Per un sistema integrato di gestione del rischio

Partendo dalle considerazioni fatte sulla pianificazione del rischio, su strategie, strumenti e politiche, emergono alcuni fabbisogni conoscitivi e operativi rispetto alla attuale configurazione del sistema italiano, che si ritiene possano determinare un’evoluzione nei prossimi anni, soprattutto considerando gli indirizzi della PAC verso il 2020. In particolare, i maggiori fabbisogni sono:

a) aggiornare le analisi sul rischio, quindi le priorità, considerando gli scenari di cambiamento climatico e gli effetti della globalizzazione dei mercati;

b) diversificare la gestione del rischio:

considerare alcune ulteriori tipologie di rischio;

più ampia copertura dei livelli di rischio;

ricerca e sperimentazione di ulteriori strumenti di gestione;

c) ampliare le strategie di controllo:

riduzione dell’esposizione e della vulnerabilità;

formazione e sistemi di monitoraggio e informazione;

d) definire di un sistema integrato di gestione del rischio; e) adeguamento normativo e regolamentare.

In particolare, si sottolinea l’esigenza di definizione di un sistema integrato che delimiti i campi di azione, i rischi e i relativi livelli, gli strumenti e le politiche messe in campo (Tabella 7). Tale approccio, che discende direttamente dal concetto di pianificazione del rischio, consentirebbe di integrare i vari aspetti e dare coerenza al sistema, quindi maggiore efficacia alle politiche stesse.

62 Un buon livello di integrazione e complementarietà comporta, ovviamente, una fase di

evoluzione normativa e regolamentare che segua le valutazioni e le scelte strategiche effettuate. Si

ritiene cioè che ridefiniti obiettivi, priorità e strumenti sulla gestione del rischio, le politiche di settore in Italia necessitino anche di elementi di indirizzo oltre che il sostegno, attraverso un adeguamento delle norme e dei regolamenti in funzione degli obiettivi. In tal senso, sarebbe auspicabile un rafforzamento e adeguamento del D.Lgs.102/04 rispetto agli indirizzi dati a livello di PAC, nonché la definizione di regolamenti ad hoc, come ad esempio nel caso dei fondi mutualistici (richiesto anche dal Reg. (CE) n. 73/09).

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Conclusioni

La gestione del rischio in agricoltura assume sempre maggiore rilevanza nel contesto internazionale, soprattutto con riferimento alle politiche agricole che vedono ridurre la quota di supporto diretto al reddito, ai processi di globalizzazione e ai cambiamenti climatici.

Il dibattito politico così come il mondo della ricerca sono impegnati nella ricerca di nuove modalità di gestione del rischio, che diano sempre maggiori garanzie agli agricoltori e contestualmente assicurino efficacia ed efficienza della spesa pubblica. In tale ambito, l’INEA fornisce un contributo di ricerca e analisi, nonché di supporto tecnico al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, con il progetto “Attività di supporto e assistenza tecnica alla programmazione dei fondi previsti per le calamità naturali”, avviatosi nel 2009. Nel corso delle attività, sono emerse esigenze di approfondimento al fine di fornire spunti e indicazioni sulla gestione del rischio in agricoltura e sulle possibili politiche di sostegno in vista della riforma della PAC post 2013, in quanto gli indirizzi espressi in merito dalla Commissione europea indicano nel settore una importante scelta strategica per l’agricoltura europea del futuro. Non vi è dubbio, infatti, che nei prossimi anni crescerà il grado di incertezza nelle produzioni agricole, a causa sia dei cambiamenti climatici sia della globalizzazione dei mercati, che rappresentano le maggiori incognite che l’agricoltura europea e italiana stanno affrontando. In particolare, l’aumento dell’esposizione e della vulnerabilità al rischio climatico è un elemento che rende ancora più necessarie azioni di adattamento dell’agricoltura, ma il fabbisogno conoscitivo e di analisi e valutazioni è ancora alto.

Le attività di approfondimento sono partite dallo studio degli strumenti di gestione e politiche già utilizzate a livello internazionale e, considerando anche il funzionamento del sistema italiano, si è cercato di trarre spunti e riflessioni sulla possibile evoluzione della gestione del rischio nei prossimi anni. I risultati di queste prime analisi sono riportate nel presente quaderno, che intende essere un contributo tecnico al dibattito in corso.

La prima considerazione che emerge dallo studio riguarda innanzitutto la necessità di pianificare la gestione del rischio, considerando tutte le fasi e gli elementi necessari per la scelta di come agire. Di conseguenza, le stesse politiche di sostegno dovrebbero seguire delle fasi di scelta delle priorità e delle strategie, definizione degli strumenti di gestione e di valutazione dell’efficacia dei contributi.

Rispetto alle specifiche strategie di controllo adottate a livello internazionale, risulta molto importante a livello aziendale attivare azioni di riduzione dell’esposizione e della vulnerabilità ai danni prodotti dagli eventi. Le azioni, di natura strutturale e gestionale, non sarebbero finalizzate solo alla riduzione delle eventuali perdite di reddito, ma consentirebbero anche di contribuire al mantenimento del territorio. In base a quanto osservato negli altri Paesi e in Europa, diverse sono le azioni che possono essere attivate con il supporto delle politiche, ad esempio diverse sinergie possono attivarsi con le politiche di sviluppo rurale. In particolare, è emerso che alcuni Paesi dedicano particolare attenzione alla formazione, ai sistemi di conoscenza, all’innovazione e alla diversificazione (ad esempio Australia e Gran Bretagna).

64 Nei casi in cui, invece, il rischio risulta poco o non affrontabile a livello aziendale per la probabilità degli eventi e il livello dei danni prodotti, la strategia di controllo che si tende ad adottare è il trasferimento del rischio a terzi (o la condivisione-spartizione del rischio in forme associative di varia natura), attraverso strumenti di natura economica e finanziaria. Le assicurazioni agricole sono in effetti gli strumenti di gestione più diffusi a livello mondiale e sono anche quelli maggiormente oggetto di politiche di indirizzo e di sostegno. In base a quanto analizzato su tali strumenti, con particolare riferimento ai sistemi assicurativi, emergono alcuni punti chiave su cui riflettere per il futuro: a) le assicurazioni coprono rischi legati alle avversità atmosferiche, raramente i rischi di prezzo e oscillazioni di reddito, in nessun caso esaminato fitopatie e attacchi patogeni; b) la prevalenza delle assicurazioni è comprensibile considerando il livello di copertura e il bacino di offerta disponibile, però non può la sola assicurazione coprire tutte le necessità dell’impresa agricola poiché sembra escludere ad oggi importanti rischi e livelli su cui vanno trovati strumenti alternativi. In tal senso, sono già utilizzati altri strumenti che andrebbero quanto meno essere approfonditi e sperimentati, in particolare grande interesse c’è sui fondi di mutualità. Infine, si rileva che per gli altri prodotti di natura finanziaria, vi è una certa predisposizione culturale solo nel Nord America e comunque la fase congiunturale attuale non sembra favorevole dopo la crisi economica, che deriva, come noto, dalla crisi finanziaria esplosa nel 2008.

Una ulteriore strategia di controllo del rischio è la cosiddetta accettazione, intesa come la scelta di non attuare azioni di gestione e controllo, che si associa alla scarsa entità dei danni o, più tipicamente, alla bassa probabilità di accadimento anche se associata a danni ingenti (rischio catastrofico). La scelta dell’accettazione del rischio è dovuta anche alla mancanza o scarsità di mezzi e strumenti per intervenire (eccezion fatta per assicurazioni Cat e Cat bond), ma soprattutto al costo di eventuali azioni. Per tali ragioni, per questa tipologia e livello di rischio storicamente si è affermato, praticamente in tutti i Paesi, l’intervento pubblico di tipo compensativo per aiutare le imprese agricole attraverso fondi di solidarietà, garanzia o simili. Un punto importante riguarda anche la definizione di rischio catastrofico rispetto agli scenari di cambiamento climatico, in quanto le tendenze attuali sembrerebbero rendere opportuna una ridefinizione delle calamità naturali e della straordinarietà degli eventi “aggiornando” la fase di valutazione del rischio. Le tendenze nei vari Paesi, compresa l’Italia, indicano una costante riduzione del sostegno ai fondi compensativi a favore di strumenti preventivi, ma alcuni Paesi sono in controtendenza, poiché da pochi anni si trovano a dover affrontare crisi più acute della norma (caso esemplificativo del Programma governativo sulla siccità in Australia). In generale, comunque, l’incertezza dei futuri scenari sembra consigliare il mantenimento dei fondi compensativi che intervengano in caso di necessità.

Nel corso dell’approfondimento, sono emerse alcune tematiche di grande attualità sul rischio in agricoltura, in particolare la stabilizzazione del reddito, indicata tra gli obiettivi della futura PAC anche dalla Commissione europea. Sono poche le esperienze compiute sinora sugli strumenti che gestiscano le oscillazioni del reddito (Canada, Stati Uniti) e non sono ad oggi considerate molto positive. A livello concettuale, comunque, il primo nodo da scogliere è se in Italia all’imprenditore agricolo possa convenire utilizzare, tra i vari disponibili, uno strumento omnicomprensivo, a scapito della gestione dei rischi climatici, verso cui la nostra agricoltura è più vulnerabile. Sono altresì chiari i principali problemi

65 da affrontare per ricercare eventuali soluzioni tecniche e politiche: definizione e calcolo del reddito (o di “ricavo”) e definizione e calcolo delle oscillazioni dei valori di reddito. Lo strumento da più parti indicato come potenzialmente il più adatto a stabilizzare il reddito è il fondo mutualistico, ma vi sono anche esperienze di polizze di ricavo/reddito americane.

Un ulteriore elemento comune nei vari Paesi, nella eterogeneità di approcci e strumenti, è il forte sostegno pubblico alla gestione del rischio. Per quanto vi siano approcci che tendono a minimizzare l’intervento statale (Paesi di formazione anglosassone, Germania, Paesi scandinavi), l’atteggiamento prevalente è supportare gli agricoltori, rendendoli comunque sempre più responsabilizzati sulle scelte e sulla gestione del rischio. Le motivazioni che giustificano le politiche di sostegno risiedono da un lato nella visione strategica della gestione del rischio come supporto più efficiente rispetto agli aiuti diretti (tendenzialmente decrescenti), dall’altro lato nelle considerazioni sull’importanza di mantenere delle forme di indirizzo e controllo pubblico sul settore primario, considerato strategico per la sicurezza alimentare delle popolazioni. A riprova di ciò, Paesi emergenti della Unione europea a 25, ma anche India, Cina e Paesi del Sud America hanno avviato politiche di indirizzo e sostegno sulla gestione del rischio a favore delle loro imprese.

Nel quadro descritto, l’Italia si colloca tra i Paesi con più lunga tradizione sulla gestione del rischio, da associare in particolare alle caratteristiche geografiche e morfologiche, climatiche e produttive del territorio, che determinano elevata eterogeneità e quindi complessità delle variabili, maggiore esposizione e vulnerabilità al rischio.

Prendendo spunto anche dalle strategie e gli indirizzi adottati in altri Paesi, tra i maggiori fabbisogni del sistema italiano, su cui vari approfondimenti risultano necessari, vi è la diversificazione dell’offerta, poiché mancano strumenti, anche innovativi, che siano complementari o integrativi alle assicurazioni e ai fondi compensativi, cioè che gestiscano rischi su altri livelli, con altre strategie (in particolare la strategia di riduzione) e per tipologie di rischio attualmente non coperti (ad esempio fitopatie, crisi di mercato, stabilizzazione del reddito).

Inoltre, si avverte costantemente la necessità di innovazione nello stesso sistema assicurativo, che si avvicini sempre più alle diversificate ed elastiche esigenze delle imprese agricole (la base assicurativa è considerata ancora troppo bassa, nonostante gli importanti contributi pubblici). Permane un problema di disparità di distribuzione geografica sulla copertura del rischio tra Nord (nettamente preponderante) e Centro e Sud del Paese, per cui risulta strategico in prospettiva trovare dei meccanismi di rimozione degli ostacoli esistenti, modalità efficaci di incentivazione e/o delle alternative appetibili anche in queste aree.

Un’ultima considerazione riguarda l’importanza di assicurare l’efficacia degli strumenti e l’efficienza della spesa pubblica, attraverso la definizione di un sistema integrato di gestione del rischio che metta a sistema e incastri in maniera coordinata e complementare le fonti di finanziamento disponibili, le strategie e gli strumenti. In tal senso, sarà importante che il processo di gestione del rischio parta dalla scelta degli obiettivi e delle priorità, per arrivare alla formulazione degli indirizzi e solo dopo alla scelta di incentivazione degli strumenti ritenuti più adatti.

66 Concludendo, il quaderno ha inteso offrire spunti e riflessioni alla discussione in corso sulla gestione del rischio in Italia e nell’Unione europea, considerandola uno dei temi più caldi della PAC post 2013 e su cui è importante che l’Italia faccia pesare le proprie idee ed esigenze sugli aspetti finanziari e di contenuto per salvaguardare le proprie produzioni agricole e il valore sociale ed economico delle proprie imprese.

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ALLEGATO TECNICO