Il regime autorizzativo dell’Azienda, il rapporto con il SGI e il Modello 231

In caso di adozione di Modello 231, l’interesse dell’Azienda sarebbe senza dubbio focalizzato sulla prevenzione dei reati in materia ambientale e di sicurezza sul lavoro. Tra le peculiarità del settore di gestione dei rifiuti vi è senz’altro quella della fortissima regolamentazione da parte delle leggi comunitarie, statali e anche regionali.

Infatti, gli stabilimenti in cui Ecomar Italia SpA esercita la propria attività sono soggetti ad Autorizzazione Integrata Ambientale, ciò significa che, se non gestita correttamente, tale attività può essere altamente impattante sull’ambiente.

L'autorizzazione integrata ambientale (di seguito AIA) é, infatti, il provvedimento che autorizza l'esercizio delle attività che rientrano tra quelle specificate nell'allegato VIII alla parte seconda dello stesso decreto, ed in taluni casi la costruzione, di una installazione a determinate condizioni che devono garantire la conformità ai requisiti di cui alla parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i..

In tale allegato rientrano le attività più inquinanti che superano una certa soglia dimensionale.

L'autorizzazione integrata ambientale è rilasciata tenendo conto di quanto indicato all'allegato XI del D.Lgs. 152/06 alla parte seconda “Categorie da tenere presenti in generale o in un caso particolare nella determinazione delle migliori tecniche disponibili, secondo quanto definito all’art. 5, comma 1, lettera 1-ter), tenuto conto dei costi e dei benefici che possono risultare da un’azione e del principio di precauzione e prevenzione”, in sostanza per ottenere e mantenere tale autorizzazione l’installazione deve risultare conforme alle Migliori Tecniche disponibili 78o si deve adeguare ad esse entro il tempo stabilito in autorizzazione. 79

78 _{L’.art. 5 comma 1 lettera l ter) sopra richiamato definisce le migliori tecniche disponibili (best available}

techniques – BAT) come la più efficiente e avanzata fase di sviluppo di attività e relativi metodi di esercizio

indicanti l'idoneità pratica di determinate tecniche a costituire, in linea di massima, la base dei valori limite di emissione e delle altre condizioni di autorizzazione intesi ad evitare oppure, ove ciò si riveli impossibile, a ridurre in modo generale le emissioni e l'impatto sull'ambiente nel suo complesso. Nel determinare le migliori tecniche disponibili, occorre tenere conto in particolare degli elementi di cui all'allegato XI. Si intende per: 1) tecniche: sia le tecniche impiegate sia le modalità di progettazione, costruzione, manutenzione, esercizio e

chiusura dell'impianto;

2) disponibili: le tecniche sviluppate su una scala che ne consenta l'applicazione in condizioni economicamente e tecnicamente idonee nell'ambito del relativo comparto industriale, prendendo in considerazione i costi e i vantaggi, indipendentemente dal fatto che siano o meno applicate o prodotte in ambito nazionale, purché il gestore possa utilizzarle a condizioni ragionevoli;

3) migliori: le tecniche più efficaci per ottenere un elevato livello di protezione dell'ambiente nel suo complesso; 79 _{Sito web Ministero dell’Ambiente pag, AIA}

118 Per raggiungere un livello il più possibile elevato di protezione dell’ambiente il rilascio dell’AIA è condizionato all’adozione delle BAT (Migliori Tecniche Disponibili). Le BAT. Le BAT, acronimo di ‘Best Available Techniques’, sono le tecniche impiantistiche, di controllo e di gestione che - tra quelle tecnicamente realizzabili ed economicamente sostenibili per ogni specifico contesto - garantiscono bassi livelli di emissione di inquinanti, l'ottimizzazione dei consumi di materie prime, prodotti, acqua ed energia e un’adeguata prevenzione degli incidenti.

Le informazioni utili sulle BAT sono riportate nei Brefs (Bat Reference Documents), documenti di riferimento specifici per le varie categorie di attività, che vengono costantemente aggiornati dalla Commissione Europea.

Schema del processo di gestione rifiuti presso lo stabilimento di Collesalvetti

E’ quindi evidente come si tratti di un’attività fortemente regolamentata, in cui le modalità di gestione dei processi critici per l’ambiente e le scelte relative agli investimenti sugli impianti siano condizionate in quanto soggette a vincoli legislativi stringenti e tale regime autorizzativo sottoponga l’azienda ad una serie di costi da

119 sostenere alcuni potenziali e alcuni certi, tra i quali possiamo elencare a titolo esemplificativo:

- i costi per la prestazione di una garanzia finanziaria da prestare a favore dell’autorità competente per tutta la durata dell’autorizzazione aumentata di un periodo di “osservazione” per coprire le spese necessarie, comunque inerenti o connesse a eventuali operazioni di smaltimento o recupero dei rifiuti (incluso il trasporto), comprese la bonifica, il ripristino ambientale, la messa in sicurezza permanente nonché il risarcimento di ulteriori danni derivanti all’ambiente in dipendenza dell’attività svolta e determinati da inadempienze o da qualsiasi atto o fatto colposo, doloso o accidentale, verificatosi nel periodo di efficacia della garanzia stessa;

- i costi annuali per le attività di monitoraggio a carico dell’Ente di controllo (ISPRA o Agenzie Regionali per l’Ambiente) aggiuntivi rispetto ai monitoraggi posti in essere dall’Azienda;

- le tariffe da corrispondere per rilascio, rinnovo, modifiche delle autorizzazioni; - eventuali costi per adeguamenti impiantistici imposti dalle Autorità per rientrare in

determinati valori limite di emissione inseriti in autorizzazione o per maggiori presidi a tutela dell’ambiente rispetto a quelli già presenti in impianto.

Occorre inoltre considerare che il provvedimento autorizza un elenco tassativo di rifiuti da poter trattare, i quantitativi massimi di rifiuti che possono essere presenti presso l’impianto in ogni momento (stoccaggio istantaneo) nonché le quantità massime lavorabili per anno. Ciò determina potenziali rigidità in quanto l’azienda non è libera di trattare presso i propri impianti eventuali quantitativi extra che si dovessero presentare per occasioni favorevoli di mercato se non entro i limiti stabiliti, in quanto una modifica sui quantitativi sopra la soglia autorizzata, se assume una rilevanza tale da configurarsi quale modifica sostanziale, può dar luogo a procedimenti amministrativi di lunga durata che potrebbero far perdere tale opportunità (150 gg. nel caso di modifica sostanziale oltre eventuale sospensione dei tempi del procedimento per integrazioni documentali, 60 gg. per le modifiche non sostanziali), oppure potrebbe determinarsi l’incapacità di soddisfare la domanda di un cliente relativa a CER non presenti in autorizzazione rendendo il servizio incompleto e potendo quindi essere causa di insoddisfazione del cliente costretto a rivolgersi ad altri gestori.

Quanto sopra detto fa emergere l’opportunità di enfatizzare ulteriormente la legalità quale valore aziendale completando un percorso verso il quale l’azienda ha dimostrato

120 orientata in quanto dotata di un Sistema di Gestione Integrato volontario che, per il suo mantenimento, esige di essere rispettato.

Infatti, il sistema ISO14001 è finalizzato al miglioramento delle performance ambientali e l’A.I.A. è finalizzata al massimo contenimento delle emissioni e degli impatti sull’ambiente, perciò entrambi sono strumenti indiretti per la prevenzione dei reati. L’Azienda, a fronte dei maggiori costi da sostenere per la realizzazione e l’adozione del Modello, potrebbe così aggiungere un altro tassello nella costruzione di un valore intangibile, ma fondamentale, quale può essere l’immagine di azienda seria e affidabile alla quale rivolgersi con fiducia, tutto ciò con conseguente beneficio dei rapporti con gli stakeholder, in particolare finanziatori (banche), cittadini e soprattutto i clienti i quali, in quanto produttori di rifiuti, per il principio legislativo comunitario del “coinvolgimento”, sono responsabili penalmente in materia di gestione dei rifiuti quando conferiscono gli stessi a soggetti diversi dai gestori del servizio pubblico. Per essere esonerati da responsabilità, infatti, hanno l’onere di controllare che tali soggetti siano autorizzati alle attività di recupero o smaltimento di quella specifica tipologia di rifiuti e di verificare di aver ricevuto il formulario di identificazione dei rifiuti controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore o, qualora ciò non avvenisse, alla scadenza di detto termine il produttore dovrà aver provveduto a comunicare all’autorità competente la mancata ricezione del formulario.

In questo particolare settore è importante mantenersi aggiornati sulle nuove tecnologie in fase di sviluppo che diventeranno future BAT perché possono condizionare le politiche degli investimenti. Riuscire a valutare in anticipo le future necessità/opportunità di investimento prima che divengano obbligatorie per legge e agevolare i procedimenti di riesame delle autorizzazioni potrebbe costituire un vantaggio competitivo. Il Sistema di gestione spinge in questa direzione perché si basa sul principio del miglioramento continuo.

La presenza del Sistema di Gestione Ambientale anche se si pone obiettivi diversi rispetto a quelli del Modello 231, è un notevole punto di forza in quanto comunque entrambe la tipologie sono raggiungibili per mezzo di azioni cha hanno una base comune da integrare con aspetti specifici.

L’analisi ambientale che l’azienda svolge ai fini della ISO 14001 per determinare le aree di intervento e le priorità si basa sui seguenti criteri:

121 - rilevanza per l’ecosistema;

- accettabilità per le parti interessate; - adeguatezza tecnico economica.

Tra i processi di supporto Ecomar Italia SpA ha individuato una specifica procedura che regolamenta il processo di verifica di conformità legislativa che è essenziale per evitare di incorre nei reati, soprattutto quelli in materia ambientale e della sicurezza sul lavoro.80

Tale procedura prevede diversi strumenti: una procedura di aggiornamento legislativo, uno scadenzario aziendale, procedure e istruzioni operative che definiscono modalità operative, di controllo e manutenzione impianti atte a mantenere nel tempo la conformità legislativa, procedure di controllo Ambientale e della Sicurezza che descrivono le attività da compiere ed assegnano le responsabilità per garantire che gli aspetti ambientali e di sicurezza significativi siano conformi agli impegni espressi nella Politica Aziendale (inclusa la conformità legislativa ed ad eventuali impegni sottoscritti), monitorando e tenendo sotto controllo parametri critici connessi con le disposizioni legislative, con le autorizzazioni e con le disposizioni eventualmente sottoscritte, procedure di gestione delle non conformità,

Il manuale SGI stabilisce che “In concomitanza con le Verifiche Ispettive Interne su tutte le componenti del sistema integrato e tramite il Riesame della Direzione, ECOMAR effettua sistematicamente e periodicamente anche la verifica del rispetto delle disposizioni legislative. I Rapporti di Verifica Ispettiva ed infine il Riesame della Direzione contengono quindi evidenza e registrazioni di detti controlli.”

Appare evidente come, rispetto ai fini del D.Lgs. 231/01, non sia sufficiente valutare la conformità, ma sia necessario adottare tutti gli accorgimenti e le misure che possano consentire la prevenzione dei reati che possono essere commessi nello svolgimento delle attività aziendali.

80

Nella sezione relativa alla misurazione, analisi e miglioramento del Manuale del SGI è infatti stabilito che:

“Il rispetto delle prescrizioni legislative è strutturato su tre livelli:

1. Corretta identificazione delle disposizioni di legge (e di eventuali altre prescrizioni sottoscritte), per ciascun aspetto ambientale individuato. Impostazione della struttura, delle dotazioni, delle attrezzature e degli impianti, nonché della documentazione del Sistema Integrato, in base alle risultanze di periodiche valutazioni dei rischi, eseguite in conformità alla vigente normativa 2. Ottenimento e mantenimento nel tempo di tutte le autorizzazioni e di tutti i permessi collegati alle

attività svolte

122 Pertanto, è necessario procedere ad integrazioni a partire dalla politica aziendale che deve contemplare la legalità quale massimo valore, a seguire l’istituzione di un codice etico e comportamentale che contenga il divieto di porre in atto comportamenti che possano ricadere nelle ipotesi di reato, la previsione di un codice disciplinare ecc….

Un aspetto di fondamentale rilievo consiste nel fatto che i reati connessi alla disciplina in materia di autorizzazione integrata ambientale non ricadono tra quelli inseriti nell’art. 25-undecies del Decreto che individua i reati ambientali da assoggettare a responsabilità amministrativa. Infatti, nel D.lgs. 231/01 in merito ai reati che si configurano quali mancato rispetto di prescrizioni dell’autorizzazione, superamento di valori limite per gli scarichi idrici e delle emissioni in atmosfera e comportamenti sanzionabili in materia di gestione di rifiuti, sono menzionati soltanto quelli che si riconducono alle attività svolte nell’ambito di autorizzazioni ambientali settoriali.

La disciplina dell’A.I.A., con il relativo apparato sanzionatorio, per gli impianti che ricadono in essa, sostituisce la disciplina e le sanzioni disposte dalla normativa settoriale in materia di tutela dell’aria, di gestione rifiuti e di riduzione delle emissioni in atmosfera. Ciò comporta che gli impianti in questione, quindi anche quelli gestiti da Ecomar, sono fuori dal “campo di applicazione” di queste norme, sia in caso di difetto di A.I.A. che in violazione delle sue prescrizioni.81

Il risultato è paradossale: condotte tenute in attività industriali potenzialmente molto pericolose sono sanzionate in misura più lieve delle medesime condotte svolte in attività assai meno impattanti per l’ambiente in forza dell’elemento specializzante che è rappresentato dalla riconduzione in un regime autorizzativo particolare di determinate attività (quelle elencate nell’allegato VIII) che altrimenti sarebbero soggette ai regimi amministrativi previsti dalle relative normative di settore. Se non fossero state introdotte le norme sanzionatorie relative all’A.I.A., per le medesime condotte ivi descritte avrebbero trovato applicazione le sanzioni previste dalle norme di settore. Pertanto, per le attività elencate nell’allegato VIII alla parte seconda del TUA si applicano solo le sanzioni previste dall’art. 29-quattuordecies, sia in ipotesi di mancanza, sospensione o revoca dell’autorizzazione, sia in ipotesi di illeciti che presuppongono la sua vigenza.82

Inoltre, l’art. 9, L. n. 689/1981 stabilisce che il principio di specialità opera anche tra illecito penale e illecito amministrativo previsto da una legge statale.

81

Giulio Monferini, il reato ambientale e la responsabilità dell'ente 2012 Ecoscienza

123 E’, pertanto, esclusa l’applicazione della responsabilità amministrativa per i reati corrispondenti a quelli di cui agli artt. 137, 256 e 279 di cui al D.Lgs. 152/2006 compiuti in attività ricadenti nel regime autorizzatorio di A.I.A..

Ai soli ed esclusivi fini di realizzazione di un Modello 231, Ecomar potrà quindi escludere tali reati dall’analisi del rischio.

Questo, ovviamente, non dovrà costituire motivo per abbassare il livello di attenzione verso il rispetto di tale autorizzazione.

Tra l’altro, il rispetto dell’AIA può essere visto anche quale strumento di tutela rispetto ad altri reati ambientali inclusi nel Modello quali il disastro ambientale e l’inquinamento ambientale in quanto in un impianto condotto correttamente non potranno verificarsi tali ipotesi.

Capitolo terzo. Il coordinamento tra il Sistema di Gestione Integrato e il Modello 231 nel processo di gestione del rischio: il caso Ecomar Italia Spa

In questo capitolo vengono simulate in modo semplificato le fasi del processo di risk management che Ecomar dovrebbe affrontare qualora decidesse di adottare il Modello 231: la mappatura dei processi sensibili e l’individuazione dei fattori di rischio, l’analisi del sistema di controllo esistente (situazione as is), la valutazione dei rischi residui e l’individuazione di eventuali adeguamenti (gap analysis e risk response) da apportare al sistema di controllo.

Per ragioni di lunghezza espositiva, tale processo verrà sviluppato soltanto in relazione ai reati contro la Pubblica Amministrazione (art. 25 del Decreto), ai reati in materia di sicurezza e salute sui luoghi di lavoro (art. 25-septies) e ai reati ambientali (art. 25- undecies), in quanto si ritiene che siano le aree più critiche per il settore di appartenenza e contesto aziendale.

3.1 Ipotesi di sviluppo del processo di risk management per la costruzione del