La sentenza delle Sezioni Unite del 26 febbraio 1983, n 1464.

Le Sezioni unite, conformandosi ad un altro orientamento affermatosi nella giurisprudenza126_{, hanno sostenuto il seguente principio di diritto: «nelle ipotesi} in cui la pubblica amministrazione (o un suo concessionario) occupi un fondo di proprietà privata per la costruzione di un'opera pubblica e tale occupazione sia illegittima, per totale mancanza di provvedimento autorizzativo o per decorso dei termini in relazione ai quali l'occupazione si configurava legittima, la radicale trasformazione del fondo - ove sia dal giudice di merito ritenuta - univocamente interpretabile nel senso dell'irreversibile sua destinazione al fine della costruzione dell'opera pubblica - da un lato comporta l'estinzione in quel momento del diritto di proprietà del privato e la contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà in capo all'ente costruttore e dall'altro costituisce un illecito (istantaneo, sia pure con effetti permanenti) che abilita il privato a chiedere, nel termine prescrizionale di cinque anni dal momento della trasformazione del fondo nei sensi prima indicati, la condanna dell'ente medesimo a risarcire il danno derivante dalla perdita del diritto di proprietà, mediante il pagamento di una somma pari al valore che il fondo aveva in quel momento, con la rivalutazione per l'eventuale diminuzione del potere di acquisto subito dalla moneta fino al giorno della liquidazione, e con l'ulteriore conseguenza che un provvedimento di espropriazione del fondo per pubblica utilità intervenuto successivamente a tale momento deve considerarsi del tutto privo di rilevanza - sia ai fini dell'assetto proprietario sia ai fini della responsabilità da illecito».

Con questa pronuncia le Sezioni unite hanno individuato i presupposti dell'occupazione appropriativa, per effetto della quale la pubblica amministrazione acquistava, a titolo originario, la proprietà del suolo privato sul quale aveva costruito l'opera pubblica; tali presupposti, inoltre, hanno caratterizzato l'istituto, divenendo presto il corrispondente di una disciplina giuridica.

Le Sezioni unite sono pervenute al sopra detto principio di diritto dopo aver

125 _{Cass., 30 dicembre 1968, n. 4086, in Foro it., 1969, I, p. 1534.}

126 _{Cass., 8 giugno 1979, nn. 3242 e 3243, in Foro it., 1980, I, p. 162; ; Cass., 6}

fatto una precisa analisi della giurisprudenza precedente e del panorama normativo vigente, in seguito al quale hanno escluso qualsiasi rilevanza dell'art. 4 LAC ai fini dell'esercizio delle azioni di tutela della proprietà, ritenendo invece determinante il fatto che con la costruzione dell'opera pubblica si realizzasse, contemporaneamente, l'estinzione del diritto di proprietà del privato e l'acquisto dello stesso da parte della pubblica amministrazione.

Sul primo versante, le Sezioni unite, in rottura con l'orientamento precedente, hanno accolto e fatto propria la nuova interpretazione dell'art. 4 LAC data dalla giurisprudenza127_{, con la quale si è circoscritto il principio di}

intangibilità dell'atto amministrativo ai provvedimenti espressione di pubblico potere, escludendone l'applicabilità ai comportamenti materiali della pubblica amministrazione. Nell'ipotesi di mero comportamento materiale dell'amministrazione, la norma non potrebbe quindi trovar applicazione, salvo che questo sia espressione di una valutazione autoritativa compiuta nella specifica sede amministrativa128_.

In mancanza di un provvedimento che legittimi l'attività materiale della pubblica amministrazione e non trovando applicazione l'art. 4 LAC, il giudice continua a esercitare la sua giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione come rispetto a qualsiasi soggetto privato.

Come hanno precisato le Sezioni unite, questo orientamento «è sorto e si è

sviluppato in riferimento ad ipotesi in cui l'attività materiale eseguita dalla pubblica amministrazione sul suolo privato non aveva presentato caratteri tali da implicarne una radicale trasformazione».

Questo significa che nelle ipotesi di esecuzione dell'opera non è ipotizzabile la restituzione del bene al privato, perché la trasformazione è tale da far venir meno i caratteri propri del bene, al punto da considerarlo un altro bene. Pertanto, in seguito al processo di occupazione sine titulo del suolo e di realizzazione dell'opera sullo stesso, il diritto di proprietà del privato si estingue e contemporaneamente lo stesso viene acquistato dalla pubblica amministrazione.

Consapevoli della lacuna normativa e del fatto che l'occupazione acquisitiva non poteva risolversi al di fuori della legge, le Sezioni unite ricostruirono il

127 _{Sez. Un., 4 marzo 1976, n. 1027, in Rep. Foro it., 1976; Cass., 12 gennaio 1978,}

n. 118, in Foro it., 1978, I, p. 1250; Sez. Un. 22 ottobre 1980, N. 5679. Corte cost. 6 luglio 1971, n. 161, Foro it., 1971, I, p. 2112, esclude che il principio di intangibilità dell'atto amministrativo sancito nell'art. 4 LAC trovi fondamento nel principio di separazione dei poteri ed afferma che, ai sensi dell'art. 113 Cost., è compito del legislatore ordinario determinare quali organi possano annullare l'atto amministrativo.

fenomeno facendo ricorso ai principi generali dell'ordinamento giuridico, tratti dalle norme del codice civile che disciplinano le ipotesi di costruzione sul suolo altrui senza il consenso del proprietario, di cui agli artt. 936, 938 e 939 cod. civ..

Da queste disposizioni le Sezioni unite ricavarono i seguenti principi:

- l'inammissibilità della coesistenza di due distinti diritti di proprietà sullo stesso bene: il diritto sul suolo, appartenente al privato, e il diritto sulla costruzione, appartenente alla pubblica amministrazione;

- nell'ipotesi di conflitto tra il proprietario del suolo e il proprietario della costruzione, il nostro ordinamento prevede l'attribuzione, a titolo originario, della proprietà di entrambi al portatore dell'interesse ritenuto prevalente, secondo una valutazione di ordine economico e sociale129_{. Il principio si}

fondava, secondo le Sezioni unite, per i rapporti tra i privati, nelle fattispecie dell'accessione (art. 936 cod. civ.), dell'unione e commistione (art. 939 cod. civ.) e dell'accessione invertita (art. 938 cod. civ.), mentre, sul versante del diritto pubblico, l'interesse prevalente veniva individuato nell'interesse (pubblico) che l'opera pubblica era destinato a soddisfare.

Per questo motivo, la proprietà del suolo e della costruzione doveva essere attribuita alla pubblica amministrazione portatrice di questo interesse, inoltre, si precisava che, ai fini dell'occupazione acquisitiva, rilevava esclusivamente la funzione alla quale l'uso del bene era preordinato.

La decisione delle Sezioni unite ha prodotto i seguenti effetti sul piano pratico:

- dato l'acquisto del diritto di proprietà del suolo a titolo originario da parte della pubblica amministrazione, il proprietario non poteva agire in rivendica;

- al proprietario si riconosceva il diritto al risarcimento del danno, soggetto al termine di prescrizione di cinque anni e quantificato in una somma pari al valore del bene al momento della sua trasformazione;

- infine, era giuridicamente impossibile per la pubblica amministrazione adottare un provvedimento tardivo di espropriazione, il quale sarebbe stato nullo per mancanza di causa, in quanto avente ad oggetto un bene già di proprietà della stessa.