Il processo di ricostruzione, avviato a L’Aquila a seguito del sisma del 6 aprile 2009, è molto complesso e in divenire. La sua complessità, comprensibile viste le problemati- che trattate (non solo in termini tecnici ma anche quantitativi e qualitativi), è stata ul- teriormente appesantita da una farraginosa e articolata macchina burocratica che non sembra essere stata risolta neanche dal recente decreto legge n. 83/2012 (cosiddetta
legge Barca) il quale dichiara conclusa la fase dell’emergenza e disciplina i processi
ordinari della ricostruzione.
La governance della ricostruzione, di cui si intende dar conto in relazione ai processi partecipativi, è stata modiicata anche in virtù di quanto contenuto nelle varie Ordinan- ze della Presidenza del Consiglio dei Ministri (OPCM). Nella prima fase di emergenza (governance esterna), coordinata dalla Protezione Civile nazionale, si è proceduti alla individuazione di una struttura tecnico-politica accreditata per la regolamentazione e il controllo degli interventi, puntuali e territoriali, sul territorio del cratere. Nella seconda fase (a partire dalla quale è stata attivata una governance interna) si è provveduto alla individuazione dei luoghi della ricostruzione, distinguendoli in aree da sottoporre ad attuazione diretta e aree da sottoporre a strumentazione urbanistica attuativa. Inine sono state deinite le modalità operative relativamente alla erogazione dei contributi, agli iter autorizzativi, e alle procedure per la trasparenza amministrativa.
L’architettura del processo di governance della ricostruzione in regime commissa- riale e la sua trasformazione nel tempo ha visto il coinvolgimento del Commissario delegato per la ricostruzione, nella igura del Presidente regionale, dei sindaci dei Co- muni del cratere, della Struttura Tecnica di Missione e, per quanto di competenza, delle Università italiane.
L’orientamento dato al processo di ricostruzione, non è stato inalizzato esclusiva- mente alla ricostruzione dei singoli ediici, ma ha perseguito l’obiettivo, complesso e virtuoso, di tener conto anche dei caratteri socio-economici e delle eccellenze dei luo- ghi, favorendo i primi e valorizzando i secondi. Infatti nella L. 77/2009, art. 2, comma 12 bis si prevede che “i Comuni di cui all’art. 1, comma 2, predispongono, d’intesa con il Presidente della Regione Abruzzo [...] sentito il Presidente della Provincia, e d’intesa con quest’ultimo nelle materie di sua competenza, la ri-pianiicazione del territorio comunale deinendo le linee di indirizzo strategico per assicurarne la ripresa socio- economica, la riqualiicazione dell’abitato e garantendo un’armonica ricostruzione del tessuto urbano abitativo e produttivo”. Pertanto la sida del progetto di ricostruzione è stata quella di far crescere l’economia del sistema per permettere di trattenere e valo- rizzare alcuni elementi del patrimonio all’interno del territorio. Superare i conini della perimetrazione delle aree da sottoporre a pianiicazione, è la sida che si gioca in una dimensione attiva dove l’apprendimento, l’innovazione e la progettualità determinano le strategie di governance.
Le strategie innovative individuate hanno reso necessaria la ricerca di un’attrezza- tura altrettanto innovativa e congruente alla complessità degli obiettivi, di contenuto
e di processo, individuata nei Piani di ricostruzione regolamentati dal Decreto del Commissario Delegato n. 3/2010.
In questa prospettiva di lavoro, la forma dei processi partecipativi, nella cultura della pianiicazione – sostenibile e quindi democratica – può essere il valore aggiunto?
L’esperienza della ricostruzione in Abruzzo, a fronte dell’eccezionalità e drammati- cità dell’evento, ha visto l’affermazione di diverse forme partecipative – soggetti coin- volti e modalità di presenza – nel corso delle fasi temporali. Si è, infatti, partiti in fase di emergenza, quando questa era gestita in maniera diretta dal capo della protezione civile nazionale, dalla informazione verso la cittadinanza e i portatori di interesse (de- mocrazia rappresentativa) per arrivare, in fase di pianiicazione e gestione dei territori colpiti dal sisma, alla affermazione della concertazione, consultazione e partecipazio- ne attiva della popolazione (democrazia deliberativa e partecipativa).
In questo contesto fondamentale è stato il ruolo giocato dalle università e nello speciico dalla Facoltà di Architettura di Chieti-Pescara. L’utilità di tale esperienza è da ricercare non solo nel lavoro di collaborazione svolto con gli organi tecnico-politici per la deinizione di una metodologia operativa per la ricostruzione, ma anche – e soprattutto – nell’innovativa sperimentazione fatta in materia di governo del territorio rispetto all’area omogenea 5. È in quest’ultima, non a caso, che i processi partecipativi hanno giocato e continuano a giocare un ruolo non secondario, proprio perché con- cepiti e utilizzati non in maniera passiva per ottenere consenso a posteriori rispetto a decisioni o preigurazioni già deinite, ma in maniera attiva costruendo un processo sicuramente non facile, di scambio di informazione e formazione, in vista della se- lezione degli obiettivi e delle linee di azione socialmente condivise. L’obiettivo della
preigurazione, inerente l’elaborazione di scenari e visioni di trasformazione locale, è
infatti il risultato di un processo di valutazione/decisione multisettoriale e argomentato che, quale esito di un’analisi condivisa dei dati (vincoli/opportunità) del contesto, è diventato il frame cognitivo sul quale i diversi attori hanno deinito e ricomposto gli orizzonti di sviluppo. Le decisioni politiche, le scelte strategiche e le azioni assunte in questo quadro sono state quelle maggiormente condivise, partecipate e sostenibili conducendo a obiettivi integrati e responsabili per la qualiicazione e valorizzazione del “sistema territorio”.
Il carattere complesso della realtà è stato affrontato con un approccio multidisci- plinare paritetico, grazie al quale ogni competenza ha contribuito alla costruzione sia delle strategie, sia degli obiettivi. La multidisciplinarietà è uno dei fattori qualiicanti di tale esperienza, non solo per l’apporto culturale-scientiico dato dalla sommatoria dei saperi esperti messi in gioco, ma anche e soprattutto perché attraverso il confronto e la sovrapposizione delle conoscenze si è contribuito a ridurre gli elementi di con- littualità che normalmente si determinano nel processo conoscitivo e propositivo a supporto di quello decisionale. L’assunzione di una concezione interattiva dei processi di decisione/valutazione presuppone infatti che le scelte e gli indirizzi di programma- zione non siano soltanto l’esito di una previsione basata su certezze scientiicamente fondate quanto, piuttosto, il risultato di una negoziazione che investe sia gli aspetti conoscitivi sia quelli decisionali. Ciò ha permesso di innestare un processo dinamico, nel rispetto dei vincoli amministrativi e delle strutture istituzionali esistenti, dove dei- nire l’identità territoriale ha signiicato rapportarsi con gli attori presenti sul territorio, in un quadro di insieme ampio e complesso, deinendo le competenze di ciascuno, evitando le sovrapposizioni e ampliicando la complementarietà.
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ne (non solo rispetto ai caratteri isici dei luoghi ma anche alle conoscenze tecniche speciiche) dapprima con i soggetti istituzionali e tecnici di supporto a questi (Com- missario delegato per la ricostruzione, sindaci, Struttura Tecnica di Missione), dopo con la popolazione coinvolta e tutti i portatori di interessi.
Nella organizzazione del processo decisionale e di pianiicazione sono state at- tivate le seguenti forme partecipative: concertazione, informazione/comunicazione, consultazione. La concertazione, intesa come la ricerca di un accordo rispetto a un obiettivo comune, è stata attivata sia nei confronti della Struttura Tecnica di Missione, con il ine di deinire una metodologia operativa per la ricostruzione, sia nei confronti di tutti i portatori di interesse che hanno partecipato, a vario titolo, ai diversi incontri.
L’informazione/comunicazione, intesa come condivisione di un sapere o di una decisione acquisita, ha coinvolto tutti i soggetti e ha assunto forme differenti, secon- do la fase in cui è stata applicata e i soggetti a cui sono state rivolte (ad esempio comunicazione alla cittadinanza dei territori coinvolti dell’attivazione del processo di ricostruzione, illustrazione delle possibili alternative di trasformazione dei territori). Tale forma partecipativa, che apparentemente sembra essere la meno rilevante, ha un ruolo primario se si applica in dalle primissime fasi del processo di ricostruzione. Essa, infatti, permette di condividere le conoscenze e gli orientamenti e getta le basi per la costruzione delle altre forme partecipative.
Inine la consultazione, intesa come momento di confronto tra soggetti proponen- ti e soggetti competenti, ha visto la convocazione dei soggetti competenti in nuove Conferenze di Servizio per l’occasione dell’avvio dell’iter amministrativo riguardante i Rapporti Preliminari Ambientali e i Piani di ricostruzione. Al riguardo si evidenzia che il confronto ha seguito due livelli operativi: da una parte si è avviata la consultazione at- traverso il confronto con le Autorità con Competenze Ambientali (ACA) in merito alla procedura di Veriica di Assoggettabilità a VAS, così come previsto dal D.lgs 152/2006 e s.m.i.; dall’altra si è attivata la consultazione rispetto ai soggetti demandati al rilascio dei pareri di competenza e alla Struttura Tecnica di Missione, propedeutici all’intesa con il Commissario per la ricostruzione. Anche se il dettato normativo relativo alla ricostruzione prevede una Conferenza di Servizi decisoria al ine di acquisire i pareri di competenza preliminarmente all’intesa di cui sopra, nell’esperienza riguardante l’area omogenea 5 si è voluta aggiungere una Conferenza di Servizi istruttoria, legata al pro- cesso valutativo della Veriica di Assoggettabilità a VAS, e una Conferenza di Servizi congiunta indetta dal Prefetto di Pescara – in nome e per conto delle amministrazioni comunali proponenti –, con l’obiettivo di acquisire i pareri e illustrare le scelte strate- giche di area vasta. La costruzione di una tale struttura per la consultazione ha avuto come obiettivo la massima apertura e condivisione dello strumento di pianiicazione. In verità l’attività di consultazione, eccezion fatta per la Conferenza di Servizi con- giunta, non ha avuto gli esiti attesi e questo è riconducibile a due fattori.
– Scarsa applicazione della partecipazione propositiva nei processi valutativi. An- cora oggi le ACA sono portate ad arroccarsi alle funzioni di controllo e non a quelle più complesse della proposizione, di fatto destrutturando il senso dato alla consultazione dalla direttiva comunitaria. In essa la VAS è pensata come quello strumento che riesce a estendere lo sguardo alle questioni ambientali e sociali con un livello di coinvolgi- mento non riconducibile agli aspetti procedurali e tecnici delle pratiche istituzionali.
– Contesto culturale di riferimento. La partecipazione, pur essendo codiicata e normata, ancora stenta a decollare nella sua forma più virtuosa ed eficace. Nell’ope- ratività amministrativa si continua ad applicare una procedura autorizzativa inalizzata
all’ottenimento dei pareri di competenza, quindi settoriale, perdendo l’opportunità di una visione chiara ed esaustiva della realtà.
Ovviamente occorre precisare che alla partecipazione – alle diverse forme che essa ha assunto e al suo ruolo nelle diverse fasi del processo di ricostruzione – sono legati altri due fattori quali la trasparenza e la responsabilità. Questi sono intimamente le- gati tra loro solo se riferiti a una partecipazione capace di coinvolgere, in un processo bidirezionale, tutti i soggetti pubblici e privati della società civile che contemporanea- mente agiscono su un dato territorio.
L’esperienza condotta testimonia che il coinvolgimento di più soggetti, sia in fase di costruzione della conoscenza (comune e condivisa), sia in fase di deinizione delle strategie, è una delle operazioni più dificoltose da attuare. I segnali riscontrati d’altro canto confermano il desiderio delle comunità locali di essere coinvolte nella ricostru- zione del proprio territorio, anche con forme partecipative dirette che indirizzano in maniera sempre più incisiva le scelte dell’attuale sistema rappresentativo istituzio- nale. Sicuramente una strategia di sviluppo di lungo periodo, per essere eficace, ha bisogno di partecipazione, di una leadership forte da parte dei responsabili politici a livello locale e regionale, di idee e del sostegno di tutti i membri della comunità.
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