Il reato di frode è più diffuso a livello transazionale che nazionale, e contribuisce ad indebolire l’immagine di tutte le istituzioni europee; la frode transazionale è quella che inizialmente viene commessa in un paese dell’Unione Europea e poi prosegue in un altro. La creazione di un unico sistema giudiziale penale europeo in grado di punire le persone fisiche e giuridiche coinvolte nella commissione di frodi contro il budget dell’Unione sembra essere la risposta migliore a questo crimine così diffuso, anche se risulta difficile, per la Commissione, organizzare un apparato giudiziario centralizzato. Inoltre, il suo compito è reso ancora più complicato dal fatto che alcuni Stati membri sono costituiti al loro interno da diversi ordinamenti giuridici; è il caso, ad esempio, della Gran Bretagna, composta da tre diversi Stati con altrettanti sistemi giuridici.
La situazione è cominciata a migliorare solamente quando le istituzioni europee hanno deciso di costituire, nel 1987, l’UCLAF, ovvero l’Unità di Coordinazione per la Lotta Anti – frode. Tale organo non aveva alcuna autonomia d’indagine, in quanto era totalmente dipendente dalla Commissione Europea, ed aveva la
funzione di accrescere la cooperazione amministrativa tra le istituzioni comunitarie e gli Stati membri. Nel 1994 la Commissione decise di incrementare i poteri dell’UCLAF favorendo una migliore cooperazione con gli Stati membri e riorganizzandone la struttura: furono istituite due unità con compiti di supporto alle indagini, e quattro unità operative. 92
Nel 1999 l’UCLAF fu sostituito dall’OLAF, Ufficio Investigativo Anti – frode, organo dotato delle stesse competenze, ma con il potere d’esercitare attività d’indagine in completa indipendenza dalla Commissione o da qualsiasi altra istituzione europea. Si trattava di un servizio autonomo, di carattere generale, con un proprio Direttore generale e con uno specifico Statuto di indipendenza nella conduzione delle indagini. In questo modo, l’Unione Europea ha cercato di regolare l’aspetto amministrativo della lotta alle condotte lesive dei propri interessi finanziari, in mancanza di una riconosciuta fonte legale per la legiferazione in materia penale; tale competenza, infatti, spettava principalmente agli Stati membri. Tuttavia, per effetto del Trattato di Maastricht iniziò ad affermarsi una certa competenza dell’Unione ad emanare normative anche in ambito penale grazie alla creazione dello
specifico settore dell’UE denominato “terzo pilastro” e riguardante la cooperazione giudiziaria, soprattutto in materia penale. In questo settore, l’Unione non si limitò più semplicemente ad emanare normative di contrasto sul piano amministrativo, ma iniziò a legiferare per coordinare la norme sostanziali degli Stati e per facilitarne la collaborazione. Alla luce del recente Trattato di Lisbona, l’attività dell’OLAF è volta alla ricerca dei fatti più gravi, lesivi degli interessi finanziari dell’UE, connessi all’esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento degli obblighi dei funzionari e degli agenti delle Comunità. Per raggiungere lo scopo della protezione di tali interessi finanziari, l’OLAF è chiamato a condurre indagini amministrative esterne, ovvero riguardanti fatti attribuibili a soggetti non facenti parte delle istituzioni europee, e interne, su soggetti comunque legati da un rapporto di lavoro con le istituzioni. In tale ultimo caso, la competenza dell’OLAF prescinde dall’esistenza di un reale danno economico all’UE, in quanto è sufficiente la condotta infedele di un funzionario dell’Unione per provocare danni all’immagine e alla reputazione delle istituzioni europee. 93
93 V. VENTRELLA MC CREIGHT, Un Super Procuratore per sconfiggere le frodi
trans-nazionali commesse contro il budget dell’UE, in Il Foro penale, 2013, reperibile
Nel corso di tali indagini l’OLAF dispone di una serie di poteri investigativi, quali la possibilità di sentire persone informate sui fatti e le persone sottoposte a inchiesta, nonché la possibilità di effettuare i controlli sul posto. Nell’esercizio di tali atti investigativi l’OLAF opera in regime di piena trasnazionalità, poiché dalla propria sede di Bruxelles gli investigatori possono recarsi in qualsiasi luogo dell’UE senza alcun limite di spazio, previsto, invece, per l’esecuzione di indagini penali. Non c’è alcuna necessità per l’OLAF di chiedere autorizzazioni o richieste di riconoscimento di atti da parte degli Stati membri sul cui territorio vengono condotte tali attività, vi è solamente un onere d’informazione delle autorità investigative degli Stati e un obbligo per questi ultimi di fornire collaborazione per condurre insieme le operazioni. In caso di indagini transazionali, quindi, l’OLAF ha il potere di assumere nella stessa inchiesta elementi di prova raccolti nel territorio di più Stati membri sulla base di un’indagine condotta senza limiti territoriali.94
Tali attribuzioni sono peculiari dell’attività di questo Ufficio, e lo hanno reso unico nel panorama giuridico internazionale: non esiste, infatti, nessun altro organismo investigativo a carattere sovranazionale che sia abilitato a condurre liberamente indagini
amministrative sul territorio di più Stati, senza la necessità di chiedere alcuna autorizzazione per il compimento di tali atti.
Ai sensi del Regolamento n. 1073/99, le risultanze delle indagini dell’OLAF e le prove acquisite possono essere trasmesse alle autorità giudiziarie degli Stati membri al fine di avviare e sviluppare indagini penali.
Nonostante queste iniziative, però, le frodi comunitarie non hanno accennato a diminuire. Secondo la Corte Europea dei Revisori gli strumenti a disposizione dell’Unione Europea sono insufficienti per sconfiggere questo tipo di reati: la cooperazione tra gli Stati risulta essere piuttosto lenta e la Commissione Europea denuncia che quando i suoi funzionari vengono inviati negli Stati membri per svolgere indagini, solo in alcuni Stati sono ammessi a collaborare con i pubblici ministeri, mentre in altri vengono considerati esclusivamente come testimoni o come consulenti tecnici. 95
Inoltre, in alcuni Stati membri sono in vigore leggi che prevedono il divieto di rilasciare informazioni relative al pagamento delle tasse da parte di persone fisiche o giuridiche che rallentano notevolmente l’attività d’indagine, e le prove che vengono raccolte nel territorio di uno Stato membro non possono essere utilizzate in un altro; ciò può
produrre un grave vulnus in caso di frode comunitaria transazionale, perché le indagini verrebbero completamente bloccate. Per tali ragioni, la Commissione Europea ha promosso la creazione di un’area investigativa comune con a capo un Procuratore Europeo, che rappresenterà un referente comune per tutte le autorità nazionali competenti nelle indagini sulle frodi comunitarie, costituirà un importante risultato per la realizzazione di uno spazio investigativo comune europeo e, potenzialmente, risolverà i problemi legati alla raccolta delle prove.