Nuove riforme e politiche per l’istruzione

Dimostrata la correlazione tra istruzione e sviluppo economico, si può passare al secondo obiettivo dell’elaborato. In questo paragrafo presenterò alcune riforme, già in parte attuate dal governo, volte a potenziare la competitività dell’Italia attraverso principalmente l’educazione scolastica. Inoltre, mostrerò possibili “interventi” per affinare le skills imprescindibili, come sottolineato nel paragrafo 2.3.1, per ridurre i disallineamenti di abilità e agevolare una superiore produttività, benessere sociale e, di fatto, una ripresa della crescita economica.

Riconoscendo la necessità di agire, il governo italiano ha varato un ambizioso pacchetto di riforme. Queste riforme fanno parte di una strategia globale a lungo termine che prevede anche lo sviluppo e l’attuazione di politiche sulle competenze che rispondano efficacemente alle specifiche condizioni e sfide nazionali/regionali dell’Italia. Durante l’ampio processo di consultazioni condotte nel 2016-2017 nell’ambito del progetto nazionale per la strategia delle competenze - che ha visto lo sforzo congiunto dell’OCSE e del governo italiano, con il sostegno della Commissione europea - le parti interessate (più di 200 rappresentanti tra imprese, lavoratori, istruzione, istituti di ricerca e governo) hanno inviato un chiaro messaggio sull’importanza di rendere le politiche sulle competenze una priorità per l’intero paese e sulla necessità di attuare pienamente le riforme in corso. La strategia delle competenze dell’OCSE fornisce ai Paesi un quadro per promuovere la complementarietà politica che supportano lo sviluppo, l’attivazione e l’uso efficace delle competenze. I Paesi che riescono a mobilitare il potenziale di competenze dei loro cittadini raggiungono migliori risultati, come ad esempio: opportunità di apprendimento di alta qualità, disponibili anche oltre la scuola e sul posto di lavoro; programmi di istruzione e formazione pertinenti; incentivi per le persone a fornire le proprie competenze nel mercato del lavoro; buon riconoscimento e uso massimo delle competenze disponibili nei luoghi di lavoro; sforzi per anticipare le future esigenze di competenze; e informazioni facili da localizzare e utilizzare sull’apprendimento e sulle opportunità del mercato del lavoro194

. Tuttavia, livelli più

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alti di competenze contribuiranno solo a una crescita e a una prosperità più forte e più sostenibile se le aziende intraprendono azioni per utilizzare pienamente ed efficacemente le competenze a loro disposizione.

I lavoratori italiani mostrano un livello relativamente alto di “prontezza nell’apprendimento” e buone “capacità di problem solving”, il che suggerisce che più politiche coordinate e mirate di istruzione e formazione della forza lavoro potrebbero aiutare l’Italia a sviluppare e utilizzare più intensamente i livelli più alti di competenze sul lavoro195. L’Italia per stimolare la crescita ha, quindi, introdotto: politiche del mercato del lavoro (Jobs Act 2014), nuovi sistemi di innovazione (Piano nazionale 2015 per le scuole digitali, l’industria 4.0 e Piano nazionale 2017- 2020) e sistemi educativi (Buona Scuola 2015). Queste riforme sono funzionali per generare le complementarità politiche di cui il paese ha bisogno per superare l’attuale equilibrio di bassa produttività e bassa abilità e creare posti di lavoro produttivi e gratificanti in tutto il Paese. Le recenti riforme promuovono anche l’innovazione e la digitalizzazione, ma sono necessari ulteriori progressi per garantirne la piena ed efficace realizzazione. Sarà necessario un approccio intergovernativo per avanzare queste riforme. Nonostante ciò, i governi da soli non possono assicurarne il successo, l’impegno e le azioni di una vasta gamma di stakeholders (scuole, imprese, cittadini, sindacati, ecc..) saranno centrali per l’efficacia attuazione di esse. Se le varie riforme venissero adeguatamente implementate potrebbero aumentare l’occupazione della forza lavoro italiana aumentando l’allocazione efficiente delle skills e migliorando le competenze degli italiani, abbinandoli alle esigenze del datore di lavoro.

3.1.1 Politiche per il lavoro

Il Jobs Act avvicina l’Italia a un approccio di “flessicurezza”, migliorando al tempo stesso la flessibilità e sicurezza nel mercato del lavoro. Il Jobs Act ha implementato un nuovo contratto a tempo indeterminato con livelli crescenti di protezione del posto di lavoro, mirando principalmente ad affrontare la dualità del mercato del lavoro. I nuovi contratti a tempo indeterminato nel corso del 2015 sono stati esentati dai contributi previdenziali (con limite di 8.060 euro all’anno per i primi 3 anni); le

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esenzioni sono state ridotte nel 2016 (a 3.250 euro per 2 anni). I costi di licenziamento sono stati resi meno incerti per le imprese limitando i motivi di reintegro in caso di licenziamento senza giusta causa. La reintegrazione rimane solo per licenziamenti discriminatori e per violazione di condotta inesistente. Lavoratori, giudicati ingiustamente, dimessi per ragioni oggettive (es. cambiamenti economici o tecnologici come motivi del licenziamento) non sono ammissibili per la reintegrazione, con imprese che prevedono invece una compensazione monetaria. La compensazione monetaria è di 2 stipendi mensili lordi per anno di anzianità di servizio (un minimo di 4 e un massimo di 24 salari mensili)196. Esiste una procedura conciliatoria che è un procedimento accelerato introdotto dai tribunali su accordo tra lavoratori e datori di lavoro. L’indennità corrisponde ad uno stipendio mensile per anno di lavoro (minimo 2 e massimo 18). L’ammontare del procedimento accelerato avvicina la compensazione alla media OCSE di 14 mesi a 20 anni di anzianità197. Prove teoriche ed empiriche suggeriscono che i minori costi di licenziamento aiutano le imprese a creare più posti di lavoro e rendere più flessibile il mercato del lavoro198.

L’OCSE evidenzia che il Jobs Act e le esenzioni temporanee di previdenza sociale hanno potenziato nuovi contratti a tempo indeterminato, anche incoraggiato la trasformazione temporanea, atipica e apprendistato in quelli permanenti, iniziando ad affrontare la dualità del mercato del lavoro. Le misure rigorose di protezione dell’occupazione tendono a scoraggiare i lavoratori dal passare da un lavoro all’altro che offrirebbero loro una migliore corrispondenza di abilità199. Le prove per l’Italia mostrano che dopo la riforma, emanata nel 2012, per ridurre i costi di licenziamento sui contratti a tempo indeterminato (la legge “Fornero”), la probabilità di una buona corrispondenza aumenta di 5 punti percentuali. Riducendo la dualità, la riforma potrebbe anche contribuire a ridurre il disallineamento delle competenze e aumentare l’inclusività. Disporre di più persone con contratti a tempo indeterminato

196

Materiale didattico Prof. Corsini L., (2017) Università di Pisa, Dipartimento di economia e management.

197

OECD (2013), Employment Outlook 2013, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2013-en.

198 _{Haltiwanger, J., S. Scarpetta and H. Schweiger (2013), “Cross Country Differences in Job Reallocation:} The Role of Industry, Firm Size and Regulations”, Labour Economics, Vol. 26, Pages 11-25.

199

Bassanini, A. e A. Garnero (2013), "Protezione dei licenziamenti e flussi di lavoratori nei paesi dell'OCSE: prove da dati cross-country / cross-industry", economia del lavoro, vol. 21, pp. 25-41.

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ha il potenziale vantaggio di aumentare la formazione sul posto di lavoro tra i lavoratori200. La “Legge Fornero” ha dato vita ad un evento senza precedenti, condizioni quasi sperimentali per identificare empiricamente l’effetto del regolamento sulla protezione del lavoro in caso di mismatch. Nel 2012, in Italia le piccole imprese (fino a 15 dipendenti) dovevano pagare un compenso monetario ai lavoratori licenziati illegalmente invece, le unità più grandi potevano essere costrette a reintegrare il lavoratore nel suo precedente lavoro e pagargli tutti i salari e i contributi previdenziali scontati dal licenziamento. La “legge Fornero” in gran parte ha aumentato lo spazio per le compensazioni monetarie ponendo un limite massimo ai costi di licenziamento monetario per le imprese sopra la soglia dei quindici dipendenti, lasciando invariata la Legislazione sulla Protezione dei Lavoratori nelle piccole imprese. Coerentemente con l’idea che ci vuole un tempo minimo per il turnover dei lavoratori per dare origine a corrispondenze migliori, le stime mostrano anche che i risultati non sono significativi durante il primo anno dopo la riforma, mentre emerge in modo ordinato in seguito201.

La nuova Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del mercato del Lavoro (ANPAL) potrebbe essere la chiave per l’accrescimento dell’efficacia delle politiche di ricerca del lavoro e di formazione. Le attività principali di ANPAL includono il coordinamento e supervisione dei centri regionali che attuano politiche di ricerca e formazione sul lavoro, stabilendo un livello nazionale minimo standard di servizi per politiche attive, creando un nuovo e unico sistema di informazione sui servizi per l’occupazione e tenere un registro delle agenzie di collocamento private. Le province sono responsabili delle misure attive, portando a una qualità dei servizi altamente differenziata e alla frammentazione delle misure e dei regolamenti. ANPAL mira a ridurre le differenze regionali esistenti e ad assicurare che la formazione ricevuta in una regione è valida in tutto il paese202. Il Jobs Act ha introdotto i sussidi di disoccupazione subordinatamente alla partecipazione a misure di attivazione progettate da ANPAL.

200

Cabrales, A., J. Dolado, and R. Mora,”Dual Labour Markets and (Lack of) On-the Job Training: PIAAC Evidence from Spain and Other EU ountries”, IZA Discussion Papers No. 8649, Institute for the Study of Labor (IZA), 2014.

201 _{World Economic Forum, “Matching Skills and Labour Market Needs: Building Social Partnershisp for} Better Skills and Better Jobs”, Global Agenda Council on Employment, WEF 2014.

202

Mandrone, E., "Garanzia per i giovani e il PES italiano: approfondimenti dai dati dell'indagine ISFOL PLUS", serie di documenti di lavoro sulla ricerca CIMR, 2014 documento di lavoro n.21.

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Individui che ricevono sussidi di disoccupazione (NASpI- Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l’Impiego) per una durata superiore a quattro mesi avranno anche diritto ad un voucher, un buono di cui la quantità varia a seconda del profilo di occupazione, e può essere speso in formazione o istruzione presso servizi di collocamento pubblici o privati. Alla fine del 2016 è stato lanciato un piano pilota per 20.000 utenti. Questa è una misura positiva, dal momento che gli incentivi finanziari, come i buoni di formazione, hanno dimostrato di promuovere la formazione e migliorare l’equità nell’accesso all’apprendimento, in particolare per i meno qualificati.

Nessuna particolare politica può servire come strumento universale per migliorare le prospettive del mercato del lavoro dei disoccupati203. Le politiche devono essere fatte su misura per l’individuo (incluso individuazione di disoccupati a breve termine o potenzialmente a lungo termine), che richiede una tecnica efficace di profilazione. I metodi di profilazione vengono utilizzati per la prima volta nell’ambito dello schema della Garanzia per i giovani (Young Guarantee - YG), che è stata istituita dal governo nel 2014. La YG garantisce che i soggetti tra i 18 e i 30 anni possano ricevere una buona offerta di apprendistato, formazione, formazione continua o impiego adatto alle loro capacità ed esperienza entro quattro mesi dal diventare disoccupato o lasciare l’istruzione. Una volta che un giovane è registrato nel sistema viene calcolata la difficoltà di occupazione e consente al consulente di sviluppare un percorso più adatto alle caratteristiche dei giovani. Sono stati ottenuti buoni risultati: 1 su 3 giovani iscritti nello schema hanno trovato un lavoro entro un mese, il 40% è stato assunto entro tre mesi204. ANPAL, apprendendo da questa esperienza, sta lavorando per creare un sistema di profilazione per tutti i disoccupati. Le tecniche di profilazione possono sviluppare partenariati pubblico-privato per garantire la tempestività e la pertinenza del caso per le misure di attivazione, nonché le offerte di istruzione e formazione205. Dunque, la legge sull’occupazione ha introdotto un importante passaggio per collegare e coordinare efficacemente le

203

Martin, J., “Activation and Active Labour Market Policies in OECD Countries: Stylized Facts and Evidence on their Effectiveness” IZA Policy Paper 2014, No. 84, Policy Paper Series.

204 _{ISFOL, "Rapporto sull'apprendimento permanente", Istituto per lo sviluppo della formazione} professionale dei lavoratori, 2016.

205

World Economic Forum, “Matching Skills and Labour Market Needs: Building Social Partnershisp for Better Skills and Better Jobs”, Global Agenda Council on Employment, WEF 2014.

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misure passive (che sono attualmente sotto la responsabilità dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, INPS) a quelle attive (sotto la responsabilità delle regioni), rafforzando da un lato il sistema di welfare (ad esempio i sussidi di disoccupazione) e dall’altro rendendo i benefici passivi condizionali alle misure di attivazione. Inoltre, limitando la portata e la durata dei regimi salariali integrativi per le crisi industriali (Cassa Integrazione Guadagni)206, il Jobs Act intende limitare gli sprechi di competenze e promuovere una rapida riallocazione dei lavoratori nel mercato del lavoro, infatti, dall’adozione di queste riforme sono stati creati circa 850.000 posti di lavoro. Si tratta di passi avanti positivi che avvicinano l’Italia a pratiche già attuate in molti paesi dell’OCSE. Il rifiuto della riforma costituzionale proposta attraverso il referendum nazionale nel dicembre 2016 ha, tuttavia, modificato il piano iniziale di ANPAL per centralizzare la responsabilità dell’erogazione dell’ALMP in Italia. Allo stato attuale, l’ALMP (Active Labour Market Programmes) rimane una competenza condivisa tra ANPAL e i governi regionali. Alcuni problemi di coordinamento potrebbero quindi emergere in futuro. L’impatto delle riforme dovrebbe essere valutato a lungo termine e permangono alcune sfide di attuazione. Per incrementare i benefici della riforma sul lavoro si dovrebbero:

 Continuare gli sforzi per creare un sistema di certificazione più chiaro e trasparente e stabilire un sistema nazionale di riconoscimento delle competenze non formali e informali acquisite sul posto di lavoro o nella vita.

 Migliorare le politiche di sostegno come l’adeguamento delle politiche abitative

e dei sussidi di ricollocazione, una maggiore flessibilità del lavoro e un sostegno familiare per promuovere la mobilità regionale. La diffusione di posti di lavoro vacanti attraverso canali formali, ad esempio istituendo un sistema di informazione nazionale sui posti vacanti, dovrebbe essere migliorata, considerato che i posti vacanti sono troppo spesso “invisibili” dal pubblico dominio.

 Rafforzare la collaborazione tra ANPAL e attori locali nell’erogazione dei programmi del mercato del lavoro, attingendo all’esperienza positiva della YG. Sarà anche cruciale, garantire che l’ANPAL abbia i poteri per stabilire gli standard nazionali e monitorare la conformità.

206

La cassa integrazione consiste nell'erogazione di sussidi per l'interruzione temporanea del lavoro trasferisce del reddito a chi viene temporaneamente sospeso per motivi di crisi economica dall'impiego pur mantenendo il rapporto di lavoro.

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 Aumentare le risorse per i servizi pubblici per i lavoratori (PES - Public Employment Services) e i programmi attivi del mercato del lavoro, poiché il numero del personale del servizio pubblico per l’impiego per chi cerca lavoro e gli investimenti in ALMP sono bassi. Nel contesto di risorse limitate, potrebbero essere adottate opzioni politiche alternative, come l’esternalizzazione di determinati servizi a servizi di collocamento privati; e/o rafforzare gli strumenti di analisi delle competenze che possono aiutare a utilizzare le risorse in modo più efficiente.

 Stimolare la creazione di posti di lavoro abbassando permanentemente i

contributi previdenziali dei datori di lavoro. Spostare la pressione fiscale verso tasse più favorevoli alle competenze - ambientali, sul consumo e/o sulle tasse di proprietà - e/o migliorare la riscossione delle imposte, può essere un’opzione che vale la pena considerare per ridurre i disincentivi alle assunzioni mantenendo allo stesso tempo il bilancio del governo invariato.

 Progetta gli ALMP in consultazione con imprese, istituti di istruzione o sociali e sulla base di informazioni sulle esigenze delle competenze locali. Sarà inoltre fondamentale monitorare attentamente e con regolarità l’efficacia degli ALMP attraverso una rigorosa analisi di valutazione dell’impatto, in modo da adattare regolarmente le proprie risorse progettuali e di canale agli interventi più efficaci. Coordinare l’ALMP con Industria 4.0 e altre iniziative di sviluppo economico, in modo da assicurare che le politiche di domanda e offerta siano ben coordinate a livello locale e regionale207.

Mentre molto dovrebbe essere fatto dal lato dell’offerta, livelli più alti di abilità porteranno solo crescita e prosperità se le imprese chiedono e fanno un uso efficace di queste competenze. L’Italia è l’unico Paese del G7 con una quota maggiore di lavoratori con istruzione terziaria nelle occupazioni di routine (realizzati seguendo una serie di regole specifiche, ben definite) rispetto a quelli non di routine (attività più complesse, come creatività, problem solving e decision making). Questo è un riflesso della bassa domanda di maggiori livelli di competenze in Italia, che può essere collegata all’ampia quota di imprese a conduzione familiare nel settore

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produttivo italiano208. Bassi livelli di partecipazione alla formazione e bassi tassi di adozione delle pratiche di lavoro ad alte prestazioni (HPWP) sono problemi riscontrati in aziende di tutte le dimensioni in Italia che limitano la capacità delle imprese di innovare e crescere209.

3.1.2 Sistemi per l’innovazione

L’Italia ha recentemente messo in atto una serie di iniziative politiche per promuovere l’innovazione e facilitare la transizione verso le tecnologie digitali, compresi i nuovi approcci nazionali alla politica industriale (Industria 4.0), il suo sostegno alle start-up innovative (la legge sull’avvio) e sforzi per attrarre investimenti diretti e collegare le imprese al mercato internazionale (Italtrade). Questo insieme di riforme, noto come il piano nazionale Industria 4.0, può svolgere un ruolo fondamentale nel rilanciare la scarsa domanda di competenze italiane aiutando (soprattutto) le piccole imprese a diventare più innovative, avvicinarsi alla frontiera tecnologica mondiale e diventare più attive sui mercati internazionali. Il piano nazionale Industria 4.0 prevede una serie di incentivi (per circa 13 miliardi di euro) a favore di promuovere l’innovazione e le competenze nelle nuove tecnologie nel periodo 2017-2020. Il Piano presta attenzione allo sviluppo di competenze digitali specialistiche pertinenti attraverso corsi universitari e istituti tecnici superiori, finanziare la ricerca sviluppando cluster e dottorati e creando centri di competenza e centri di innovazione digitale. Il piano potrebbe aumentare la domanda di elevate competenze digitali, aumentando gli squilibri e richiedendo una trasformazione delle competenze per molti dipendenti. Le imprese dovranno dunque fornire l’appropriata formazione alla propria forza lavoro per adattarsi. Per aiutare le imprese, in particolare le PMI, a familiarizzare con le nuove opportunità offerte dalla tecnologia digitale, I4.0 creerà una rete di hub tecnologici tra cui centri di innovazione digitale, punti aziendali digitali e centri di competenza. Queste entità saranno in grado di coinvolgere una vasta gamma di attori, compresi grandi attori

208

Bloom, N., Van Reenen, J., “Why Do Management Practices Differ across Firms and Countries?”

Journal of Economic Perspectives, 2010, vol. 24, n.1 pp. 203-224.

209 _{HPWP (High Performance Workplace Practices) include entrambi gli aspetti dell'organizzazione del} lavoro - come lavoro di squadra, autonomia, discrezionalità delle attività, tutoraggio, rotazione del lavoro, applicazione di nuove pratiche di apprendimento - come partecipazione dei dipendenti, incentivi, pratiche di formazione e flessibilità nell'orario di lavoro.

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privati, università, centri di ricerca, PMI e start-up per promuovere la maggiore adozione di tecnologie in tutto il paese e in settori industriali chiave. Le principali sfide affrontate da questi poli tecnologici saranno attirare le imprese in partnership e promuovere efficacemente tutte le opportunità e gli incentivi forniti da I4.0.

La struttura di incentivi messa in atto dall’Industria 4.0 si basa su una combinazione di misure ampie e strategiche abbinate ad interventi più mirati: R&S e investimenti innovativi ed elevate competenze della forza lavoro210. L’implementazione di successo dell’Industria 4.0 dipenderà dalla capacità dei centri tecnologici di coinvolgere le imprese e dalla capacità di generare complementarità con altri programmi di investimento pubblici e privati che supportano le competenze, oltre al maggiore appoggio del governo per:

 Incoraggiare le imprese ad investire in una formazione di alta qualità mirata allo sviluppo delle abilità rilevanti del mercato del lavoro. Allo stesso modo, ricompensa i lavoratori che partecipano all’istruzione e alla formazione. Ciò potrebbe comportare, ad esempio, la raccolta e la distribuzione di informazioni sulle buone pratiche per lo sviluppo e l’utilizzo delle competenze dei lavoratori.

 Migliorare le capacità imprenditoriali e manageriali dei datori di lavoro italiani, in particolare quelli delle imprese familiari e delle PMI. Ciò potrebbe assumere la forma di maggiori incentivi per l’adozione di pratiche di lavoro ad alte prestazioni (HPWP) quali rotazione del lavoro, formazione, tutoraggio e discrezionalità delle attività.

 Promuovere una migliore corrispondenza tra l’offerta e la domanda di

competenze creando un centro di informazione digitale che colleghi le imprese italiane che richiedono competenze per l’era digitale con le università, i centri di ricerca e le scuole che creano un’offerta di lavoratori dotati di tali competenze.

 Rafforzare la diffusione di informazioni sulle tecnologie dell’I4.0 e le relative iniziative a tutte le imprese, soprattutto quelle più piccole, per migliorarne ulteriormente l'adozione.

 Incoraggiare l’uso di incentivi e bonus salariali e collegarli alla produttività dei lavoratori in modo che questi abbiano incentivi per sviluppare ulteriormente le

210

OECD (2016), "Skills for a Digital World: 2016 Ministerial Meeting on the Digital Economy Background Report", OECD Digital Economy Papers, No. 250, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jlwz83z3wnw-en.

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loro competenze e applicarli in posti di lavoro che fanno pieno uso delle competenze disponibili211.

L’occupazione dipende dal sistema di istruzione e formazione che dimostra solide