di diritto internazionale
LORENZO GRADONI (*)
Come molti lettori di SIDIblog, qualche giorno fa sono sta- to invitato a firmare una dichiarazione intitolata La Comunità
Internazionale ponga fine alla punizione collettiva della popola- zione civile nella Striscia di Gaza (l’originale, di cui Chantal Me- loni è stata rapporteur, è in lingua inglese ma qui utilizzerò la
traduzione italiana diffusa da Fabio Marcelli). Con questo do- cumento, sottoscritto inizialmente da circa 140 professionisti del settore (quasi 300 le adesioni al 31 luglio), tra cui alcuni eminenti studiosi iscritti in cima alla lista in deroga all’ordine alfabetico altrimenti seguito (John Dugard, Richard Falk, Alain Pellet, Georges Abi-Saab, Vera Gowlland-Debbas), prendono la parola «accademici e studiosi di diritto internazionale e pe- nale, difensori dei diritti umani, giuristi e cittadini che credono fermamente nello stato di diritto». Ricevuta notizia dell’adesione di alcuni amici e colleghi, ero sul punto di unirmi a loro. Di primo acchito la denuncia mi è parsa condivisibile; poi qualcosa mi ha distolto dall’intento, inizialmente solo un dettaglio, che ha però innescato una fuga di cattivi pensieri.
Non ho firmato.
Conviene che io chiarisca subito la natura del mio dissenso, perché è possibile che il lettore si aspetti un controcanto di puntigliose rimostranze di non completa “obiettività” e che, preso da tale sospetto, passi oltre. D’altronde, buona parte del dibattito nei mass media, come nelle sedi diplomatiche, si svol- ge in questa chiave (quando non è infiammato da deliri oltran- zisti). Ciò vale anche per l’estemporanea letteratura che trova oggi ampio sbocco nei blog che si occupano di diritto interna- zionale. Sin qui, per la verità, si è scritto sorprendentemente poco sull’operazione militare battezzata «Protective Edge» (non un contributo, per esempio, è comparso sul solitamente fulmi- neo e trafficatissimo EJIL: Talk!). Anche per questo, la dichia- razione che non ho firmato rappresenta un’apprezzabile rottura del silenzio. Alla sua diffusione ha rapidamente reagito un edi- torialista del noto blog statunitense Opinio Juris, secondo il quale il documento criminalizza il comportamento israeliano frettolosamente, senza prove sufficienti, vanificando così ogni possibile pretesa di correttezza scientifica a copertura di una presa di posizione filopalestinese. Noi, invece, dovremmo affi- darci alla superiore expertise del blogger americano! E perché mai? A mio parere, il problema del documento non risiede af- fatto nel suo palese afflato politico e morale – che condivido – quanto piuttosto nel suo appellarsi a un’elusiva “comunità in- ternazionale” e al diritto che questa produce e amministra.
Nella sua prima parte, la dichiarazione denuncia, oltre alle «gravi violazioni … dei più basilari principi del diritto dei con- flitti armati e dei diritti fondamentali dell’intera popolazione palestinese», la «complice acquiescenza della comunità interna- zionale degli Stati» («complicit gaze», nella più eloquente ver- sione originale), quella stessa comunità internazionale cui il do- cumento si appella nella sua seconda parte. È stata questa ap- parente contraddizione – consistente nella pretesa che a soc- correre le vittime sia il “soggetto” già ritenuto complice del crimine – a bloccarmi i polpastrelli sulla tastiera mentre mi ac-
cingevo a comunicare la mia adesione.
Da quasi un secolo, e in termini particolarmente drammati- ci dal secondo dopoguerra, la questione palestinese e il conflit- to arabo-israeliano hanno stimolato un gigantesco flusso di ini- ziative diplomatiche, di atti e norme (o pseudo-norme) interna- zionali, di indagini giuridiche estese e minuziose, per poi in- ghiottirli nel vortice di una situazione sempre più “eccezionale” e intricata, dove poco o nulla di ciò che è accaduto e accade è pacificamente inquadrabile entro collaudati schemi. Non solo le modalità dell’odierno conflitto continuano a mettere a dura prova – secondo alcuni – ogni nitida distinzione tra belligeran- za e lotta al terrorismo; vi è persino chi disquisisce sul presunto diritto di Israele di interrompere le forniture d’acqua e di ener- gia elettrica a Gaza, diritto che, per alcuni illustri esperti, ma non per altri, dipenderebbe dalla possibilità – anch’essa con- troversa – di qualificare Israele come Stato non occupante in seguito al disengagement del 2005 e al concomitante inizio dell’assedio (per una sintesi del dibattito e gli opportuni rinvii v. qui). La “presenza” del diritto internazionale e delle sue isti- tuzioni in quella terra martoriata è insomma al contempo im- ponente e ondivaga, massiccia e – si potrebbe temere alla luce dell’esperienza sin qui maturata – illusoria. Cos’altro potrebbe- ro mai dirci di illuminante o di utile i “sacerdoti” della discipli- na, a margine dell’ennesima tragica deflagrazione del conflitto? La dichiarazione sottoscritta dagli esperti anzitutto “accer- ta” alcune gravi violazioni del diritto internazionale umanitario (convenzionale e consuetudinario), ponendo particolare enfasi sul principio di distinzione tra obiettivi militari e civili, sul re- quisito della proporzionalità cui deve rispondere il persegui- mento di legittimi scopi bellici, nonché sul divieto di spargere terrore nella popolazione civile. Ma siamo sicuri che il diritto internazionale dei conflitti armati offra una solida sponda a chi intende far valere le ragioni del popolo palestinese? Il fatto che sia soprattutto l’esercito israeliano ad appellarsi al diritto inter-
nazionale umanitario – mentre Hamas ostentatamente lo ignora – non è un sintomo preoccupante? Mi spiego.
Il principio di distinzione, molto probabilmente infranto da Israele, è certamente violato da Hamas, organizzazione che non solo rivendica l’intenzione di uccidere ogni israeliano, poco importa se militare o civile, ma possiede armi così rozze e un’intelligence così approssimativa che difficilmente potrebbe rispettarlo, anche se volesse. Le forze armate israeliane, al con- trario, vantano il possesso di armi ad altissima tecnologia, bombe e proiettili “intelligenti” e “chirurgici”, il cui impiego permette di avanzare perlomeno la pretesa – spesso infondata, temo – di agire nel rispetto del principio di distinzione (cfr. qui
per una misura dell’imprecisione delle armi israeliane). Le of- fensive israeliane causano molte vittime civili, queste però non sono altro che «danni collaterali» – potrebbe arguire l’attaccante – provocati da un’azione bellica che, anche grazie alla precisione delle armi, e perlomeno nelle intenzioni (non sempre sondabili!), si mantiene conforme al principio di distin- zione (sul tema, in relazione alla corrente crisi, cfr. Anderson e
Blank).
E che dire, d’altro canto, della tendenza, diffusa tra gli Stati schieratasi al fianco di Israele, a qualificare come «terrorismo» l’offensiva di Hamas, forse anche al fine di escluderla tout
court, assieme a taluni comportamenti assunti da Israele per
contrastarla, dal campo di applicazione del diritto internaziona- le umanitario? Comprensibilmente, la dichiarazione sorvola su questo punto. È però innegabile che la contemporanea propen- sione – non solo di certa diplomazia ma anche di una parte del- la dottrina – a integrare le gelatinose categorie della “lotta al terrorismo” nel corpo del diritto internazionale, ha anch’essa prodotto danni collaterali, in particolare minacciando lo spirito non discriminatorio dello ius in bello, sia dall’esterno, premen- do sul suo ambito di applicazione, sia dall’interno, portando scompiglio nelle sue categorie (per una rassegna dei problemi
v. BIANCHI e NAQVI, International Humanitarian Law and Ter-
rorism, Oxford-Portland, 2011).
Ma c’è di più. Il diritto internazionale contempla, accanto al principio di distinzione (sacrosanto e inviolabile), quello della necessità militare, il quale, com’è noto, può giustificare – tutto dipende dalle circostanze – l’uccisione di civili innocenti e la distruzione di abitazioni e infrastrutture civili situate nelle vici- nanze di un obiettivo militare. L’azione bellica deve sì confor- marsi a un generico requisito di proporzionalità, ma, per quan- to tale limite debba intendersi in termini precauzionali, è ovvio che non può essere invocato per precludere l’accesso a teatri bellici intrattabili, come quello di Gaza, dove la sovrappopola- zione e la tendenziale assenza di una formale organizzazione militare, con propri luoghi e insegne, può macabramente giusti- ficare, sul piano giuridico, “danni collaterali” anche pesantis- simi. D’altra parte, la situazione appena evocata, unita al coin- volgimento in vario modo di buona parte della popolazione nella lotta per la liberazione del popolo palestinese, rende diffi- cile conformarsi a un altro imperativo del diritto dei conflitti armati, questa volta rivolto ai combattenti che subiscono l’attacco, ossia quello di distinguersi dalla popolazione civile, sottraendo così all’attaccante l’argomento degli “scudi umani” (in tema v. il recente intervento di Kolesov Har-Oz e Pomson). Il fatto che a tale argomento si ricorra spesso in modo del tutto pretestuoso non dovrebbe far perdere di vista un dato essenzia- le: la retorica degli scudi umani non è frutto di un travisamento del diritto internazionale umanitario; è un prodotto della sua intima struttura.
I firmatari della dichiarazione chiedono all’Organizzazione delle Nazioni Unite, e in particolare al Consiglio di sicurezza, «di agire con la massima urgenza per porre fine all’escalation di violenza contro la popolazione civile di Gaza» e per assicurare alla giustizia i leader civili e militari responsabili del massacro. Sinora, tuttavia, dal Consiglio è uscito solo un debole statement
presidenziale. Mentre il Consiglio di sicurezza resta immobiliz- zato dal diritto di veto – diritto che, occorre ricordarlo, è previ- sto da una norma internazionale che ha tra l’altro impedito al Consiglio di reagire alla violazione delle poche risoluzioni inci- sive che è riuscito ad adottare a margine del conflitto israelo- palestinese – il 23 luglio scorso ha fatto sentire la sua voce un altro organo, il Consiglio dei diritti umani, il quale ha approva- to un atto che istituisce una commissione internazionale d’inchiesta, incaricata di indagare «all violations of internation- al humanitarian law and international human rights law in the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem, par- ticularly in the occupied Gaza Strip, in the context of the mili- tary operations conducted since 13 June 2014» (par. 13). Gli autori della dichiarazione accolgono l’iniziativa con incondizio- nato favore.
Bisogna tuttavia considerare che la risoluzione è scaturita da un confronto altamente polemico, tanto che tutti i Membri occidentali del Consiglio, ma anche il Benin, il Botswana, il Burkina Faso, il Gabon, il Giappone e la Corea del Sud, hanno deciso di prendere le distanze dal testo, astenendosi o, nel caso degli Stati Uniti, votando contro. Il progetto di risoluzione adottato a maggioranza contiene brani o affermazioni che non potevano non irritare gli Stati che preferiscono enfatizzare il di- ritto di Israele all’autodifesa e la tragedia di un popolo sul qua- le piovono razzi (parecchi dei quali, com’è noto, sono per for- tuna intercettati dal sistema di difesa robotizzato detto «Cupola di Ferro»). La risoluzione, per la verità, come del resto la di- chiarazione che ho deciso di non sottoscrivere, cerca di propor- re una diagnosi equilibrata; sembra però farlo malvolentieri e persino in modo beffardo, come quando condanna «all vio- lence against civilians, wherever it occurs, including the killing of two Israeli civilians as a result of rocket fire» (par. 3), come a sottolineare, più che il misfatto, l’esiguo numero di vittime del fuoco palestinese (nella dichiarazione compare uno svogliato
«anche i lanci di razzi dalla Striscia di Gaza vanno condanna- ti»). Certo, ci si attende che la Commissione d’inchiesta (non ancora operativa), come quella che in precedenza ha riferito sull’operazione «Piombo fuso» indagherà anche sugli illeciti commessi dai palestinesi (cfr. Harwood). Tuttavia, date queste premesse, si può dubitare che dai suoi lavori scaturirà un accer- tamento dei fatti che le parti in causa potranno condividere e sfruttare nell’ambito di una prossima ripresa del negoziato. Se le Nazioni Unite non sono capaci di produrre altro che un di- spositivo di accertamento della “verità”, rispetto a un conflitto dove le verità dei contendenti sono radicalmente inconciliabili e producono di continuo interpretazioni divergenti dei “fatti”, non ci sono molte ragioni per rallegrarsi. Si considerino le pa- role pronunciate dal rappresentante del Governo israeliano du- rante una recente seduta del Consiglio di sicurezza: «Goethe was right. The hardest thing to see is what is before one’s eyes. Israel is on the frontline of the global war against radical Islam- ist terrorism. The entire civilized world has a stake in the out- come and must therefore support Israel’s right to defend its cit- izens» (S/PV.7222, 22 luglio 2014, p. 9). Per il rappresentante della Palestina, analogamente, i martiri di Gaza, dipinti senza distinzione come vittime inermi, adempiono un compito stori- co-universale (S/PV.7220, 18 luglio 2014, p. 7), mentre per una “primaverile” Tunisia, espressasi in seno al Consiglio dei diritti umani, Israele è un «terrorist State acting like the Nazis» (si veda il resoconto della seduta qui). Anche per Israele è que- stione di «good against evil» (S/PV.7220, cit., p. 7), dove il ma- le, presumibilmente incarnato dal delegato palestinese, «is star- ing the Council right in the face» (S/PV.7222, cit., p. 6). Para- frasando Nietzsche, si potrebbe dire che, quando l’intensità di un conflitto si fa estrema, «non ci sono fatti, ma solo allucina- zioni». La pretesa del Consiglio dei diritti umani di dissolvere un simile “caos cognitivo” sovraimponendovi una versione uf- ficiale dei fatti – peraltro elaborata da una Commissione
d’inchiesta la cui credibilità è, per una parte in causa e per mol- ti suoi sostenitori, compromessa da un vizio d’origine – appare velleitaria.
La dichiarazione auspica infine l’attivazione dei meccanismi della giustizia penale internazionale, sia attraverso l’adesione della Palestina allo Statuto di Roma, a quanto pare già decisa da Ramallah, sia attraverso un intervento del Consiglio di sicu- rezza, il quale, secondo i firmatari, verrebbe meno alla sua mis- sione qualora si rifiutasse di deferire la questione alla Corte pe- nale internazionale. Com’è facile intuire, la seconda via è sbar- rata dal diritto di veto, al cui esercizio si accingerebbero pre- sumibilmente almeno tre Membri permanenti (Francia, Gran Bretagna e Stati Uniti). Secondo Amnesty International – che ha lanciato un analogo appello affinché si apra il campo a un intervento della Corte penale internazionale – le due potenze anglosassoni, in particolare, non potrebbero ricorrere al veto dopo aver criticato la decisione di Cina e Russia di opporsi al deferimento della situazione in Siria, pena applicare un «bla- tant double standard». In realtà, lo standard previsto dal diritto internazionale in subjecta materia è uno solo, è puramente for- male e coincide, piaccia o no, con il diritto di veto! La Corte di cui si vagheggia l’intervento non è titolare di una giurisdizione universale, mentre il compito di espandere ad hoc il suo raggio d’azione è stato affidato al Consiglio di sicurezza, perpetuando così la logica discriminatoria di una giustizia penale subalterna agli interessi delle grandi potenze. E anche questo è diritto in- ternazionale.
Quanto alla prima via, è possibile che essa dischiuda l’accesso alla Corte, forse persino in tempi rapidi qualora il Procuratore decidesse di non attendere l’adesione della Pale- stina – atto che, se notificato oggi, diverrebbe efficace solo il 1° novembre per effetto dell’art. 126, par. 2, dello Statuto – e di occuparsi del caso in virtù della dichiarazione di accettazione
nel 2009 e mai revocato, e che potrebbe comunque in qual- siasi momento rinnovare (fonti giornalistiche riferiscono che il Governo palestinese starebbe già procedendo in tal sen- so). Ma è realistico prevedere che il Procuratore reagirà prontamente a queste sollecitazioni? La criticatissima repli- ca del suo predecessore, Moreno-Ocampo, si fece attendere per oltre tre anni e fu, come si sa, negativa, a causa di dubbi persistenti sulla natura statuale della Palestina, nonché sull’identità dell’organo competente a scioglierli (cfr. Melo- ni, nonché Azarov e Meloni). Alcuni sosterranno che dopo il conferimento alla Palestina della qualità di Stato osserva- tore, operato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 29 novembre 2012 (A/RES/67/19), tali dubbi, anche se la decisione dell’Assemblea certo non è un “certificato di na- scita” dello Stato palestinese, devono ritenersi definitiva- mente sciolti: la Palestina è uno Stato e, in quanto tale, può aderire allo Statuto di Roma ovvero accettare la giurisdizio- ne della Corte ad hoc. Non è così semplice. Il Procuratore gode anche sotto questo profilo di piena discrezionalità e non è quindi tenuto a rispettare la determinazione compiuta da un organo che, seppure importante come l’Assemblea generale, appartiene a un’organizzazione internazionale di- stinta. E ciò che vale per il Procuratore, vale naturalmente anche per gli organi giudicanti della Corte. Inquirenti incli- ni alla prudenza potrebbero approfittare della frammenta- zione istituzionale che caratterizza l’ordinamento interna- zionale per ritardare sine die un loro intervento, magari ba- loccandosi con una dottrina “funzionalista” della personali- tà giuridica internazionale per cui i criteri della statualità possono variare a seconda del regime normativo di riferi- mento, che è poi la stessa dottrina illo tempore evocata dai consulenti della Palestina per sostenere che il loro cliente, nelle more di un pronunciamento dell’Assemblea generale, poteva ritenersi uno Stato ai fini dello speciale regime giuri-
dico creato dallo Statuto di Roma, pur non essendo necessa- riamente tale secondo i canoni del diritto internazionale ge- nerale (cfr. Shaw). E anche questo è diritto internazionale.
La Corte penale internazionale si è del resto guadagnata la fama di istituzione prudente e perciò propensa a occuparsi di “situazioni” – sinora esclusivamente in Africa – in rapporto alle quali il suo operato non rischia di contrariare le grandi potenze, tanto da spingere l’Unione africana a protestare ufficialmente contro una politica dell’azione penale da essa a giusto titolo ri- tenuta discriminatoria. Infine, anche qualora militari e politici israeliani di rango più o meno elevato, oppure esponenti di Hamas, finissero alla sbarra, all’Aja, non i secondi ma i primi, che potremo immaginare assistiti da grandi esperti di ius in bel-
lo, avrebbero qualche buon argomento da trarre, a loro discol-
pa, dal diritto internazionale dei conflitti armati. E in quale maniera estenuanti dibattimenti davanti alla Corte ed eventuali condanne faciliterebbero la risoluzione di un conflitto di cui la comunità internazionale, con le sue istituzioni, la sua diploma- zia e il suo diritto, stenta ad afferrare persino il senso?
Vorrei poter credere – come sembrano fare i firmatari della dichiarazione – che esista in qualche luogo un diritto interna- zionale capace di arginare ciò che è «moralmente inaccettabile» (sono parole tratte dal documento), se solo fosse applicato se- condo i dettami di una retta ragione giuridica di cui gli esperti della materia possono farsi garanti. Ho tuttavia la sgradevole sensazione che il diritto internazionale, le sue norme, le archi- tetture istituzionali e i processi decisionali che esso costituisce e disciplina, siano parte del problema molto più di quanto non possano contribuire alla ricerca di una soluzione.