L’azione penale nel Tribunale per la ex – Jugoslavia viene condotta in maniera esclusiva dal Procuratore, definito vero e proprio “monopolista” dell’azione; egli provvede ad aprire un’inchiesta in
base a notizie provenienti da fonti esterne o d’ufficio. Le norme dello Statuto e del Regolamento di procedura e di prova che ne disciplinano l’attività sono, però, piuttosto stringate ed essenziali. L’articolo 16, comma 1, dello Statuto definisce il Procuratore il
responsabile delle indagini e dell’accusa durante il giudizio nei confronti delle persone responsabili di gravi violazioni del diritto internazionale umanitario commesse nel territorio della ex – Jugoslavia dal 1 Gennaio 1991. Si tratta di un organo indipendente
nel Tribunale e, secondo il comma 2 dello stesso articolo, agisce in
condizioni di piena indipendenza, come organo separato del Tribunale internazionale; non solleciterà né riceverà istruzioni da alcun governo o da qualunque altra fonte. Inoltre, per ricoprire tale
carica sono richiesti i requisiti di elevata moralità e competenza
notoria, nonché una forte esperienza nell’esercizio delle funzioni di
pubblica accusa nel processo penale. Trattasi, perciò, delle stesse caratteristiche che devono possedere i soggetti che, nei loro paesi, aspirano ad accedere alle più importanti cariche giudiziarie. 37
La nomina del Procuratore è strettamente connessa con il requisito di indipendenza che lo caratterizza, disciplinato dal suddetto comma 2 dell’articolo 16. Tale disposizione disciplina l’indipendenza sotto
37 Cfr. VASSALLI, Il tribunale penale internazionale per i crimini commessi nei
un duplice profilo, quello interno e quello esterno. Il primo identifica l’autonomia del Procuratore rispetto ad elementi esterni, per cui il Procuratore ed i membri del suo Ufficio non possono accedere alle aree riservate agli organi giudicanti, e viceversa. 38
Il secondo riguarda i rapporti tra l’Ufficio del Procuratore e il Consiglio di Sicurezza, ovvero l’organo che ha il compito di nominare il Prosecutor su proposta del Segretario Generale: non sono, infatti, previsti controlli formali sull’attività dell’accusa, e nemmeno la possibilità di revocare il Procuratore; tale previsione garantisce indubbiamente una forte indipendenza anche verso l’organo da cui il Procuratore è nominato. Il Consiglio di Sicurezza può impartire delle direttive al Procuratore, ma non ha poteri diretti per revocarlo.
La sede centrale dell’Ufficio del Prosecutor è a L’Aja, ma nel corso degli anni sono stati aperti uffici di collaborazione anche a Zagabria, Sarajevo, Belgrado e Banja Luka, i quali hanno avuto il compito di fornire agli investigatori locali un sostegno logistico, e di facilitare il trasferimento dei testimoni alla sede centrale.
Tra i soggetti che a partire dal 1993 si sono avvicendati nel ruolo di
ricoprì la carica dall’Ottobre del 1996 al Giugno del 1999; la sua importanza deriva dalla sua capacità di conferire al Tribunale una chiara e rilevante impronta di politica criminale, in linea con l’indipendenza di cui gode la figura del Procuratore. 39 Sotto la
direzione della Arbour, per la prima volta l’Ufficio del Procuratore predispose atti d’accusa tra loro collegati, tramite i quali fu possibile procedere contemporaneamente contro più persone, con il vantaggio di rendere più rapido il lavoro del Tribunale e di valutare meglio gli eventi collettivi, per consentire dapprima l’individuazione dei rapporti gerarchici e per poi risalire alle responsabilità individuali; le ipotesi di responsabilità collettiva non sarebbero ricomprese, difatti, nella competenza del Tribunale. In seguito ha proseguito l ‘opera di ottimizzazione delle risorse del Tribunale e di deflazione dei processi concentrando le indagini e la raccolta di informazioni unicamente verso sospettati di un certo rilievo; un esempio di tale alleggerimento del carico processuale è stata la richiesta di ritiro dell’accusa nei confronti di 14 persone, motivata non dalla carenza di prove, ma dalla volontà del Procuratore di concentrare l’attività d’indagine verso i superiori gerarchici, soprattutto verso i principali esponenti della Repubblica Federale di Jugoslavia. Una simile
39 V. ZAPPALA’, La giustizia penale internazionale, Bologna, Il Mulino, 2005,
politica criminale condusse alla messa in stato d’accusa dell’ex – Presidente serbo Slobodan Milosevic nel Maggio del 1998, frutto delle indagini del Procuratore Arbour sui crimini commessi nella regione del Kosovo. 40
Una volta compiuta l’attività d’indagine, il Procuratore deve decidere se esercitare o meno l’azione penale; nella prima ipotesi, cioè nel caso in cui le indagini abbiano fornito elementi di prova sufficienti per sostenere che un sospettato abbia commesso un’infrazione propria della competenza del Tribunale, egli formula un atto d’accusa (indictment) che viene inoltrato ad un giudice della Camera Preliminare, al quale è affidato il compito di esaminare e, eventualmente, confermare l’atto d’accusa. Nel corso dell’udienza di convalida il giudice può richiedere al Procuratore di fornire ulteriori elementi a sostegno dell’accusa, rinviando eventualmente la propria decisione per consentirgli di apportare le modifiche necessarie all’indictment. Una volta convalidato, l’indictment viene comunicato all’imputato in una lingua a lui comprensibile e viene reso pubblico.
40 Cfr. sul punto ASCENSIO, MASON, L’activitè des Tribunaux penaux
Lo Statuto non impone al Procuratore un obbligo di procedere all’azione penale di fronte a qualunque notitia criminis: l’articolo 18 della versione francese dello Statuto parla espressamente di “opportunità” di dare corso all’azione, evidenziando il carattere di discrezionalità che connota tale organo. Inoltre, l’azione penale nei Tribunali ad hoc è ritrattabile. Nel periodo compreso tra la convalida dell’atto d’accusa e la comparizione dell’accusato di fronte alla Camera Preliminare, per ritirare l’atto d’accusa è necessaria un’autorizzazione del giudice che ha in precedenza confermato l’atto, mentre dopo la comparizione l’atto può essere ritirato tramite un’apposita richiesta alla Camera davanti alla quale il procedimento è stato avviato. Generalmente il controllo del giudice circa la richiesta di ritiro dell’accusa asseconda sempre il Procuratore, a conferma di una consolidata libertà d’azione accordata all’accusa nei Tribunali di cui si tratta; ma ciò non esclude, per altro verso, che il Procuratore sia obbligato ad avviare le indagini nel caso in cui riceva informazioni pertinenti circa un crimine di sua competenza provenienti da fonti esterne, a dimostrazione di una certa attenuazione del carattere di discrezionalità dell’azione.
La verifica dell’indictment da parte della Camera Preliminare rappresenta l’unica forma di controllo sull’attività del Procuratore da parte di altri organi del Tribunale ad hoc, ma la necessità che il
Prosecutor provveda ad enunciare in modo chiaro le contestazioni
che intende muovere all’accusato e ad esporre in modo conciso i fatti oggetto dell’accusa (statements of case) contribuiscono a realizzare una sorta di “discrezionalità controllata”, per evitare che la discrezionalità dell’organo d’accusa degeneri in mero arbitrio garantendo, comunque, la necessaria elasticità alla sua azione. 41
Gli statements of case permettono l’individuazione dell’oggetto del processo e costituiscono un presupposto importante per l’instaurazione del contraddittorio: attraverso la conoscenza dei capi d’accusa, la difesa viene, infatti, messa nelle condizioni di preparare la sua linea difensiva, con la possibilità di dare un preciso indirizzo alla propria attività di ricerca probatoria. In seguito all’eventuale conferma dell’atto d’accusa, in occasione dell’udienza di prima comparizione dell’imputato, si svolge la fase della disclosure, ovvero la reciproca comunicazione di tutto il materiale probatorio raccolto rispettivamente dal Prosecutor e dalla difesa.
41 Cfr. sul punto BERGSMO, CISSE’, STAKER, Le procureurs des Tribunaux
La procedura dinanzi al Tribunale successiva alla conferma dell’atto d’accusa si sviluppa in due fasi, quella del giudizio e quella dell’emissione della sentenza. In particolare, la prima fase può anche non avere luogo nel caso in cui l’imputato ammetta la propria colpevolezza, o durante l’udienza di prima comparizione o nel corso del dibattimento. Questa eventualità è identificata con il nome di
guilty plea, istituto processuale di derivazione anglosassone da
ricomprendere nell’ambito della c. d. “giustizia negoziata”; la diffusione di tale istituto nell’ambito dei Tribunali internazionali ha, però, comportato il verificarsi del problema della rinuncia alle garanzie dibattimentali da parte dell’imputato. In un procedimento di stampo prevalentemente accusatorio, quale, appunto, quello proprio dei Tribunali ad hoc, il dibattimento dovrebbe rappresentare la fase più importante dell’intero processo, e l’eventualità di evitare la fase dibattimentale chiudendo in anticipo il processo sembra configurare una sorta di “deriva inquisitoria”.In realtà, al di là di questo rilievo critico, l’istituto del guilty plea è previsto per consentire all’Ufficio del Procuratore di risolvere in breve tempo i casi più semplici per concentrare le proprie energie sui casi più importanti, e l’ammissione di colpevolezza da parte dell’imputato
viene valutata dai giudici in sede di commisurazione della pena come circostanza attenuante. 42
Infine, una delle più rilevanti particolarità relative all’organo d’accusa dei due Tribunali ad hoc rispetto ai tribunali nazionali è la mancanza di una forza di polizia accanto all’esercizio della funzione giudiziaria: all’interno di un singolo ordinamento lo Stato esercita il potere coercitivo per garantire ai cittadini una convivenza civile nel rispetto della legge, perciò il potere giudiziario, coadiuvato dalle forze di polizia, è legittimato all’uso della forza nei confronti dei consociati. In ambito internazionale spesso accade che gli Stati affidino ad un tribunale parte della propria sovranità, senza che a questo segua l’attribuzione di poteri coercitivi. Nel caso dei Tribunali per la ex – Jugoslavia e per il Ruanda il problema riguarda principalmente lo svolgimento dell’attività investigativa: al Procuratore è affidata, oltre alle funzioni di iniziativa dell’azione penale, la funzione di esercizio delle indagini, che nella maggior parte degli ordinamenti statali spetta alle forze di polizia giudiziaria; poiché il Procuratore non dispone di un simile corpus di polizia, la raccolta di informazioni e di testimonianze, lo svolgimento di perquisizioni e l’identificazione di persone è realizzabile solo per
effetto di una stretta collaborazione tra gli Stati ed il Tribunale. Secondo quanto dispongono l’articolo 29 dello Statuto e la rule 58 del Regolamento, gli Stati hanno l’obbligo di collaborare con il Tribunale, in quanto organo costituito dal Consiglio di Sicurezza dell’ONU; ciò si traduce principalmente nel non adottare leggi volte ad ostacolare l’attività e le esigenze del Tribunale stesso. 43
Il Prosecutor non è responsabile dell’attività delle autorità statali, quindi non ha la possibilità di prevenire o sanzionare eventuali comportamenti non conformi alle sue indicazioni; ciononostante, la sua attività d’indagine può essere danneggiata da un’eventuale violazione delle norme dello Statuto e del Regolamento ad opera delle suddette autorità, ed egli è autorizzato ad inoltrare richieste di assistenza agli Stati o a domandare alla Camera Preliminare (Pre -
trial Chamber) l’emissione di un’ordinanza rivolta ad uno Stato, se
necessita dell’applicazione di una certa misura di coercizione ai fini delle indagini.
43 Così BERGSMO, CISSE’, STAKER, Le procureurs des Tribunaux internationaux,