Il permesso di soggiorno

Quello del permesso di soggiorno è un altro tema particolarmente sensibile e rispetto al quale notevoli sono le modifiche intercorse tra l'articolato proposto in materia dalla Commissione120 _{e il testo, infine,}

120Commissione dell'Unione Europea, Proposta di direttiva del Consiglio recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione, COM(2001) 510 def.,

approvato dal Consiglio nel 2004 e poi ulteriormente modificato dalla Direttiva del 2011.

Il testo proposto nel 2001 dalla Commissione – in origine collocato all'Art. 21, poi trasfuso nell'Art. 24 della Direttiva del 2004 – prevedeva l'obbligo per gli Stati di rilasciare il permesso di soggiorno “immediatamente dopo aver riconosciuto lo status” di protezione internazionale. Tale permesso, inoltre, sarebbe stato rilasciato sia ai beneficiari diretti della protezione, che ai “familiari al seguito”. Unica ma fondamentale differenza tra il permesso rilasciato ai rifugiati e quello rilasciato ai titolari di protezione sussidiaria avrebbe riguardato la durata minima dello stesso: cinque anni nel primo caso, uno nel secondo. Entrambi i permessi, comunque, erano definiti dalla proposta di direttiva come “automaticamente” rinnovabili. Tale previsione era poi specificata con riferimento proprio al permesso per protezione sussidiaria: il paragrafo secondo dell'Art. 21 prevedeva, infatti, che dovessero essere le autorità del Paese ospitante a farsi carico di stabilire il momento di cessazione delle cause che avevano reso necessaria la protezione in questione. Finché ciò non accadesse, il permesso si sarebbe dovuto rinnovare automaticamente “a intervalli non inferiori ad un anno”.

La versione definitiva dell'Art. 24 della Direttiva del 2004 risultava decisamente meno garantista: era ridotta, infatti, da cinque a tre anni la durata minima del permesso rilasciato in seguito alla dichiarazione dello status di rifugiato, mentre la durata minima del permesso per protezione sussidiaria restava fissata ad un anno. La direttiva, inoltre, affermava, con riferimento a entrambe le categorie di permesso, la possibilità di rinnovo dello stesso, a patto che non vi ostassero

“imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico” e fatta salva la facoltà prevista ex Art. 21(3) DQ. Il permesso, dunque, non era più automaticamente rinnovabile, come previsto dalla proposta originaria, e il suo rinnovo risultava anzi condizionato all'assenza delle condizioni sopra menzionate. Inoltre, risultava ridotta di due anni la durata del permesso concesso ai rifugiati.

Per quanto riguarda le tempistiche della consegna, inoltre, si affermava – con riferimento ad entrambe le tipologie – che il permesso di soggiorno era rilasciato ai titolari di protezione internazionale “il più presto possibile dopo aver riconosciuto loro lo status”, invece che “immediatamente dopo aver riconosciuto lo status” (come originariamente previsto). Tale emendamento risultava particolarmente significativo se si considera che il possesso di un permesso di soggiorno costituisce il più delle volte condizione imprescindibile per poter beneficiare di tutti gli ulteriori diritti sociali e civili previsti dalla stessa Direttiva Qualifiche e dalle ulteriori norme nazionali e sovranazionali in materia di immigrazione.121 _{Si capisce, dunque, come}

un eventuale ritardo nel rilascio del permesso – che la formulazione ultima della norma sembra giustificare maggiormente – possa comportare notevoli disagi ai titolari di protezione internazionale. Infine – ed è stata questa probabilmente la norma più criticata – nella versione definitiva dell'Art. 24 si eliminava l'automatica estensione del permesso di soggiorno ai familiari al seguito del beneficiario di protezione sussidiaria. Nel testo del 2004, infatti, non era contemplato alcun obbligo, in capo agli Stati, di rilasciare permessi di soggiorno ai

121Come contemplato anche dal considerando 40, DQ: “Nei limiti derivanti dagli obblighi internazionali, gli Stati membri possono stabilire che la concessione di prestazioni in materia di accesso all’occupazione, assistenza sociale, assistenza sanitaria e accesso agli strumenti d’integrazione sia subordinata al rilascio di un permesso di soggiorno”.

familiari del beneficiario di protezione sussidiaria; agli Stati, infatti, era imposto soltanto un generico obbligo di preservare l'unità del nucleo familiare, con modalità non definite dalla stessa DQ. Una disposizione specifica era dettata, infatti, con esclusivo riferimento ai familiari dei rifugiati, ai quali si prevedeva che fossero rilasciati permessi di durata inferiore a tre anni e rinnovabili.122 _{Sul tema,}

tuttavia, è intervenuta la Direttiva del 2011, prevedendo espressamente che ai familiari dei beneficiari di protezione sussidiaria fosse rilasciato un permesso identico a quello rilasciato al beneficiario stesso.

La stessa direttiva del 2011, tuttavia, non ha minimamente modificato quello che è forse l'aspetto maggiormente criticabile: ovvero la durata nettamente più lunga del permesso conseguente alla dichiarazione dello status di rifugiato (rispetto a quello destinato ai beneficiari di protezione sussidiaria). Su tale punto, infatti, occorre ricordare che la prima istituzione europea a farsi portatrice di istanze improntate ad un approccio decisamente più garantista era stata il Parlamento Europeo, che già nel 2002 aveva proposto di fissare in cinque anni la durata minima dei permessi di soggiorno per protezione internazionale, a prescindere da quale fosse la qualifica che dava diritto al permesso. L'argomentazione – a nostro avviso assolutamente condivisibile123 _–

avanzata dal PE era stata la seguente: “Persons with complementary protection status should be treated in terms of duration of protection in the same way as Refugee Convention refugees bearing in mind that both categories of protected persons have similar needs and circumstances and that successful integration into the asylum country requires a status that enables persons to develop a sense of long-term perspective for the future”.124

122Art. 24, paragrafo 1, 2° periodo.

123In senso conforme, v. McADAM, Complementary Protection in International

Refugee Law, Oxford, 2007, pag. 97.

Dopo il fallimento del tentativo del Parlamento Europeo e l'approvazione della Direttiva qualifiche del 2004, era stata poi la stessa Commissione UE a farsi portatrice di istanze riformatrici in materia di durata dei permessi. Nella sua proposta di direttiva “Recast” (datata 23 ottobre 2009), infatti, la Commissione aveva equiparato a tre anni la durata minima delle due tipologie di permessi concessi ai titolari di protezione internazionale.125 _{I familiari dei beneficiari di}

protezione internazionale, invece, avrebbero goduto di permessi validi per un massimo di tre anni (secondo la stessa proposta).

Anche le istanze riformatrici della Commissione, tuttavia, furono disattese in occasione del passaggio del testo normativo in Consiglio. La Direttiva Qualifiche attualmente vigente, infatti, prevede tre tipologie di permessi (tutti e tre rinnovabili): uno valido per almeno tre anni, destinato al titolare dello status di rifugiato; uno valido per non più di tre anni, destinato ai familiari al seguito del rifugiato; e, infine, uno valido per almeno un anno, destinato sia al beneficiario diretto di protezione sussidiaria che ai familiari dello stesso. Tale soluzione, ancora una volta, appare essere il frutto di un compromesso politico tra i capi di Stato e di governo europei, in grado di evitare impasse nel difficile iter normativo europeo, ma sicuramente poco attento agli interessi dei titolari di protezione sussidiaria.

proposta di direttiva del Consiglio recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione (COM(2001) 510 – C5-0573/2001 – 2001/0207(CNS)), (approvata in data 2 ottobre 2002), emendamento n° 62, disponibile in:

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?

type=REPORT&mode=XML&reference=A5-2002-333&language=EN#title2

125Commissione Europea, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection and the content of the protection granted (Recast), 21.10.2009, disponibile in:

http://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_eur opeenne/com/2009/0551/COM_COM(2009)0551(COR1)_EN.pdf