Regioni ed autonomie locali (a cura di Ivana Sechi)

16.1. Andamento della conflittualità e causa di insorgenza del conflitto

Nell’anno 2020, segnato a livello mondiale dalla pandemia da Covid-19, i dati relativi agli scioperi proclamati/effettuati nel Comparto Regioni ed Autonomie Locali risultano in netta flessione se confrontati con l’andamento del conflitto collettivo negli anni precedenti.

A tal riguardo, infatti, non si può non tener conto, da un lato, dell’introduzione, a decorrere dal 9 marzo 2020, di forme di lavoro agile nella pubblica amministrazione come misura di contenimento alla diffusione dell’emergenza epidemiologica.

Dall’altro lato, delle iniziative adottate dall’Autorità che, allo scopo di evitare un ulteriore aggravio alle Istituzioni coinvolte nell’attività di prevenzione e contrasto nella lotta al virus, nel mese di febbraio ha rivolto un fermo invito a tutte le Organizzazioni sindacali e alle Associazioni professionali affinché non fossero attuate astensioni collettive per tutto il mese di marzo 2020, e ha segnalato, nel contempo, alle Società e alle amministrazioni erogatrici di tali servizi la necessità di attuare scrupolosamente tutte le misure volte a garantire la salute e la sicurezza dei lavoratori e delle lavoratrici, sul luogo di lavoro, in ottemperanza alle indicazioni fornite dal Governo.

Invito rinnovato dalla Commissione per tutto il mese di aprile 2020, a causa della grave emergenza di carattere sanitario e degli ulteriori provvedimenti governativi di proroga del periodo di attuazione delle misure di restrizione per il contenimento del contagio.

Ciò premesso, nel corso dell’anno 2020 le astensioni collettive proclamate nel Comparto Regioni ed Autonomie Locali, quasi sempre di carattere locale, ad eccezione dello sciopero nazionale del pubblico impiego proclamato per il 9 dicembre 2020, sono state 85, di cui 63 effettuate e 23 revocate anche a seguito di invito e/o intervento della Commissione.

Le violazioni segnalate dall’Autorità hanno riguardato, per lo più, il mancato esperimento delle procedure di raffreddamento e conciliazione prima della proclamazione dello sciopero, la violazione del termine di preavviso e la regola della rarefazione oggettiva con riferimento a scioperi generali e/o plurisettoriali precedentemente proclamati.

Le organizzazioni sindacali, destinatarie di tali indicazioni immediate/note, hanno sempre risposto positivamente, accogliendo l’invito dell’Autorità, revocando le proprie iniziative.

Con riferimento alla microconflittualità a livello locale, la rilevazione geografica del conflitto rivela la netta prevalenza nelle Regioni del centro-nord Italia, con oltre il 70% delle proclamazioni, rispetto al restante territorio nazionale.

È evidente la diminuzione del conflitto collettivo, soprattutto in confronto al dato numerico registrato negli anni precedenti: 169 proclamazioni di sciopero nel 2019, 143 registrate nel 2018, 147 del 2017, 179 del 2016 e 202 nel 2015.

Per quanto concerne le cause di insorgenza del conflitto, è opportuno segnalare che numerose astensioni sono state messe in atto per protestare contro la carenza dei dispositivi di protezione (mascherine, guanti, gel/disinfettante, etc.) necessari a garantire la salute e la sicurezza dei lavoratori e delle lavoratrici, sul luogo di lavoro e indispensabili per scongiurare il diffondersi del virus, nonché per il mancato/ritardato pagamento della retribuzione ai dipendenti nell’ambito dei servizi pubblici essenziali di competenza comunale o statale, come l’assistenza domiciliare ad anziani o disabili, la refezione scolastica, la gestione degli asili nido e delle scuole materne, il trasporto scolastico.

Ed infatti, un numero crescente di cooperative o società affidatarie dei servizi versano in una situazione di grave difficoltà economica a causa della sospensione della loro attività durante l’emergenza epidemiologica che, necessariamente, si ripercuote sulle condizioni dei lavoratori.

In ogni caso, nel periodo di riferimento non sono mancate astensioni collettive legate a rivendicazioni di natura contrattuale, strettamente connesse all’approvazione ed alla corretta applicazione del contratto collettivo di riferimento.

16.2. Pareri e delibere interpretative

Sul fronte della prevenzione e della composizione del conflitto collettivo, si confermano, anche nel periodo di riferimento, l’attività costante della Commissione di garanzia sull’interpretazione della normativa legale e negoziale vigente, anche alla luce della mutevolezza del conflitto collettivo, e la continua ricerca di soluzioni interpretative che, pur nel necessario rispetto del quadro normativo, siano comunque coerenti con la realtà sociale.

Più in particolare, la Commissione è intervenuta in più occasioni per confermare l’orientamento secondo cui tutte le attività collegate da nesso di strumentalità con l’erogazione di un servizio pubblico essenziale rientrano nel campo di applicazione della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, anche se svolte da un soggetto diverso da quello erogatore del servizio principale.

16.3. Procedimenti di valutazione

Con delibera n. 20/29, del 17 febbraio 2020, la Commissione ha valutato negativamente il comportamento del Comune di Nemi, ai sensi degli articoli 4, comma 4 quater, e 13, comma 1, lett. i), della legge n. 146 del 1990, per l’omessa partecipazione, per ben due volte, al tentativo di raffreddamento e di conciliazione dinanzi al Prefetto di Roma, ai sensi dell'art. 2, comma 2, della legge n. 146 del 1990, come modificato dalla legge n. 83 del 2000, nonché dell’art. 7, dell’Accordo Collettivo Nazionale in materia di norme di garanzia del funzionamento dei servizi pubblici essenziali nell’ambito del comparto Regioni-Autonomie Locali Personale non dirigenziale. A tal fine, l’Autorità ha disposto l’irrogazione di una sanzione pecuniaria per l’ammontare economico complessivo di € 7.000,00 (settemila/00), nei confronti del legale rappresentante pro-tempore dell’Ente, che ha tenuto conto anche della recidiva costituita dall’analogo precedente.

L’Amministrazione, infatti, ha l’obbligo di aderire alla convocazione promossa da un’organizzazione sindacale che richieda un incontro dinanzi al Prefetto territorialmente competente per l’esperimento delle procedure di raffreddamento e conciliazione.

Detto obbligo, peraltro, è naturalmente sotteso alla logica ispiratrice delle norme in oggetto, considerato che l’esperimento delle procedure di raffreddamento e conciliazione è finalizzato a verificare la possibilità di evitare un’azione di sciopero, e che la mancata adesione all’invito a un incontro per tentare la conciliazione della controversia non può non determinare l’aggravamento del conflitto in corso.

Per tali motivi, secondo il consolidato orientamento della Commissione di Garanzia, tale comportamento può essere oggetto di valutazione dell’Autorità ai fini dell’applicazione della sanzione di cui all’art.4, comma 4, della citata legge (cfr. delibera n. 01/3 del 1.02.2001 e delibera n. 04/483 del 6.05.2004).

Del resto, le modifiche alla legge n. 146 del 1990, introdotte dalla legge n. 83 del 2000, hanno manifestatamente inteso rafforzare il criterio delle simmetriche responsabilità delle parti in conflitto, demandando alla Commissione di Garanzia la valutazione ex art. 4, comma 4, della citata legge di comportamenti aziendali precedentemente esclusi dalla sua competenza.

Non v’è dubbio, pertanto, che il datore di lavoro sia tenuto a non vanificare la lettera e lo spirito delle disposizioni di legge e pattizie in tema di procedure di raffreddamento e conciliazione e, dunque, abbia l’obbligo di aderire all’invito dell’Autorità di cui all’art. 2, comma 2, della legge. n. 146 del 1990 e successive modificazioni a seguito di esplicita richiesta sindacale o, quanto meno, di giustificare la mancata adesione a detto invito.

In un’analoga circostanza, la Commissione di garanzia, con nota del 7 giugno 2018, aveva già rammentato al Comune di Nemi l’obbligo di aderire all’invito dell’Autorità di cui all’art. 2, comma 2, della legge n. 146 del 1990 o, quanto meno, di giustificare la propria assenza tempestivamente, avvertendolo che in caso di futuri e ulteriori inadempimenti questa Commissione avrebbe dovuto procedere alla valutazione del comportamento dell’Amministrazione ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera i), della citata legge.

Nel corso del procedimento di valutazione, peraltro, il Comune di Nemi non ha presentato osservazioni né, tantomeno, ha chiesto di essere sentito in audizione.

Solo successivamente, con nota del 27 febbraio 2020, il Comune di Nemi ha presentato alla Commissione una richiesta di riesame/annullamento della delibera sanzionatoria irrogata, illustrando una serie di motivazioni che l’Autorità, con provvedimento del 6 marzo 2020, non ha ritenuto meritevoli di accoglimento non essendo emersi, nel frattempo, elementi nuovi o circostanze rilevanti tali da permettere alla Commissione di giungere a conclusioni difformi dalla propria precedente deliberazione.

Da ultimo, con ricorso ritualmente notificato, il Comune di Nemi ha convenuto in giudizio la Commissione di garanzia, chiedendo di accertare l’illegittimità della delibera sanzionatoria n. 20/29, del 13 febbraio 2020. Il giudizio, incardinato dinanzi al Tribunale del Lavoro di Roma, non è ancora concluso.