Il Progetto di inclusione RSC a Napoli

Il Progetto di inclusione dei bambini rom, sinti e caminanti nella città di Napoli nasce nel 2013, all'interno della cornice del Progetto nazionale di inclusione dei bambini rom, sinti e caminanti, Promosso dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e realizzato in collaborazione con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

A Napoli nel 2013-14, primo anno della sperimentazione nazionale, fanno parte del progetto due scuole primarie situate in prossimità dei campi non autorizzati da cui provengono gli alunni: la scuola primaria Stefano Barbato del 69° Circolo didattico con due classi prime e una seconda e la scuola primaria Ilaria Alpi 10° del Circolo didattico con una classe seconda. I bambini RSC coinvolti e monitorati sono 23, provenienti dall’insediamento non autorizzato di via Cupa Perillo a Scampia e da un insediamento non autorizzato nei pressi di via Mastellone, a Barra (sesta municipalità). In entrambi i territori erano già -e da più anni- attivi progetti e interventi rivolti alle comunità rom, la maggior parte dei quali a cura proprio dagli enti gestori del progetto RSC (Chi Rom e Chi No, Scampia; Associazione NEA, Barra). Così come richiesto dalla sperimentazione nazionale, si è operato tuttavia da un lato valorizzando le attività già in essere e dall’altro promuovendo attività in discontinuità con le esperienze pregresse.

La discontinuità ha riguardato non tanto la tipologia delle attività realizzate, quanto la metodologia improntata ad un approccio di tipo partecipativo, che ha

permesso di realizzare un programma a scuola frutto di un lavoro comune insegnanti-operatori; e sul territorio, il raccordo con le attività svolte da altre realtà associative, sia in ambito sanitario che socio-educativo. Allo stesso modo -e così come previsto dal progetto nazionale, le attività sono state realizzate secondo un approccio di tipo inclusivo e centrato sui contesti di vita dei bambini (gruppo classe, famiglia). In entrambi i territori la programmazione delle attività ha inoltre tenuto ampiamente presente l’indicazione di supportare e consolidare il lavoro svolto a scuola con i bambini; sensibilizzare i genitori sull'importanza delle attività di tipo scolastico, facilitare l’accesso a scuola e la partecipazione attiva agli incontri ordinari con gli insegnanti e in altri momenti (eventi conclusivi, feste…). Entrambi i contesti di vita dei bambini sono caratterizzati da gravi carenze di tipo igienico-sanitario che influiscono pesantemente sulla frequenza scolastica. Parte della programmazione è stata per questo dedicata al miglioramento dell’accesso e utilizzo dei servizi sanitari; ad una maggiore puntualità nella segnalazione delle criticità ai servizi e alle istituzioni competenti; all’accompagnamento dei bambini a scuola in assenza del trasporto scolastico comunale. Le attività sono state gestite attraverso un’unica EM cittadina. Tutti i partecipanti hanno apprezzato la possibilità offerta dalla sperimentazione nazionale di operare attraverso una metodologia basata sulla co-progettazione e lo scambio inter-organizzativo, considerato che uno dei principali problemi nelle attività rivolte alle comunità Rom è costituito proprio dalla difficoltà a lavorare in rete. Gli incontri dell’EM sono stati quindi utilizzati principalmente, oltre che per condividere il programma annuale di attività, per definire le modalità di collaborazione tra i diversi enti coinvolti. Purtroppo difficoltà interne al Comune (bilancio, cambio dirigenti, riorganizzazione servizi) hanno impedito una adeguata programmazione e coordinamento del gruppo, per cui vi sono state poche occasioni di incontro (13 settembre; 8 ottobre; 10 marzo, 20 maggio) e quindi di approfondimento dei temi emersi. Nello stesso tempo è risultato essere poco funzionale il far convergere in un’unica EM le problematiche espresse dalle comunità Rom di Scampia e Barra, particolarmente complessi sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo. Per questo e per la prosecuzione del progetto è stato ipotizzato la costruzione di due distinte EM, una

per ciascun territorio coinvolto. A livello di governance è emersa inoltre la difficoltà a garantire la continuità dei lavori del Tavolo Locale, convocato solo in fase di avvio del progetto locale, dovuta da un lato alla necessità di prevedere un alto numero di partecipanti, data la configurazione istituzionale cittadina; e dall’altro per la situazione politica locale, che rischiava di riproporre conflitti tra i partecipanti anche su questo tavolo.

A conclusione della prima annualità, il Comune di Napoli ha apprezzato il Progetto Nazionale per la possibilità di lavorare con tutti i bambini della classe; dotarsi di strumenti per accogliere i bambini provenienti da paesi diversi; incidere in generale sulla dispersione scolastica, che riguarda anche ed in maniera significativa i bambini non rom; facilitare il lavoro di rete inter- organizzativo/istituzionale. Per questo, in avvio della seconda annualità, ha voluto unificare ed estendere a tutto l’ambito territoriale le attività realizzate nell’ambito della sperimentazione nazionale con quelle realizzate negli anni dal Servizio Contrasto delle Nuove Povertà e Rete delle Emergenze Sociali e finalizzati all'integrazione sociale delle popolazioni rom, al fine di dare continuità ai percorsi di scolarizzazione degli alunni rom iscritti, garantire ad un numero maggiore di minori delle opportunità formative e sociali, attivare e/o potenziare specifici interventi di inclusione scolastica, superare la frammentazione degli interventi destinati alle comunità Rom a loro volta frammentate e diffuse su tutto il territorio cittadino per lo più in insediamenti non autorizzati, attraverso l’utilizzo della metodologia e della programmazione proposta dalla sperimentazione nazionale, costruire una governance che, a partire dalla regia da parte del Comune, consenta la messa in rete delle diverse organizzazioni (istituzionale e non, professionali e volontarie…) e l’attuazione di interventi tra loro interconnessi e realizzati secondo una prospettiva di tipo sistemico. Il Comune ha quindi espletato una gara di appalto (Det Dir. N. 27 del 14.08.2014), per l’individuazione degli enti gestori, volendo dare continuità e consolidare l’esperienza del PN, prevedendo di realizzare le attività su tutta la città suddivisa a livello organizzativo in 4 poli, relativi ai campi di Via Cupa Perillo (Scampia), Villaggio Accoglienza Comunale di via Circonvallazione esterna SP1 (Secondigliano), via Santa Maria del Pozzo

Ponticelli, Via Argine; Via Woolf (Barra-Ponticelli, Municipalità 6), Via Brecce San Erasmo (2 campi; Poggioreale Municipalità 4), coinvolgendo un totale di 8 Istituti Comprensivi e 432 bambini rom interessati.

Il Progetto locale della città di Napoli aderisce al Progetto Nazionale sia nell'impianto generale e metodologico sia con alcune classi target dei 4 Poli, che rispondono al monitoraggio nazionale degli anni scolastici 2014-15, coinvolgendo 40 alunni. Tutti i 40 alunni sono di origine Rom, nel 90% dei casi di cittadinanza non italiana (rumena 38%, serba 18% e montenegrina 2%) ma nati per il 55% tra Napoli e Caserta; da notare che per circa un terzo degli alunni gli operatori non avevano le informazioni. Gli alunni e le famiglie vivono nei campi non autorizzati dei quartieri di riferimento della scuole target, dove la presenza di entrambi i genitori è limitata (55%) rispetto alla media nazionale; rilevante è infatti la percentuale di nuclei con mamme sole e figlio (22%) e non trascurabile quella dove le figure di riferimento sono i nonni (5%). Anche per quel che riguarda la situazione lavorativa si evidenzia una situazione di grande svantaggio con più della metà dei padri che lavorano ma in maniera irregolare mentre sono solo tre le madri che lavorano in maniera regolare.

Considerato quanto emerso nel corso della prima annualità e il nuovo quadro progettuale, in fase di avvio è stata definita una governance basata su 4 Equipes Multidisciplinari (una per Polo), con le funzioni già previste dalla sperimentazione nazionale e composte dai referenti del Comune di Napoli – Servizio Contrasto Nuove Povertà e Rete delle Emergenze Sociali Comune di Napoli, operatori campo e scuola degli enti gestori delle attività per ciascun polo (Chi Rom E Chi NO, Il Pioppo, Associazione N:EA Onlus, Coop. Dedalus), referenti delle scuole coinvolte ( I.C. Alpi/Levi, I.C. Pascoli II, I.C. Berlinguer, I.C. Barbato, I.C. BORDIGA, I.C Mastriani, I.C. Bonghi), referenti A.S.L. Dei vari distretti interessati (Na 1 Centro – Distretto Sanitario 28, Distretto 32, Distretto 33 , U.O. Maternoinfantile, Comune di Napoli – Centro Servizi Sociali Territoriali VIII Municipalità Comune di Napoli, Centro Servizi Sociali Territoriali VII Municipalità, Centro Servizi Sociali Territoriali VI Municipalità, Centro Servizi Sociali Territoriali

IV municipalità) e una cabina di regia locale, per facilitare la direzione sistematica da parte del Comune di Napoli attraverso il coordinamento operativo dei Poli, il monitoraggio della realizzazione dei programmi di attività, la presa in carico delle segnalazioni provenienti dai singoli territori, la sintesi delle diverse problematiche trasversali ai territori, la promozione dei rapporti inter-istituzionali e intra-comunali, l’omogeneizzazione degli interventi, la condivisone delle visoni strategiche e metodologiche, la raccolta dei dati, la produzione di rendicontazione e gestione del sistema di valutazione, composta dai Referenti Locali della Direzione Centrale Welfare e servizi educativi e dai referenti peri 4 poli del Servizio Contrasto Nuove Povertà e Rete delle Emergenze Sociali.

Considerata la difficoltà a convocare il Tavolo Locale, è stato previsto uno strumento organizzativo intermedio, attraverso cui assolvere comunque alle funzioni indicate dal PN di condivisione e validazione delle programmazioni locali da parte dei dirigenti e responsabili delle organizzazioni coinvolte; oltre a consentire la trattazione delle problematiche rilevate nel corso delle attività in ambito sanitario, scolastico, igienico-ambientale, amministrativo.

Le difficoltà legate alla complessità della realtà locale e all’implementazione della nuova progettazione locale, sono state ulteriormente aggravate dall’avvio in ritardo delle attività, che difatti sono partite nel mese di febbraio a causa di uno spostamento dei tempi dovuti a motivi di tipo burocratico (espletamento gara e attivazione convenzioni con gli enti gestori aggiudicatari). Per questo è stato fondamentale il supporto di un piano formativo organico, progettato e coordinato dall’Istituto degli Innocenti, attraverso cui è stato possibile supportare in maniera sistematica i diversi attori del progetto, connettendo quindi le diverse aree di intervento. La formazione ha coinvolto complessivamente 71 insegnanti, 26 operatori e 4 referenti del Comune di Napoli, accompagnando la costruzione dei gruppi di lavoro e l’attività di programmazione, attraverso una metodologia di tipo partecipativo e grazie alla quale i partecipanti hanno avuto l’opportunità sia di condividere le analisi su contesti e bisogni oggetto della progettazione; sia di disporre di spazi di approfondimento -anche di tipo teorico- su alcuni aspetti

specifici relativi ai contesti operativi e alle comunità Rom (i diritti dei bambini rom e delle loro famiglie; il lavoro di inclusione attraverso il riconoscimento dei diritti; la popolazione rom tra realtà e pregiudizi; il lavoro con le famiglie al campo, criticità e potenzialità). Nel corso di alcuni incontri con gli insegnanti sono stati inoltre presentati i risultati della valutazione al T0 relativi alle classe target inclusi nella sperimentazione nazionale. La programmazione delle attività si è basata sulle proposte elaborate dai diversi enti gestori in sede di partecipazione all’avviso pubblico. Successivamente i programmi sono stati oggetto di confronto all’interno delle singole EM e riviste anche a seguire la realizzazione degli incontri formativi, per arrivare infine alla validazione e realizzazione dei programmi operativi per ciascun Polo. A conclusione della seconda annualità è stato raggiunto l’obiettivo di attivare le EM in tutti i Poli che, oltre a garantire il monitoraggio sulle attività svolte nei campi, hanno lavorato per far emergere e analizzare le criticità dei contesti di intervento necessari per definire le linee di indirizzo operativo e le modalità organizzative per lo sviluppo del progetto sia a livello di polo territoriale che a livello cittadino. In sede di incontri ordinari dell’EM e negli incontri di formazione dedicati alla valutazione/autovalutazione delle attività realizzate, sono emerse alcune indicazioni per la programmazione della terza annualità.101

Riguardo agli esiti della valutazione del secondo anno si nota una risposta complessiva positiva degli alunni target, che a fronte di una situazione polarizzata tra chi è presente a inizio e a fine progetto e chi invece non ha praticamente mai partecipato102_{, emerge come a Napoli la partecipazione alle attività proposte in} classe è stata superiore rispetto alla media di progetto. Comparato con il dato complessivo di progetto, a Napoli gli alunni RSC hanno frequentato di più la scuola (40% contro 44% di assenze). Gli alunni delle scuole primarie hanno tassi di frequenza molto elevati, mentre gli alunni frequentanti la scuola secondaria hanno percentuali di assenza inferiori a quello che si riscontra nei dati delle città

101 _{Report finale anno 2014/15 Città di Napoli, Progetto Inclusione bambini rom, sinti e caminanti,}

Ministero Politiche Sociali, 2015

102 _{Gli alunni che non hanno frequentato la scuola sono iscritti alla classe 1° della scuola secondaria di}

secondo grado Carlo Levi; si tratta di ragazzi che sono più grandi dei loro coetanei di almeno due anni e che a conoscenza degli operatori non risultano nemmeno residenti al campo (7 su 10).

che hanno scuola di pari grado. In ottica longitudinale, i 18 alunni che hanno partecipato anche lo scorso anno scolastico, nella seconda annualità hanno frequentato di più. La partecipazione degli alunni alle attività proposte nella scuola è stata molto positiva se confrontata con quella del progetto in generale: il 79% degli alunni ha partecipato alla gita di fine anno e alle uscite di classe, il 93% alle uscite extrascolastiche. Anche la partecipazione dei genitori è stata superiore alla media nazionale per quanto riguarda la presenza alla riunione di classe e ai colloqui con gli insegnanti (77%), e al ritiro della pagella (86%)103_.

A fronte dei buoni risultati ottenuti dalla sperimentazione, la relazione del tutor della città di Napoli per la seconda annualità mette in evidenza alcune criticità di sistema, relative alla governance del Progetto locale. Si riscontrano difficoltà interne al Comune dovute a problemi di bilancio e al cambio dei dirigenti del settore, per cui si verificano ritardi nelle risposte (per esempio, riguardo la questione dell'attivazione del trasporto scolastico a Barra) e nel raccordo tra servizi (servizi minori, Ufficio ROM…) e gli altri interventi promossi dal Comune nei campi con altre associazioni; la storia organizzativa dei servizi del Comune di Napoli, che prevedono il superamento delle tante equipe settoriali, per cui l’Equipe Multidisciplinare proposta dal livello nazionale rischia di essere un doppione; la difficoltà di relazione a livello inter-istituzionale con gli altri attori (prefetture, ASL), che rende difficile l’attivazione degli operatori; le problematiche emerse con i bambini/famiglie target rimandano a problemi complessi e riferiti ad un alto numero di persone, non soltanto rom, per cui diventa difficile incidere sui contesti territoriali e istituzionali; i tavoli locali richiedono la presenza di molte persone e, considerata la situazione politica locale, rischia di riproporre conflitti tra i partecipanti; la difficoltà nei rapporti con le associazioni gestori del progetto dal punto di vista amministrativo e contabile (stipula contratti, pagamenti).

103 _{Report finale anno 2014/15 Città di Napoli, Progetto Inclusione bambini rom, sinti e caminanti,}

Ministero Politiche Sociali, 2015. I dati del report sono stati elaborati dal gruppo di ricerca all'interno del Comitato Scientifico di Progetto, in base alle evidenze emerse dagli strumenti di monitoraggio e valutazione utilizzati (vedi cap. 4), mentre la parte narrativa è frutto delle osservazioni del tutor nazionale della città di Napoli.

Queste difficoltà concorrono al rallentamento della realizzazione delle attività di governance e costruzione della rete istituzionale che, per quanto sembrano non incidere sugli esiti relativi ai bambini target monitorati dal progetto nazionale, incidono sulle altre dimensioni della tensione al cambiamento e degli effetti del progetto a medio termine, sopratutto in ambito istituzionale. Questo avrà un suo peso anche sull'esito del processo di valutazione di cui si tratta in questo testo.

Nell'a.s. 2015-16 il Progetto nella sua interezza viene affidato ad un nuovo Dirigente del Servizio Nuove Povertà, che va a ricoprire il ruolo finora retto da un Dirigente pro-tempore. La nuova Dirigente da continuità alla scelta del suo predecessore aderendo al progetto in 5 territori, in questo sostenuta dall'Assessore alle Politiche Sociali del Comune, aggiungendo ai 4 territori interessati nel 2014-15 un quinto territorio, legato al villaggio attrezzato nell'ex plesso scolastico Grazia Deledda, dove vengono trasferiti nel 2015 alcuni nuclei rom romeni sgomberati dal campo rom abusivo nel quartiere napoletano di Pianura, in via Pallucci, in un'area vicina alla stazione della Circumflegrea.104

Dall'a.s. 2016-17 l'amministrazione Comunale conferma l'estensione delle modalità attuative del Progetto Nazionale ai 5 territori interessati; in linea con il Progetto Nazionale, il Progetto locale della città di Napoli è organizzato su due contesti di attività, campo e scuola, con gli stessi obiettivi del progetto nazionale e gli stessi attori coinvolti.).

Nell'annualità 2016-17, il Comune di Napoli d'altro canto aderisce inizialmente al Progetto Nazionale (e al relativo sistema di monitoraggio e valutazione) con alcune classi target delle Scuole dei Polo 1 e 3 (Scampia e Barra-Ponticelli) per poi uscire dal monitoraggio nazionale, e quindi dal finanziamento del Ministero delle Politiche Sociali, per rientrarci nell'annualità successiva. L'uscita “temporanea” è dovuta principalmente alle difficoltà amministrative di affido agli enti gestori e il conseguente ritardo nell'avvio delle attività, comprese le attività di monitoraggio nazionale, per cui il Comune decide di rinunciare al finanziamento

annuale derivante dall'inserimento nel Progetto nazionale e prosegue con le restanti attività previste negli ambiti scolastico e abitativo.

3.4 La formazione nel progetto di inclusione dei bambini RSC nella città di