SOMMARIO.
§ 1. Concetto e forme dell'evasione. Sua importanza in Italia.
§ 2. Le leggi italiane 1888, 1894, 1902 e 1914 su la tassa di successione. § 3. I fattori psicologici dell'evasione.
§ 4. Coefficenti economici e legislativi dell'evasione in Italia. § 5. La frequenza delle oeculiazioni totali delle successioni in Italia. § 6. L'evasione nella forma di attenuazioni del valore nelle trasmissioni
d'im-mobili.
§ 7. Rilievi statistici sa l'aumento delle occultazioni totali. § 8. Rilievi statistici su l'aumento della evasione globale. § 9. Rilievi statistici su l'aumento delle passività fittizie. § 10. Altri rilievi statistici su l'aumento dell'evasione. § 11. Il « coefticente d'evasione » in Italia e le sue cause.
§ 12. Rimedi contro l'evasione: provvedimenti d'ordine giuridico. — La nomi-natività dei titoli al portatore?
§ 13. Altri rimedi: la posizione del personale delle Finanze. — Una voce degna d'ascolto.
§ 14. La progressività delle imposte e i Legislatori Italiani.
Col volume L'ammontare e la composizione della ricchezza delle nazioni ( 1 ) CORRADO GINI, professore di statistica nell'Università di Padova, ha dato all'Italia non solo un'opera mirabile nei riguardi dot-trinali, ma altresì eccellente per gli insegnamenti e le applicazioni che ne debbono trarre per il nostro paese gl'Italiani ossequenti al vecchio e saggio precetto : bien connaìtre pour bien aimer.
Del libro hanno fatto cenno la nostra Rivista nel fascicolo di maggio scorso (pag. 5 6 1 - 6 2 ) , ACHILLE NECCO nella Rivista delle Società com-merciali (fascicolo aprile 1914), e più ampia notizia di molte sue parti dà il succoso scritto di F . VIRGILII « La ricchezza delle nazioni e la crisi economica » (2).
(1) Fratelli Bocca, 1914, pag. 710, L. IO.
(2) In Studi Senesi, voi. xxx, fase. 4-5, ristampato in separato opuscolo dai Fratelli Bocca.
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Qui ci proponiamo di riassumere e divulgare, il più spesso colle parole stesse dell'A., sfrondate delle disquisizioni di indole scientifica meno accessibili o meno attraenti pel comune dei lettori, quella parte dell'insigne opera che con acute indagini getta nuova e vivida luce su l'evasione delle imposte dirette in Italia, segnatamente quelle che col-piscono le donazioni e le successioni (1).
§ 1. — Concetto e forme dell'evasione. Sua importanza in Italia.
Evasione si denomina il fatto che una parte della ricchezza del
con-tribuente sfugge alla tassazione del fisco.
L'evasione si effettua solitamente in due modi: o mediante
occulta-zione, quando l'oggetto della tassazione elude completamente
l'accer-tamento del fisco; o mediante attenuazione di valore, quando l'oggetto viene tassato, ma per un valore minore del reale. Si potrebbe aggiun-gere una terza forma di evasione: quella che deriva dal far figurare
passività fittizie od esagerate.
Il fenomeno, importantissimo in linea finanziaria e morale, dell'eva-sione ha richiamato ognora l'attenzione del legislatore e degli studiosi. Oltre gli « Scritti varii di economia » (serie II e III) di M.
PAN-TALEONI, ricordiamo gli importanti contributi dati a questa Rivista da
(1) In ealce all'articolo L'Imposta prussiana su l'entrata (fascicolo giugno-agosto 1914, pag. 709-710) la Riforma Sociale ha riferito i dati del GINI su la ricchezza nazionale complessiva e media per abitante, dei maggiori Stati civili. Importanti e nuove sono pure le indagini del G n u circa la distribuzione della ricchezza fra le varie regioni d'Italia ed il giudizio che egli dà dell'opinione,, accreditata specialmente dal NITTI, SU una pressione tributaria a rovescio tra il Sud e il Nord della Penisola.
Scrive il G n u (pag. 277) che i dati da lui raccolti ed illustrati « comunque imperfetti, non offrono il minimo principio di prova in favore dell'opinione ehe, per le regioni settentrionali, il beneficio superi l'onere; e piuttosto offrono indisi per sospettare il contrario ».
In proposito giova riferire questo brano dell'eccellente lavoro, sovra citato, di FILIPPO VIRGILII: « Noi abbiamo esaminato, con la più scrupolosa attenzione, i quadri costruiti dal GINI e da lui acutamente interpretati, e abbiamo acqui-stato la convinzione assoluta, che già s'era andata formando nell'animo nostro in questi ultimi anni e che avevamo ripetutamente manifestata nelle nostre lesioni di statistica e di scienza delle finanze, che la leggenda, artificialmente creata e ingrandita, politicamente sfruttata, del nord d'Italia favorito e domi-natore, del sud perseguitato ed asservito, venga da questa critica, rigorosa-mente scientifica, distrutta per sempre. E il risultato merita di essere rilevato con
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L. PRINCIVALLE 0 II calcolo della ricchezza privata » fase, febbraio 1 9 0 9 ) ,
da A. CABIATI (« La nominatività dei titoli al portatore e l'imposta di successione », fase, novembre 1912 ») e la inchiesta che su la « Im-posta di R. M. e i nostri Parlamentari », qual esponente tipico del male diffuso e grave, questa Rivista ha condotta e pubblicata nei fasci-coli gennaio 1912 ed ottobre 1913.
In Prussia, poco dopo che il Miquel ebbe, nel 1891, sostituito all'antica imposta di capitazione e per classi l'attuale imposta su l'entrata {Ein-kommensteuer), si rilevò che i redditi delle professioni liberali evade-vano precedentemente il tributo in ragione del 75 % (1) ! Per quanto l'applicazione della R. M. di cat. C. presenti in Italia differenze note-voli da regione a regione, noi incliniamo a ritenere, anche sulla scorta delle nostre personali osservazioni, che il coefficente d'evasione per consimili redditi non sia oggi fra noi di molto minore.
Da tempo in Italia si discorre di introdurre un'imposta globale sui redditi o un'imposta complementare sul patrimonio, con aliquote pro-gressive, provvedimenti questi i quali presuppongono la stessa base di dati e di rilievi che si richiede ad una buona applicazione dell'imposta
•ero compiacimento, giacché è tanto di guadagnato per la serietà scientifica e l'onestà politica.
« Piuttosto non ci sembra superfluo aggiungere un altro dato di fatto ai tanti forniti dal GINI, per trarne una considerazione psicologica. Le imposte erariali sui terreni e fabbricati e le sovra-imposte provinciali e comunali si ripartiscono, in base alle più recenti statistiche (1911-1912), in questo modo:
Imposte erariali sui terreni e fabbricati L. 131.402 L . 58.775 Sovrimposte provinciali e comunali . » 221.318 » 76.519 Precisamente, ponendo eguale a 100 il gettito delle imposte erariali, si ottiene
« I proprietari del Nord, che pur pagano all'erario dello Stato più che il doppio d'imposta sui terreni e fabbricati di quelli del Sud (mentre la ricchezza media per abitante del Nord sta a quella del Sud come 3 a 2 circa, e la popo-lazione si distribuisce pressapoco nelle stesse proporzioni), si gravano ancora d'una sovra-imposta complessiva che sta all'imposta erariale come 168 sta a 100 nel Nord, come 130 sta a 100 nel Sud. Ciò dimostrerebbe che i proprietari del Nord hanno maggiormente sviluppato il senso del loro dovere tributario, il che vuol dire della loro responsabilità sociale ».
(1) Cfr. il fascicolo luglio 1914 di Riforma Sociale.
Nord Sud (in migliaia di lire)
Imposte Sovraimposte
Nord Sud L. 100— L. 100 —
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sulle successioni. Postochè in questa, sin dal 1902, è stata introdotta la progressività delle aliquote, appare manifesta l'importanza massima dei rilievi del Gini circa la progressività nell'imposta successoria e l'opportunità del nostro riassunto.
* * *
L'evasione nella tassa di successione e donazione, scrive l'A., a parte gli inconvenienti senza dubbio secondari, che arreca agli studiosi, i quali vengono a mancare di una base sicura per i loro computi sulla ricchezza privata (e, diremo noi, gli inconvenienti addirittura gravis-simi che ne derivano all'opera del Legislatore e della Finanza), cagiona enorme danno all'erario, determina dispersione di energie in contesta-zioni e liti fra contribuenti ed Amministrazione, alimenta sempre più quella mancanza di rispetto dei singoli verso l'autorità pubblica, che è uno dei maggiori danni dell'Italia. L'evasione che ne deriva non si traduce punto, in definitiva, in un vantaggio per i contribuenti, ma solo ha per effetto una maggior sperequazione del carico tributario, molto spesso a vantaggio delle persone che meno lo meritano e meno ne hanno bisogno. Sono i più ricchi, nei cui patrimoni maggiormente abbondano i cespiti di ricchezza più facilmente occultabili, sono i figli unici, sono i coniugi senza prole, sono — a pari grado di ricchezza ed a pari grado di parentela — i cittadini più scaltri e meno ossequenti all'autorità dello Stato, quelli che dell'evasione sopratutto profittano, mentre la tassa colpisce più duramente i beni degli orfani, dei mino-renni, delle figliuolanze numerose. E lo Stato, che alle progressive esi-genze dei servizi pubblici non vede corrispondere un aumento adeguato del gettito delle antiche imposte, si trova costretto ad inasprirne i saggi e ad escogitare nuove fonti di entrata, riversando cosi su tutti i contribuenti, accresciuto da nuove spese di riscossione e di ammini-strazione, il danno che all'erario deriva dall'evasione dei meno meri-tevoli.
Non è certo da sperare in rimedi subitanei e radicali, chè sarebbe per ciò necessario cambiare l'indole stessa del popolo italiano; ma qualche utile provvedimento si può indicare.
Converrebbe anzitutto che, nel discutere sulla preferibilità di una tassa progressiva o proporzionale, si tenessero presenti non solo le ragioni teoriche ed umanitarie che militano a favore della tassa progres-siva, ma anche le ragioni pratiche che stanno contro di essa. Non vi
ha dubbio infatti che l'introduzione o l'inasprimento della progressione
dà esca all'evasione, inacerbisce i contatti tra fisco e contribuenti, ed »
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all'erario riserba inevitabili delusioni. A proposito della tassa progres-siva sulle trasmissioni a titolo gratuito, la relazione dell'Amministrazione delle tasse sugli affari del 1908-1909 osservava che: « in nessun eser-cizio, dall'applicazione della riforma del 1902 in poi, si è raccolto il maggior provento di L. 4.600.000 preconizzato dal Governo, e nemmeno quello di 3.000.000 secondo i calcoli riveduti dalla Commissione par-lamentare. Nell'esercizio 1908-1909 si raccolse appena il maggior bene-fizio di L. 732,356 » (1).
« La cattiva prova della tassa progressiva nulla insegnò ai nostri governanti », i quali, anzi, nel disegno di legge del novembre 1909, nei provvedimenti tributari Facta-Tedesco (presentati alla Camera li 3 feb-braio 1914, doc. n. 68) proponevano, e poi, nel Decreto-Legge 27 set-tembre 1914, n. 1042, su le tasse di successione e di donazione, at-tuarono un ulteriore inasprimento della progressione.
§ 2. — Le leggi italiane 1888, 1891, 1902 e 1914 su la tassa di successione.
Le vicende della tassa proporzionale di successione e donazione in Italia, sino alla legge marzo 1902, sono compendiate in questa tabella:
GRADO Dl PARENTELA Fino dall'agosto 1888 dall'agosto 1894 GRADO Dl PARENTELA
all'agosto 1888 all'agosto 1894 al marzo 1902
Linea retta 1,44 1,44 1,60
Coniugi 3,60 3,90 4,50
Fratelli e sorelle . . . . 6 — 6,50 7 —
Istituti di carità e Società di mutuo
6,50
soccorso 6 — 6,50 5 —
Zii e nipoti, prozìi e pronipoti . 7,20 7,80 8,50
Cugini germani . . . . 9,60 10,40 12 —
Altri parenti fino al 10° grado 10,80 11,70 13 — Parenti oltre il 10° grado affini,
11,70 estranei, istituti diversi dai
no-minati . . . . . . 12 — 13 — 15 —
Nell'ultimo periodo (1894-1902) le quote inferiori a L. 500 ebbero una detrazione di tassa di un decimo.
La tabella seguente prospetta i saggi della legge 1902 che introdusse fra noi la progressione delle aliquote. In essa il GINI ha
opportuna-(1) I risultati non sono sostanzialmente diversi per gli altri esercizi. Le rela-zioni calcolano per il 1902-903 un maggior beneficio di 354.000 lire; per il 1903-904 di 305.000; per il 1904 905 di 1.002.000; per il 1905-906 di 1.497.000; per il 1906-907 di 1.468.000 ; per il 1907-903 di 689.000; per il 1909 910 di 365.000. In
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mente inserito i saggi della imposta francese 1901, poiché il confronto, data la ricchezza tanto diversa dei due paesi, lumeggia bene la portata delle aliquote italiane. I numeri in grassetto indicano i saggi italiani superiori, quelli in corsivo i saggi italiani inferiori od uguali ai francesi. In complesso, scrive il Gini, si può dire tranquillamente che più di due terzi dell'annualità devolutiva (1) veniva in Italia, con la legge 1902, tassata più gravosamente di quanto lo sarebbe stato in base alla tariffa francese 1901. Questa venne poi col 1910 notevolmente elevata.
SDCCSSSIOKI
Q U O T E : D 1 L I R E
SDCCSSSIOKI 1.000 2.000 10.000 50.000 250.000 1 milione SDCCSSSIOKI
Italia Francia Italia Francia Italia Francia Italia Francia Italia Francia Italia Francia In linea retta . . . 0,66 1 — 1,13 1 — 1,50 1,20 1,58 1,44 2,16 1,84 2,84 2,33 Tra coniugi . . . 2,20 3,75 3 * 5 3,75 4,27 3,95 4,45 4,39 5,13 5 — 6,83
fi-Tra fratelli e sorelle 7 — 8,50 7 — 8,50 7 — 8,90 7 — 9,38 7,70 10,10 8,67 li,04 Tra zii e nipoti . . 8,50 10 — 8,50 10 — 8,50 10,40 8,50 10,88 9,55 11,63 11,13 12,54 Tra proiii t pronipoti . . , 10 — 12 — 10 — 12 — 10 — 12,40 10 — 12,88 11,12 13,67 12,83 14,54 Tra paranti fino al 6° grado . 12,50 14 — 12,50 14 — 12,50 14,40 12,50 14,88 13,90 15,67 15,80 16,54 Tra altri parenti od ealranoi . 15 — 15 — 15 — 15 — 15 — 15,40 15 — 15,88 16,82 16,6719,20 17,54 L'imposta si applicava non già sull'ammontare complessivo dei beni trasferiti per eredità, legato o donazione, bensì sulle singole quote spettanti a ciascuna persona per uno dei titoli suddetti e per scaglioni. Cioè per ciascuna quota si divideva la somma in tante parti quante corrispondevano ai limiti segnati nelle diverse colonne della tabella e su ciascuna parte si applicava l'aliquota rispettiva.
Le successioni in linea retta o fra coniugi, inferiori alle L. 100 erano esenti dalla tassa.
Tralasciamo qui, per brevità, di riferire il contenuto specifico e le vicende parlamentari delle proposte presentate nel febbraio 1914 dai ministri Facta e Tedesco le quali inasprivano notevolmente le aliquote c la progressività loro (con una previsione di 5 milioni) e per di più (1) Col termine annualità devolutiva gli statistici designano compendiosamente il complesso dei beni o delle ricchezze che nel giro d'un anno o d'un esercizio finanziario si devolvono ossia cambiano proprietario, tanto per atti fra vivi quanto per via di successione.
Annualità ereditaria è quella parte dell'annualità devolutiva che trapassa
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creavano la tassa globale (dall'I al 6 °/0) su l'eredità, con una previsione di 19 milioni.
Con decreto-legge 27 settembre 1904 veniva sancita la tabella qui appresso (p. 125), da cui il ministro Rava, nella sua relazione (Gazzetta Ufficiale 1° ottobre), si ripromette un maggior gettito annuo di 15 milioni.
Il decreto abolisce il differenziamento delle aliquote per scaglioni di somme, cui sostituisce un sistema di aliquote per classi, cosichè ad ogni erede o legatario sarà applicata un'aliquota unica, quella rispon-dente alla classificazione od entità della sua quota ereditaria; accorda un trattamento mitigato alle successioni in linea retta o fra coniugi sino a L. 4.000; inasprisce le aliquote più che il progetto Facta-Tedesco, mentre non riproduce la tassa globale; contiene alcune lodevoli dispo-sizioni secondarie, segnatamente a vantaggio degli Istituti di benefi-cenza e d'istruzione (tassa proporzionale del 5 °/0).
§ 3 . - 1 fattori psicologici dell'evasione.
Prima di riassumere i rilievi in fatto del Gini su l'evasione dell'im-posta successoria in Italia, le cause ed i possibili rimedi, giova riferire la sua penetrante analisi dei fattori che diremo psicologici dell'evasione.
" L'evasione rappresenta la risultante di due forze agenti in senso contrario : la tendenza del contribuente da un lato a sottrarre al fisco quanta più parte può della sua ricchezza; la tendenza del fisco dal-l'altro a colpire gli oggetti della tassazione al loro valore reale e magari al di sopra di esso.
La tendenza del contribuente all'evasione sarà maggiore o minore, secondo:
a) il maggiore o minore sacrificio che la tassazione gli importa. Questo a sua volta sarà maggiore o minore secondo che è maggiore o minore l'ammontare della tassa, è minore o maggiore la ricchezza del contribuente ;
b) il senso di rispetto meno o più profondo che il contribuente nutre verso l'autorità dello Stato;
c) la maggiore o minore facilità con cui l'evasione può effettuarsi, ed il minore o maggiore danno che deriva dalla sua mancata riuscita. La tendenza dell'agente del fisco ad impedire l'evasione sarà mag-giore o minore, secondo :
a) il maggiore o minor vantaggio che dall'impedirla deriva al fisco ed all'agente stesso. L'ammontare della tassa ed il costo della verifica saranno le circostanze da cui dipende il vantaggio del fisco; la
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tuale quota di partecipazione dell'agente, l'ammontare del suo stipendio, la minore o maggiore odiosità che il suo zelo può sollevare, sono le circostanze da cui dipende il vantaggio dell'agente del fisco;
b) l'indole più o meno fiscale dell'agente;
c) la maggiore o minore probabilità che i tentativi di impedire l'evasione sortano esito favorevole, ed il minore o maggior danno che al fisco deriva da una contestazione giudiziale che gli riesca contraria. Tra le circostanze passate in rassegna, alcune influiscono contem-poraneamente sulle due componenti dell'evasione, o nello stesso senso od in senso contrario. La difficoltà di accertamento del valore degli oggetti della tassazione influisce, da una parte, aumentando la tendenza del contribuente all'evasione; dall'altra, indebolendo gli sforzi dell'agente ad impedirla. In questo caso, le due influenze si sommano. Al contrario un aumento od una diminuzione del saggio dell'imposta accresce (o rispettivamente diminuisce) la tendenza all'evasione del contribuente, ma accresce pure (o rispettivamente diminuisce) gli sforzi dell'agente per impedirla. In questo caso le due influenze tendono ad elidersi.
Non si deve punto credere però che queste due contrarie influenze si elidano completamente, per modo che una variazione del saggio dell'imposta rimanga indifferente per l'intensità dell'evasione. L'una influenza potrà prevalere sull'altra, e potrà prevalere di caso in caso in diversa misura, secondo circostanze svariate, sopratutto secondo il grado di ricchezza del contribuente.
Così l'aumento del saggio dell'imposta può talvolta non accrescere sensibilmente la diligenza degli agenti nell'accertamento, ma bensì inasprire in misura molto maggiore la resistenza del contribuente.
Viceversa, per patrimoni molto piccoli, il sacrificio apportato dall'im-posta può esser vivamente sentito anche a saggi molto bassi, per modo che una riduzione del saggio non diminuirà sensibilmente la resistenza del contribuente mentre potrà allentare di molto la resistenza dell'agente, ove, tenuto conto della difficoltà di accertamento dei piccoli patrimoni, ritenga troppo scarso, ai nuovi saggi, il gettito dell'imposta per che valga la pena d'intraprendere pratiche di accertamento lunghe e costose di esito incerto ».
Con considerazioni di questo genere si può spiegare l'insuccesso finanziario che tante volte accompagna l'introduzione di una tassa progressiva, che sgrava i piccoli ed aggrava i grossi contribuenti. La resistenza dei grossi contribuenti si accresce in misura molto maggiore che non aumenti verso di essi la vigilanza del fisco; d'altra parte, la vigilanza del fisco si attenua verso i piccoli contribuenti molto più che la loro resistenza non diminuisca. Onde più frequenti occultazioni e
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più forti attenuazioni per i piccoli, più forti attenuazioni per i grossi contribuenti.
In Italia l'introduzione della tassa progressiva sulle successioni ebbe appunto per effetto di accrescere le occultazioni delle piccole eredità, mentre per lo meno non fece diminuire le attenuazioni di valore delle maggiori.
§ 4. — Coefflcenti economici e legislativi dell'evasione in Italia.
L'analisi precedente e profondamente vera dei molteplici fattori del-l'evasione in ogni tempo e paese conduce ovviamente l'A. ad esaminare in quali condizioni si trovi l'Italia (§ 75, pag. 192-202) rispetto alle circostanze che, attraverso il contribuente o l'agente del fisco, influi-scono sull'evasione.
L'Italia è povera, come ben dimostrano i confronti del GINI con gli altri Paesi ed è paese dove prevalgono di gran lunga le fortune mo-deste o piccole. Infatti le successioni fino a L. 10.000 rappresentano in Italia l'83 % di tutte le successioni, quelle che superano il milione non arrivano al mezzo per mille e la tassa pagata per tali successioni non rappresenta che il 2,05 °/0 del totale della tassa riscossa.
« Scarsissimo, per un complesso di circostanze storiche e per l'at-tuale ordinamento politico, è in Italia il rispetto all'autorità dello Stato : frodare il fisco è, per l'immensa maggioranza degli Italiani, un merito, non una colpa ».
Le nostre leggi hanno consentito sul valore delle dichiarazioni una tolleranza di un quarto pei trapassi a titolo oneroso (ridotta a un sesto dalla legge 23 aprile 1911) e di un ottavo pei trapassi a titolo di successione o di donazione, conferendo così all'evasione una parvenza di moralità.
Il voi. II del Bollettino di statistica e di legislazione comparata, edito dal nostro Ministero delle Finanze, pubblicò un dieci anni ad-dietro un riassunto delle disposizioni legislative sulle tasse di succes-sione in 63 Stati. In 37 di questi erano esenti le trasmissioni ai discen-denti in linea retta ; in 30, quelle agli ascendiscen-denti in linea retta (in 4 però solo ai genitori); in 33, quelle di coniugi (in 2 però solo se senza prole).
In Italia, le trasmissioni in linea retta e tra coniugi che costituiscono il nerbo delle successioni e per le quali, in ragione della convivenza del defunto e dell'erede, riesce più facile l'evasione, furono sempre