prezzi agricoli mondiali, vengono accan- tonati, come già accennato, 3,5 miliardi di euro da gestire però all’interno del Secondo Pilastro, e quindi con maggiori vincoli rispetto alle necessità di un in- 42

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tervento spesso congiunturale e quindi da attuare in modo più rapido rispetto ad un intervento strutturale, come sono quelli dello Sviluppo Rurale.

La riforma della PAC prevede anche un cambiamento di strategia per le misure dello Sviluppo Rurale, a cominciare dalla necessità di coordinamento dei finanziamenti del Fondo per lo Sviluppo Rurale, erogati attraverso il FEASR, con gli altri Fondi strutturali (FSE, FESR, FE) in un unico Quadro strategico comunitario e nazionale per il 2014-2020. Importanti novità, rispetto all’impostazione precedente dello Sviluppo Rurale, vedono la scomparsa dei 3 Assi principali e la riduzione del numero delle Misure previste, che passano da 40 a 23, anche in considerazione della scarsa applicazione che molte di esse hanno avuto in passato. Viene mantenuto l’approccio Leader, ma con una ri- serva massima del 5%.

Il nuovo programma di Sviluppo Rurale (PSR) individua 6 priorità, a cui devono concorrere le diverse Misure, che però devono essere impostate, ri- spetto al passato, con obiettivi chiari e facilmente verificabili (per il dettaglio regionale si veda il capitolo 13). Le sei priorità individuate sono le seguenti: 1. promuovere il trasferimento di conoscenze e l’innovazione nel settore agri-

colo e nelle aree rurali;

2. potenziare la competitività dell'agricoltura e la redditività delle aziende agricole;

3. promuovere l'organizzazione della filiera agro-alimentare e la gestione dei rischi con:

(a) una migliore integrazione dei produttori nella filiera agro-alimentare attraverso la promozione di regimi di qualità, lo sviluppo dei prodotti nei mercati locali e le filiere corte, le associazioni di produttori e le organizzazioni interprofessionali;

(b) un sostegno alla gestione dei rischi aziendali;

4. preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi dipendenti dall'agricol- tura e dalle foreste;

5. incentivare l'uso efficiente delle risorse e il passaggio a un'economia a bas- se emissioni di carbonio e resistenti ai cambiamenti climatici nel settore agro-alimentare;

6. adoperarsi per l'inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali.

Si concede agli Stati Membri una maggiore flessibilità nello spostamento fra le priorità, precedentemente indicate, e la possibilità di spostare fondi ag- giuntivi dal Primo al Secondo Pilastro. Fra le novità di maggiore interesse, che richiederanno specifici interventi per le Regioni e un coordinamento a livello nazionale, quelle relative all’introduzione dell’approccio di filiera, con gli in- terventi a favore delle Associazioni dei produttori e degli accordi interprofes- 43

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sionali, e quelli relativi alla gestione dei rischi aziendali, compresi quelli di mercato. Inoltre, nei Programmi di Sviluppo Rurale potranno essere individua- ti dei sotto-programmi riferiti ai giovani agricoltori, alle piccole aziende, alle aree montane e alla “filiera corta”. Per affrontare le tematiche agro-ambientali, delle produzioni biologiche e dell’innovazione si prevedono aumenti dei fi- nanziamenti per un approccio di rete fra i produttori.

Un’altra opportunità per l’innovazione del settore agricolo, da gestire attra- verso la nuova PAC, deriva dal “Partenariato europeo per l’innovazione” (PEI). Nell’ambito di Europa 2020 la Commissione ha lanciato cinque PEI e uno dei quali riguarda il settore agro-alimentare “Produttività e sostenibilità dell’agricoltura”. La maggiore integrazione tra il sistema della conoscenza (università, centri di ricerca, e servizi di consulenza) e il mondo delle imprese agricole verrà realizzato tramite le risorse dei nuovi PSR 2014-2020 e la costi- tuzione di gruppi operativi formati da agricoltori, ricercatori, consulenti e im- prenditori del settore agro-alimentare. Gli obiettivi principali saranno quelli di promuovere la produttività e l’efficienza del settore agricolo per invertire la tendenza, in atto, alla riduzione dell’incremento della produttività e a garantire il raggiungimento, entro il 2020, di un livello soddisfacente di funzionalità dei suoli, insieme alla capacità produttiva, per l’attenuazione dei cambiamenti climatici in Europa.