La proporzionalità dell'ingerenza.

Il principio di proporzionalità impone che ogni ingerenza nel godimento della proprietà deve essere espressione del giusto equilibrio tra la necessità dell'interesse generale della collettività e gli imperativi di salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo86_.

La Corte EDU precisa che questo equilibrio si riflette nella struttura dell'art. 1, primo Prot.; ne consegue che in ogni forma di ingerenza deve esistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra mezzi impiegati e scopo perseguito.

Il giudizio di proporzionalità è una competenza degli Stati, su di essi grava il compito di scegliere le modalità di attuazione dell'ingerenza sul diritto dominicale ed il potere di valutare se gli strumenti prescelti siano idonei a perseguire lo scopo previsto dalla legge. Rispetto al potere discrezionale degli Stati, la Corte evoca a sé il potere di controllo sulle legislazioni statali, ove queste risultino «manifestamente prive di ragionevole fondamento».

Nella sentenza Immobiliare Saffi c. Italia del 28 luglio 1999, la Corte ha ritenuto che il sistema della graduazione degli sfratti in vigore allora in Italia imponesse un onere eccessivo ai proprietari, e pertanto violasse l'equilibrio necessario tra la tutela del diritto al rispetto dei beni e la tutela dell'interesse generale della collettività.

Nel caso di specie, la legislazione italiana prevedeva misure urgenti per far fronte al fabbisogno abitativo e volte al controllo dei canoni di locazione. A tale scopo, lo Stato aveva adottato misure volte a sospendere l'esecuzione delle ordinanze di sfratto, garantendo così la proroga degli affitti.

La Corte aveva riconosciuto in un primo momento la ragionevolezza di queste misure, ma il protrarsi delle sospensive per un termine indeterminato ha indotto la Corte a rivedere la sua posizione. Il fatto che i proprietari avessero dovuto attendere anni per riottenere i propri immobili li aveva condannati a vivere nell'incertezza; una simile situazione non poteva giustificarsi, ad avviso

84 _{M. L. PADELLETTI, Protezione della proprietà, cit., p. 814.} 85 _{M. L. PADELLETTI, op. ult. cit., p. 814.}

della Corte, con la necessità di tutelare l'interesse generale della collettività, perché sacrificava in modo eccessivo l'interesse individuale.

Uno dei criteri utilizzato dalla Corte per accertare il rispetto del principio di proporzionalità è il pagamento dell'indennizzo che, nonostante non sia espressamente previsto nella lettera dell'art. 1, primo Prot., è considerato lo strumento idoneo a ristorare i pregiudizi subiti dai privati; l'indennizzo viene ricondotto ai principi di diritto internazionale menzionati nell'art. 1, primo Prot.87_.

Nonostante l'importanza riconosciuta all'indennizzo, non è sufficiente la sua previsione affinché sussista proporzione; così come in sua presenza è possibile che il principio di proporzionalità venga violato, in circostanze eccezionali il «giusto equilibrio» può essere raggiunto anche in assenza dell'indennizzo88_.

Nella sentenza Draon C. Francia del 6 ottobre 2005, la Corte ha ribadito che senza il versamento di una somma ragionevolmente proporzionata al valore del bene la privazione della proprietà costituisce un pregiudizio eccessivo. Nonostante la legislazione francese riconoscesse il diritto al risarcimento del danno morale e del danno esistenziale per errore medico in favore dei genitori di figli portatori di hadicap, la Corte ha ritenuto che il mancato riconoscimento del diritto all'indennizzo per gli oneri speciali violasse il principio di proporzionalità, perché il risarcimento ottenuto dai genitori non compensava i crediti perduti.

Quanto alle circostanze eccezionali che possono giustificare l'assenza dell'indennizzo, la Corte non le definisce, ma si limita a fare un accertamento caso per caso.

Nella sentenza ex Re di Grecia e altri c. Grecia, la Corte si è soffermata invece su un'ipotesi di ingerenza legittima e non arbitraria, che non prevedeva nessuna modalità di indennizzo. Ebbene, la Corte ha ritenuto che l'assenza di un indennizzo non rendesse eo ipso illegittima l'espropriazione dei beni da parte dello Stato, ma che al più era necessario verificare se nel contesto di un'espropriazione legittima i proprietari avessero dovuto sopportare un onere sproporzionato ed eccessivo. Nel caso di specie, però, la Corte rilevava che l'assenza di un indennizzo violasse il principio di proporzionalità, perché tra i beni della corona trasferiti allo Stato vi erano anche beni del patrimonio personale, e soprattutto perché il Governo greco non aveva spiegato quali ragioni eccezionali giustificassero la mancanza dell'indennizzo.

87 _{R. CONTI, L'occupazione, cit., p. 172; M. L. PADELLETTI, Protezione della} proprietà, cit., p. 814; R. SAPIENZA, L'espropriazione dei beni, cit., p. 309.

88 _{R. CONTI, L'occupazione, cit., p. 172; M. L. PADELLETTI, Protezione della} proprietà, cit., p. 814.

Nella sentenza Lithrow e altri c. Regno unito del 8 luglio 1986, però, la Corte ha ritenuto che le critiche condizioni economiche dello Stato, non potevano giustificare politiche di nazionalizzazione non accompagnate dalla previsione dell'indennizzo. Sebbene la Corte ha riconosciuto alle autorità nazionali la discrezionalità sulle scelte di nazionalizzazione, a suo parere queste non potevano esimersi dall'affrontare e risolvere il problema del risarcimento, poiché la nazionalizzazione ed il risarcimento sono due aspetti della medesima politica.

Come detto, l'indennizzo, nella visione della Corte, si pone come strumento idoneo a garantire l'equilibrio tra l'interesse pubblico ed i diritti fondamentali dell'individuo, pertanto l'indennizzo deve essere ragionevole, ossia deve garantire la proporzione tra la misura incisiva del diritto di proprietà e lo scopo dalla stessa perseguito.

Quanto alla quantificazione dell'indennizzo, sicuramente esso va rapportato al valore venale del bene, ovviamente ciò non significa che l'indennizzo equivale necessariamente al pagamento del suo valore di mercato.

Proprio in questo caso è importante distinguere le ipotesi di espropriazione collettive dalle ipotesi di espropriazione individuale. Secondo la Corte, infatti, solo in relazione a queste ultime è necessario che l'ammontare dell'indennizzo sia pari al valore del bene, stante il particolare sacrificio imposto al privato. Diversamente, nell'ipotesi di espropriazioni collettive, le ragioni di pubblica utilità possono giustificare un valore inferiore dell'indennizzo89_{: si pensi alle}

ipotesi di riforme economiche oppure alle procedure di nazionalizzazione, che richiedono complesse valutazioni rispetto ad un singolo procedimento di espropriazione.

Nella decisione Scordino c. Italia del 29 marzo 2006, la Corte ha espressamente chiarito che, in caso di espropriazione, la riparazione integrale non è garantita dalla CEDU. Questo principio generale viene però adattato dalla Corte nel caso concreto. Infatti, nel dettare quelli che sono stati definiti i principi generali in materia di quantificazione dell'indennizzo, la Corte ha precisato che nell'ipotesi di espropriazione individuale «solo una riparazione

integrale può essere considerata ragionevole con il valore del bene»; in questo

caso la Corte ha quindi riconosciuto ai ricorrenti un indennizzo pari al valore venale del bene.

Diversamente, la Corte ha ritenuto che, nell'ipotesi di privazioni della

89 _{Corte dir. uomo, 8 luglio 1986, Lithrow e altri c. Regno unito; Corte dir. uomo,29}

proprietà relative ad una riforma sociale o a una ristrutturazione economica, è possibile giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato del bene, perché in questi casi sono chiari gli obiettivi di pubblica utilità dell'intervento pubblico.

Particolarmente difficile è poi indicare i criteri in base ai quali deve essere determinato l'indennizzo. Ancora una volta, la Corte distingue caso per caso, dando vita ad un sistema complesso perché prende in considerazioni diverse variabili90_{, quali i vantaggi che possono derivare al proprietario dal}

procedimento espropriativo, le modalità e tempi di pagamento dell'indennizzo, la lunghezza del procedimento espropriativo.

Tra i criteri che la Corte può prendere in considerazione per definire il carattere ragionevole dell'indennizzo, vi è, infine, il sindacato sulla conformità della condotta dello Stato all'art. 1, primo Prot. Quest'ultimo è indubbiamente un elemento estraneo ai tipici criteri di valore economico, in quanto ha ad oggetto il complesso degli interessi coinvolti. Questa valutazione inoltre non si limita alle sole modalità dell'indennizzo, ma prende in considerazione anche i comportamenti delle parti, inclusi gli strumenti utilizzati dagli Stati e la loro attuazione. In particolare, l'incertezza legislativa, amministrativa o dipendente dalla prassi è, secondo la Corte, un elemento da prendere in considerazione per valutare la condotta degli Stati91_.