5. Risarcimento del danno da lesione dell’affidamento
5.2 Responsabilità da informazioni inesatte
In caso di applicazione retroattiva di una nuova interpretazione sfavorevole al contribuente potrebbe agire giudizialmente per ottenere un risarcimento del danno subito tramite l’azione risarcitoria ex 2043 c.c.? Nel caso in cui il contribuente abbia ricevuto determinate informazioni durante attività di accertamento o semplicemente in attività di consulenza dell’amministrazione se queste si dovessero rilevare false il contribuente ha diritto al risarcimento del danno? Anche in dottrina e giurisprudenza è derivata una profonda riflessione sulla possibilità di considerare sussistente risarcibile ai sensi 2043 c.c. un danno derivante da false informazioni in generale.
Tradizionalmente non si è ritenuto sussistente un generale ed autonomo diritto all’esatta informazione e, pertanto, la diffusione di informazioni false o errate veniva considerata fonte di responsabilità in ragione degli interessi che vi venivano colpiti. 127
In linea generale la giurisprudenza ha tradizionalmente ritenuto meritevole di tutela aquiliana il soggetto che subisce un danno per aver fatto affidamento su informazioni inesatte pervenutegli da soggetti di un contatto qualificato tale da far riporre nel richiedente affidamento sulla correttezza delle informazioni provenienti da tale fonte qualificata.128
127 Bianca, Diritto Civile, Vol 5, La responsabilità, Milano,Giuffrè,614 ss.
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Vi è stata tuttavia divisione in dottrina su quale sia il titolo da dare alla responsabilità da informazioni inesatta ed il primo orientamento condivide il riconoscimento giurisprudenziale di una responsabilità di natura extracontrattuale.129 Altri invece considerano tale ipotesi fonte di responsabilità
contrattuale considerando in simili fattispecie la violazione di un obbligo di protezione derivante da affidamento del richiedente dello status professionale dell’informatore. 130 Anche la giurisprudenza ha affermato che “Chi per essere
particolarmente qualificato con il proprio comportamento imprudente e negligente ingenera in un terzo un affidamento incolpevole ne risponde a titolo di responsabilità extracontrattuale”.131
Vi è poi ulteriore linea interpretativa che ritiene la tutela aquiliana per danni da false informazione quale ipotesi precontrattuale, anche sulla scorta di autorevole giurisprudenza.132
Poiché il concetto dell’informazione è ampio possiamo limitarci a prendere atto che l’informazione dal contenuto economico può essere rilevante nella fase preparatoria di contratto o di un atto negoziale, può essere elemento del contratto, essere integrativo dello stesso e infine può essere richiesto da obblighi generali di correttezza di comportamento e condividere la tesi per cui in tutti i casi in cui non vi è rapporto precontrattuale e contrattuale si fa riferimento alla clausola generale di responsabilità civile di cui all’art 2043 c.c. 133
Si intende dar conto del fatto che autorevole dottrina134 ha trattato anche della
riconducibilità di una responsabilità per danno ex 2043 in capo all’amministrazione finanziaria per l’affidamento da informazioni inesatte. Secondo tale linea di pensiero l’amministrazione, fornendo informazioni false o inesatte, deve rispondere dei danni cagionati a chi su queste informazioni ha fatto affidamento e si è determinato nelle proprie decisioni di comportamento, decisioni,
129 V. Busnelli, Itinerari europei nella terra di nessuno tra contratto e fatto illecito: la responsabilità da informazioni inesatte, in Contratto e impresa, 1991, pag. 576
130 Castronovo, Enciclopedia diritto privato 2008 pag 492 ss; 131 Trib. Roma 21 gennaio 1989, n. 669, in Temi romana, II, p 85 ss 132 Cass., SS.UU., sentenza 19 dicembre 2007 n. 26724
133 Per questa tesi si veda G.Alpa, M.Bessone, V.Carbone, Attipicità dell’illecito, lesione del credito-tutela del consumatore, responsabilità professionista, illecito della PA, Giuffrè,Milano,1995, pag.173.
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investimenti come infatti la giurisprudenza ha espresso nei casi in cui la baca la banca ha fornito false inesatte o comunque inesatte circa le condizioni economiche o la solvibilità di un cliente135 .
La Tesi trova conferma nella giurisprudenza della Cassazione. Con sentenza n. 2424 del 9 febbraio 2004136 la Corte si esprime nel seguente modo: “la
responsabilità della Pa per illecito extracontrattuale - che può essere fatta valere dal privato con azione di risarcimento del danno davanti al giudice ordinario - è astrattamente configurabile anche nella diffusione di informazioni inesatte (Cassazione 12941/99). Ciò è tanto più vero a seguito della mutata concezione della "ingiustizia del danno" di cui all'art. 2043 c.c., per cui non è solo la lesione di un diritto soggettivo, ma anche di una posizione considerata meritevole di tutela da parte dell'ordinamento, che obbliga l'autore dell'atto illecito al risarcimento del danno, in presenza degli altri elementi costitutivi della responsabilità aquiliana (cfr. Cass. n. 500/99). Ne consegue che il rilascio di informazioni inesatte da parte della P.A. è da considerarsi come fonte di responsabilità aquiliana perché lede la posizione (meritevole di tutela) di affidamento che il soggetto in contatto con la P.A. ha nella stessa, tenuto conto che questa deve ispirare la propria azione a regole di correttezza, imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.)”
Elementi che caratterizzano l’azione da informazioni inesatte in generale sono ovviamente la colpa del soggetto che deve essere particolarmente qualificato ovvero è un soggetto o un ente in grado di esercitare un potere di controllo delle informazioni che fornisce e/o fornisce generalmente questo tipo di informazioni di “servizio”.
Data l’incertezza “naturale” del diritto tributario potrebbe risultare difficile la ricerca del requisito della colpa, elemento necessario per una tutela aquiliana, ma dato che vi è un obbligo informativo che deve essere perseguito dall’apparato normativo dedicato all’attività informativa dell’Amministrazione finanziaria esso
135 App.Milano,14 marzo 1986, in Banca, borsa, tit. cred.”, 1987, II, pag.627; Cass., 7 febbraio 1979, n.
820; Cass., 9 giugno 1998, n. 5659
136 L’informazione oggetto della causa era data dal fatto che Regione aveva fornito a una Società
un’interpretazione normativa sui rifiuti che si rifaceva a recenti orientamenti giurisprudenziali invece di un’interpretazione letterale.
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deve essere ovviamente perseguito in modo corretto, responsabile, tempestivo e trasparente pertanto potremmo dire che “la colpa è in re ipsa”.137
Tuttavia, con riferimento all’elemento della colpevolezza la necessità o meno della colpa per potersi affermare la responsabilità della P.A in ordine ai danni prodotti da un atto amministrativo illegittimo è questione discussa. A proposito di errore scusabile la Corte nella sentenza sopra riportata (9 febbraio 2004 n. 2424) ribadisce che “Un orientamento promuove l’idea che la colpa dell'amministrazione è di per
sé ravvisabile nella violazione della norma, senza che l'amministrazione possa giovarsi dell'errore scusabile dei propri funzionari (Cass. n. 3293/1994; Cass. n. 5883/1991). Altro orientamento, in senso esattamente contrario, ha ritenuto che l'errore scusabile dei funzionari giovi anche alla P.A. (Cass. n. 12839/1992 e Cass. n. 3719/1975. L’errore scusabile nell'interpretazione della legge possa essere considerato, eccezionalmente, scusabile solo se riconducibile ad una oggettiva oscurità (attestata, eventualmente, da persistenti contrasti interpretativi) della norma violata (Cass. n. 5361/1984) o altrimenti inevitabile a stregua delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale (sent. n. 364/1988 e altre), operando, in ogni altro caso, la regola della inescusabilità dell'error iuris (Cass. n. 12839 del 1992; Cass. n. 2762/1978). Elemento essenziale per la sussistenza dell'errore scusabile è, quindi, l'inevitabilità dello stesso, determinata da cause oggettive, estranee all'agente, che finisce per escludere la colpevolezza, intesa quale forma di qualificazione dell'azione soggettiva nelle fattispecie di responsabilità.”
La statuizione della Corte con sentenza n. 540/1999 ovvero quella secondo la quale “perché un evento dannoso sia imputabile a responsabilità della P.A., tale imputazione
non potrà avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimità del provvedimento amministrativo, richiedendo, invece, una più penetrante indagine in ordine alla valutazione della colpa, che, unicamente al dolo, costituisce requisito essenziale della responsabilità aquiliana” sembra in effetti sia più condivisibile.
Altra questione da stabilire è se la colpa sia solo del funzionario agente o dell’amministrazione come apparato o se vi sia un concorso.
A parere di chi scrive tutte e due contestazioni possono essere legittime. Infatti
137 Si veda Monateri, La responsabilità civile, in Trattato di diritto civile diretto da R. Sacco, Torino, 1998,
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all’agente persona fisica nell’azione risarcitoria in caso di informazioni inesatte quello che si può contestare è la negligenza e l’imperizia nel fornire informazioni che incidono nella vita personale ed economica del contribuente mentre nei confronti dell’amministrazione si potrebbe lamentare una culpa in vigilando che comporta un venir meno ai doveri di buona amministrazione, imparzialità e correttezza che devono guidare la funzione pubblica. 138
Tornando alle informazioni fornite dall’amministrazione il contribuente dovrà quindi provare l’inesattezza e l’incongruenza delle informazioni che ha ricevuto, dovrà aver subito un danno ingiusto e ovviamente presupposto antecedente deve essere il nesso di causalità tra le informazioni e il danno subito. Businelli 139
distinguendo tra informazione come consiglio “amichevole” da quella di “servizio” e “prodotto” e sostiene che nel primo caso non vi si può parlare di danno ingiusto viceversa negli altri due casi il danno è tendenzialmente sempre ingiusto. L’Autore, inoltre, ha proposto una sorta di decalogo che funge da istruzioni per l’uso nell’approccio con la responsabilità da informazioni inesatte e si ritiene sia utile riportarlo qui:
• caso per caso l’interprete deve tenere conto delle circostanze particolari in cui l’informazione è stata fornita;
• vi si deve stabilire se destinatario poteva ragionevolmente riporre fiducia nell’informazione pervenutagli;
• è fondamentale capire se chi ha fornito l’informazione era in buona fede e se nel proprio comportamento abbia prestato attenzione e diligenza nella misura in cui ci si aspetterebbe da lui pur in assenza di un obbligo
contrattuale;
• il soggetto che fornisce l’informazione deve essere in grado di immaginare
138 Non comporta un ostacolo all’ammissibilità di una tale tutela risarcitoria secondo Della Valle in op cit,
pag 176 la dispozione di cui all’art 2 septies del d.l. 30 settembre 1994 n.656 dove si legge “nell’attività di interpretazione delle disposizioni tributarie i dipendenti dell’Amministrazione finanziaria che svolgono le relative funzioni rispondono patrimonialmente in caso di dolo o colpa grave”. Secondo anche interpretando tale disposizione facendo riferimento alla responsabilità civile anche verso i terzi rimane sempre e comunque impregiudicata la possibilità di proporre azione risarcitoria nei confronti dell’Amministrazione finanziaria.
139 V. Busnelli, Itinerari europei nella terra di nessuno tra contratto e fatto illecito: la responsabilità da informazioni inesatte, op. cit, pag. 539 e ss.
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che l’informazione fornita abbia natura tale da incidere sulle decisioni del destinatario.140
Fermo quanto sinora detto in tema di questo tipo di responsabilità necessario riconoscere che nel cambiare orientamento amministrativo l’amministrazione si trova tra due situazioni “spiacevoli”: da una parte deve prendere atto dell’interpretazione erronea data e deve ripristinare la legalità; da un’altra applicandola retroattivamente incorre nel dovere di risarcire i danni.
Tutto ciò però non rileva ai fini della tutela del contribuente che ha versato in uno stato di legittimo affidamento in quanto oltre al dovere di informare correttamente e di non venire contra factum proprio vi è da considerare anche un diritto costituzionalmente garantito che è quello relativo al patrimonio ex art 41 della Costituzione ed è un diritto “all’integrità del proprio patrimonio e più
specificamente il diritto di determinarsi liberamente nello svolgimento dell’attività negoziale relativa al patrimonio, facendo ragionevole affidamento sulla veridicità delle dichiarazioni, da chiunque rese, comunque concernenti quella attività e senza essere pregiudicato da dichiarazioni non veritiere rese per dolo o per colpa”141.