L’accettazione del rischio, intesa come la scelta di non attuare azioni di gestione e controllo, si associa o alla scarsa entità dei danni causati da un evento o alla sua bassa probabilità di accadimento, situazioni che potrebbero non rendere conveniente investire in azioni, appunto, di controllo.
Per un livello di rischio cui si associa una bassa probabilità di occorrimento dell’evento, ma con danni elevati (cosiddetto rischio catastrofico), che possono anche compromettere le attività agricole, la scelta dell’accettazione del rischio è dovuta soprattutto alla mancanza o scarsità di mezzi e strumenti per intervenire (anche sul mercato), eccezion fatta per assicurazioni Cat e Cat bond (cfr. par. 2.2), e al costo di eventuali azioni.
36 L’accettazione del rischio comunque non è sinonimo di passività, in quanto vi sono alcuni strumenti con cui gli agricoltori possono quantomeno gestire e limitare i danni. Tuttavia su questo piano sono le politiche di sostegno (fondi compensativi) a costituire gli strumenti principali.
Nella gran parte dei Paesi analizzati, i principali strumenti utilizzati per far fronte ai danni causati da eventi catastrofici sono i fondi di compensazione e risarcimento a danno avvenuto, gestiti dallo Stato. La trattazione su tali strumenti, quindi, tende a coincidere con quella sulle politiche di sostegno.
Scelte più attive a livello aziendale possono essere rappresentate dal risparmio nelle sue varie forme, quale strumento che consente all’agricoltore di far fronte ad eventuali perdite, anche se, ovviamente, la l’efficacia dello strumento è fortemente limitata dall’entità dei danni. Spesso si citano anche strategie di risparmio attraverso prodotti finanziari come fondi di investimento.
Anche la possibilità di accesso al credito, soprattutto in situazioni di perdita di capitale a seguito di eventi catastrofici, rappresenta un fattore importante per gli imprenditori.
Indirizzi espliciti in tal senso sono dati al settore agricolo in alcuni Paesi, quali ad esempio il Canada (del quale si discuterà ampiamente in seguito) e la Nuova Zelanda, dove le politiche di sostegno all’agricoltura sono mirate alla competitività economica: per gli agricoltori è possibile l’apertura di conti di risparmio a tasso agevolato (cfr. par 2.1).
L’intervento pubblico, in molti casi è mirato a far fronte a quella tipologia di eventi che hanno una portata tale da trasformare quello che è un normale rischio d’azienda in rischio di settore o addirittura di mercato. Si tratta di politiche mirate di norma a supportare gli agricoltori a seguito di importanti perdite, di produzione, di reddito, di capitale o di altra natura e si attuano quasi esclusivamente attraverso fondi compensativi, a risarcimento dei danni. Ogni Paese è dotato di fondi stabili o contingenti per far fronte ai rischi associati ad eventi calamitosi.
Partendo dal Canada, AgriRecovery è un programma statale di supporto che provvede al risarcimento degli agricoltori che abbiano subito danni compromettenti la normale produzione a causa di eventi calamitosi e comunque che non siano coperti dagli altri programmi governativi.
Leggermente diverso è l’approccio negli Stati Uniti, dove per accedere agli indennizzi statali del programma permanente di assistenza disastri per le produzioni assicurate (gestito dalla Farm service agency), è necessario aver sottoscritto l’assicurazione Cat sulle rese (cfr. par. 2.2). Il programma è stato introdotto nel 2008 e copre mediamente il 52% della differenza tra l’indennizzo dell’assicurazione catastrofe e il reale ricavo d’azienda. Tale programma permanente è stato inoltre affiancato il Non- insured crop disaster assistance program18, al quale possono accedere i produttori in caso di perdite
gravi dovute a eventi non assicurabili.
In Australia, il sostegno pubblico consiste nell’assistenza disastri, che avviene tramite l’Exceptional circumstances payment, utilizzato soprattutto per i danni da siccità e incendi. I pagamenti prevedono varie forme di assistenza alle imprese il cui reddito derivi per almeno il 70% dal lavoro agricolo. Le aree dichiarate come colpite da disastri sono elegibili e soggette a pagamenti diretti che
37 possono essere effettuati come pagamenti speciali per l’agricoltura, pagamenti per l’agricoltore che smetta di produrre, per trasferimento/ricostituzione dell’azienda, e per il differimento di imposte (Mahul e Stutley, 2010). Inoltre, esiste il Disaster relief and recovery arrangements, un fondo che compensa a seguito di incendi boschivi, terremoti, inondazioni, tempeste, cicloni, frane, tsunami, ma non di siccità, gelo, epidemie umane o animali. Il programma viene automaticamente attivato quando le spese per l’indennizzo dell’evento superano i 240.000 dollari australiani.
In Nuova Zelanda non vi è alcuna forma di risarcimento del Governo per gli agricoltori, eccezion fatta per le epizoozie non conosciute e per le quali quindi non siano reperibili sul mercato neozelandese polizze assicurative. In caso di una catastrofe naturale grave, il Governo può contribuire a prestiti a basso costo, sgravi fiscali se il bestiame deve essere venduto a causa di disastri naturali, o l’accesso a manodopera a basso costo, ecc. La dichiarazione di tali misure è caso per caso e ha una base molto ristretta, per cui gli agricoltori sono piuttosto autonomi nella gestione del rischio.
In Giappone non esiste un vero e proprio fondo di solidarietà per le catastrofi in agricoltura, tuttavia con la legge Disaster countermeasure basic act del 1951 è stata introdotta la gestione dei disastri. Pur non avendo la legge ad oggetto la sola gestione del rischio in agricoltura, ma più in generale i disastri cui la nazione è particolarmente soggetta, in base a tale legge gli agricoltori colpiti da calamità naturali hanno l’accesso a una serie di prestiti a tasso agevolato con condizioni piuttosto generose rispetto a quelle normali, hanno diritto a riduzioni o esenzioni fiscali. A ciò si associa il fatto che il 100% della responsabilità assicurativa sia trasferita dalle cooperative assicuratrici allo Stato, tramite riassicurazione (Mahul e Stutley, 2010).
In Russia il Governo federale fornisce programmi di sostegno finanziario in caso di catastrofi compresi pagamenti per unità di superficie arabile, e pagamenti per il bestiame (per capo), sovvenziona anche i crediti agricoli attraverso contributi in conto interessi; non concede invece sovvenzioni e reti di sicurezza sociale in forma alcuna alle piccole aziende ed imprese familiari. La siccità e gli incendi dell’estate 2010 hanno fatto sì che venissero attivate una serie di misure straordinarie a supporto dell’agricoltura e delle popolazioni rurali, misure che in realtà hanno sicuramente tamponato le contingenze, ma che sembra non siano state in grado di risanare la situazione agricola del Paese (USDA, 2010). La maggior parte dei contadini russi non ha mai avuto accesso ad alcun tipo di "rete di sicurezza” e le sovvenzioni ricevute dopo gli eventi catastrofici del 2010 hanno si permesso di non abbandonare la terra, ma non sicuramente di raggiungere una situazione di seppur minima stabilità.
Il Governo federale argentino fornisce assistenza ad hoc per la compensazione a seguito di calamità naturali tramite la legge Ley de emergencia agropecuaria. Gli agricoltori le cui perdite rappresentano più del 50% della loro produzione possono ricevere una compensazione in caso di catastrofe; tali compensazioni sono limitate a tassi di interesse agevolati per i prestiti emessi dalle banche di proprietà statale, federale e provinciale ed esenzioni fiscali. La mancata ratificazione di tale legge e la conseguente non definizione di un budget creano problemi sia interpretativi che applicativi; il Parlamento argentino ha più volte considerato una revisione e modifica della legge e il suo finanziamento, ma ad oggi non sono state introdotte modifiche.
38 In Brasile le calamità naturali sono riassicurate dal Fundo de catastrofe rural, istituito nell’agosto 2010 (Peroni, 2010) e in Messico opera il Fondo nacional de desastres naturales, per il risarcimento di danni alle infrastrutture, comprese le infrastrutture legate al settore agricolo (strade, irrigazione, ecc.).
Per quanto riguarda i Paesi dell’Unione europea, le politiche di intervento sono per lo più identificabili in fondi di compensazione e la maggior parte dei Paesi europei si è dotata di Fondi e/o Programmi nazionali istituiti al fine di far fronte a danni derivanti da calamità naturali. Si tratta nella maggior parte di casi di fondi stabili per le calamità, ma non mancano le eccezioni riguardanti misure ad hoc istituite in casi di emergenza.
Ascrivibili al primo caso sono ad esempio il Fond national de garantie des calamités agricoles per la Francia19 o la Caisse national des calamités agricoles per il Belgio, Animal health fund nei Paesi Bassi, la
Tierseuchenkassen per gli allevamenti in Germania, il Fundo de calamidades in Portogallo, l’Austrian catastrophe fund in Austria e il Fondo di solidarietà nazionale per le calamità naturali in agricoltura in Italia.
Altri Paesi non sono dotati di fondi stabili e ordinari, ma optano per la creazione di fondi temporanei o, più spesso, di aiuti contingenti per le zone colpite da catastrofi naturali: è il caso della Germania e del Regno Unito, dove si prevede l’indennizzo dei danni economici arrecati da macellazione forzata a seguito di epidemia. Ancora, è l’esempio della Grecia, di Cipro e della Spagna, che non sono dotate di fondi ordinari, ma prevedono l’attivazione di aiuti statali alle aziende agricole in caso di perdite ingenti dovute a eventi calamitosi.
Si rileva inoltre l’esistenza di fondi non specificatamente agricoli, ma che prevedono aiuti all’agricoltura in caso di catastrofi naturali, come ad esempio nei Paesi Bassi (Law on disasters and severe accidents).
A dimostrazione del fatto che negli ultimi due decenni va crescendo la percezione della necessità di azioni stabili e continuative, finalizzate alla gestione del rischio, a fronte di eventi fortemente dannosi e sempre più frequenti, la Comunità europea si è adoperata per la creazione di un Fondo di solidarietà europeo (FSUE), istituito il 15 novembre 2002. Nato a seguito degli eventi del 2002-2003 (inondazione e successiva siccità in differenti aree dei Paesi membri ed in particolar modo nell’Europa centrale), che hanno apportato danni ingenti non solo all’agricoltura, ma alle popolazioni in generale, il FSUE prevede misure per far fronte a danni che abbiano ripercussioni gravi e durature sulle condizioni di vita delle popolazioni colpite o che arrechino gravi danni alle infrastrutture (trasporti, elettricità, rete idrica e telecomunicazioni). Prerogativa del fondo è l’azione mirata per far fronte all’emergenza (tempi brevissimi per la presentazione della domanda e per la successiva erogazione del contributo, ceduto in un’unica soluzione). Pur prevedendo anche possibili azioni per il settore agricolo, le condizioni per la richiesta di attivazione del fondo sono comunque piuttosto restrittive e poco accessibili se non è dimostrato il danno alle condizioni di vita delle popolazioni colpite. Il Fondo in oggetto si sta dimostrando comunque attivo in alcune condizioni, ad esempio nel 2009 sono stati concessi degli aiuti a