La prima fase della politica d'asilo

La prima fase di armonizzazione delle legislazioni nazionali è stata realizzata attraverso lo strumento giuridico flessibile della direttiva.

Il suo fine era quello di cancellare le divergenze più macroscopiche in campo di asilo, così da eliminare quei fattori che attraevano i richiedenti verso uno Stato dell’Unione piuttosto che verso un altro. Il primo atto in materia è stato l’adozione del Regolamento del 2000 che istituiva il Sistema “Eurodac”92, un sistema informatico per la raccolta e il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo

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Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo “Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l’Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d’asilo” del 22.11.2000, COM (2000) def., Bollettino UE 11-2000.

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Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, GUCE n. C 364 del 18 dicembre 2000. 92

Regolamento CE n 2725/2000 del Consiglio dell’11 dicembre 2000 che istituisce

l’”Eurodac” database per il confronto delle impronte digitali, GUCE L 316 del 15 dicembre 2000.

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e stranieri irregolari accessibile a tutti gli Stati dell’Unione. Infatti le impronte digitali prelevate a chi veniva fermato mentre tentava di entrare nel territorio della Comunità, venivano immediatamente confrontate con quelle già presenti nel sistema, permettendo così in tempo reale di verificare se il fermato aveva o no il diritto a varcare i confini. Inoltre il database permetteva di verificare se l’immigrato avesse presentato già domanda di asilo in un determinato Stato dell’Unione.

Nel 2000 veniva approvata la Decisione 2000/595/CE che istituiva il Fondo europeo per i rifugiati93, destinato a sovvenzionare le iniziative degli Stati membri per l’accoglienza e le procedure di regolarizzazione degli immigrati.

Nel luglio 2001 veniva accolta la Direttiva sulla Protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e la promozione di un equa divisione degli sforzi fra gli Stati membri94.

Il Documento si occupava di una categoria “speciale” di immigrati; coloro erano stati costretti ad abbandonare il loro Paese ma che non potevano godere dello “status” di rifugiati perché non in possesso di tutti i requisiti necessari, elencati nella Convenzione di Ginevra del 1951. La Direttiva quindi nasceva per regolarizzare la posizione di una particolare categoria di immigrati i cosiddetti “the displaced persons”. Infatti nel testo veniva fatto riferimento a coloro che erano fuggiti «da aree in cui sia in corso un conflitto armato o violenze sistematiche o generalizzate dei diritti umani o siano state vittime di siffatte violazioni» (art.2).

A questi immigrati era riconosciuta una protezione di un anno, prorogabile per un massimo di un ulteriore anno, il rilascio di un titolo di soggiorno valido per

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Decisione 2000/595/CE del Consiglio del 28 settembre 2000 che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati, GUCE L 252 del 6 settembre 2000.

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Direttiva 2001/55/CE del Consiglio del 20 luglio 2001, sulle Norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e la

promozione di condotte sintonizzate tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e affrontano le conseguenze dell’accoglienza degli stessi, GUCE L 212 del 7 agosto 2001.

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l’intera durata della protezione, la possibilità dell’esercizio di un’attività lavorativa e il diritto al ricongiungimento familiare.

Il Documento aveva il merito di colmare le carenze in un campo, quella della protezione dell’incolumità della persone, in cui la normativa internazionale era carente.

Nel gennaio 2003 il Consiglio approvava la Direttiva relativa alle norme minime sull’accoglienza dei richiedenti asilo, in cui si poneva grande evidenza sui diritti umani dei richiedenti, in particolar modo di quelli che erano sprovvisti di sufficienti mezzi economici. A questi infatti, gli Stati dovevano garantire un dignitoso livello di vita, assicurando un alloggio, assistenza sanitaria e sussidi economici. Sempre nel 2003 il Consiglio adottava il Regolamento n 343/2003 cosiddetto Dublino II95 che entrava in vigore in tutti i Paesi UE ad eccezione della Danimarca96.

Il Documento sostituiva la Convenzione di Dublino del 1990, ricalcandone la sostanza nei principi ispiratori ma apportandovi innovazioni procedurali dettate dall’esperienza maturata fino ad allora in materia. Lo scopo principale del Documento era definire in maniera univoca e inappellabile le modalità per la richiesta di asilo, per garantire da un lato che le domande venissero effettivamente visionate dagli Stati membri, e dall’altro per evitare il fenomeno noto come “asylum shopping” cioè la presentazione, da parte dello stesso soggetto, di molteplici domande in più Paesi membri. Perciò il documento introduceva la regola in base alla quale ogni individuo aveva diritto ad una sola possibilità di esame della richiesta di asilo.

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Regolamento CE n 234/2003 del Consiglio del 18 febbraio 2003 che stabilisce criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo, GUCE n L 050 del 25 febbraio 2003.

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Con la Decisione 2006/188/EC del 21 febbraio 2006, il Regolamento è stato esteso alla Danimarca.

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Il Regolamento apportava sostanziali miglioramenti soprattutto per quanto concerneva la riduzione dei tempi per la presa in esame delle richieste, e collateralmente introduceva maggiori garanzie per quanto riguardava il ricongiungimento familiare. Nell’aprile 2004 veniva approvata la Direttiva che dettava le norme minime sulla qualifica di rifugiato e in materia di protezione97che determinava quali fossero i criteri necessari per la valutazione della domanda di protezione internazionale. Infatti, accanto ai requisiti base sanciti dalla Convenzione di Ginevra per i rifugiati, venivano elencate quelle peculiarità necessarie per ottenere una diversa forma di protezione (“protezione sussidiaria”) che era estesa a coloro che non rientravano nella definizione classica di rifugiato descritta dalla Convenzione, ma che comunque vedevano minacciata la propria incolumità.

Nel dicembre 2005 veniva adottata la Direttiva recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato98 al fine di stabilire criteri univoci di decisionalità nell’ambito dei Paesi firmatari.

Lo scopo del documento era quello di introdurre parametri di giudizio univoci così da cancellare le discrepanze di valutazione delle domande di asilo in seno ai Paesi dell’Unione, differenze che facevano propendere la decisione di presentare la domande in uno Stato piuttosto che in un altro. In realtà la Direttiva, basandosi per lo più su “disposizioni opzionali e non vincolanti”99 lasciava ampio spazio decisionale ai Paesi membri.

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Direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004 recante norme minime

sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché di norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, GUCE L 304 del 30 settembre 2004.

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Direttiva 2005/85/CE del Consiglio del 1 dicembre 2005 recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, GUCE del 13 dicembre 2005.

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Nonostante tutto, questa prima fase dell’attività delle istituzioni europee, seppur con dei limiti oggettivi, ha cercato di dare una direttiva univoca in fatto di asilo, salvaguardando da un lato le norme minime del diritto internazionale e dall’altro, le libertà decisionale che gli Stati comunque richiedevano.

europei ed interni, Teseo editore, 2009.

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