SEZIONE III. Il riconoscimento dei diritti umani dei popoli indigeni: lo Stato del
CAPITOLO 4. Riflessioni finali
4. Riflessioni sul Commento Generale No 24 (2017) del Comitato per
sociali e culturali
A tal proposito si ricollega il capitolo terzo di questo elaborato il quale rifacendosi al Commento Generale No. 24 del Comitato sui Diritti Economici, Sociali e Culturali con sede alle Nazioni Unite (Committe on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR), è il documento che essendo stato adottato nel Giugno del 2017 rappresenta ad oggi uno dei testi più recenti in merito alla responsabilità degli Stati. Il presente Commento si rivolge ovviamente agli Stati parte ma in questo caso possiamo vedere come indirettamente chiami in causa le condotte di attori privati, incluso enti commerciali.
In accordo con il diritto internazionale comunque gli Stati possono essere chiamati direttamente a rispondere per le azioni (ma anche le omissioni) delle imprese commerciali. Attraverso il documento, il Comitato afferma che gli Stati sono tenuti a controllare le società domiciliate nel loro territorio anche oltre le proprie frontiere nazionali, monitorandone le attività all'estero, al fine di proteggere le comunità dagli impatti negativi delle loro attività. In pratica, gli esperti delle Nazioni Unite si aspettano che gli Stati aderenti al Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR) stabiliscano adeguati rimedi per garantire un accesso effettivo alla giustizia alle vittime
di abusi legati ai diritti umani per mano delle imprese, quando questi coinvolgono più di un paese.
Il Commento Generale si sofferma particolarmente sulle obbligazioni extraterritoriali degli Stati. A conferma di ciò anche il fatto che il Comitato abbia più volte ripetuto all’interno del documento che: “States Parties’ obligations
under the Covenant do not stop at their territorial borders”.
Agli Stati parte viene difatti richiesto che assumano le condotte necessarie per prevenire le violazioni dei diritti umani al di fuori dei loro territori da parte di gruppi commerciali domiciliati sul proprio territorio o giurisdizione nazionale (sia che essi sottendano alle leggi nazionali, o vi abbiano la sede amministrativa o legale, o ancora abbiano il centro principale dei loro affari sul territorio nazionale), senza però andare ad intaccare la sovranità o farsi carico anche delle obbligazioni relative al Patto degli Stati ospitanti (par. 26 del Commento Generale No. 24).
L’analisi del Commento Generale ci fornisce l’impressione che il Comitato segua un approccio a metà tra la tradizione e l’apertura, verso la “codifica” della legge internazionale sui diritti umani e il suo sviluppo. 349
M. FERRI, The General Comment No. 24 (2017) on State obligations
349
under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities: between crystallisation of international human rights law and seminal prospects for development, Focus Human
In merito all’obbligo di Proteggere degli Stati il Comitato ha formalizzato una pratica ben consolidata elaborata dal Comitato stesso, insieme con le corti regionali.
Gli organi di controllo dei diritti umani hanno oramai elaborato una ampia giurisprudenza sugli obblighi statali di proteggere i diritti umani (anche) dalle violazioni derivanti dalle attività industriali.
Insieme agli atti di violenza commessi dai privati, ed in particolare si parla di violenza di genere nei confronti delle donne, quello imprenditoriale è il principale settore in relazione al quale il ruolo di protezione da parte degli Stati è di fondamentale importanza. Come è noto la 350
giurisprudenza della CEDU ha sottolineato che l’obbligo degli Stati alla protezione implica il dovere di regolamentare le attività industriali private al fine di prevenire (o minimizzare) le violazioni dei diritti umani; l’estensione di questo dovere dev’essere definito adottando criteri alla luce di ciò che “ragionevolmente ci si aspetta che gli Stati facciano”.
Mentre il Commento non include nessun riferimento alla giurisprudenza della Corte Europea, il Comitato sembra implicitamente avere assimilato la lezione. Esso fornisce una chiara definizione degli obblighi statali di proteggere i diritti economici, sociali e culturali dalle violazioni commesse nel contesto delle attività imprenditoriali,
Ibid.
inoltre limita il contenuto dell’obbligo all’adozione di misure ragionevoli in grado di prevenire la violazione. 351
Nonostante l’approccio incentrato sullo Stato adottato dal Comitato, il Commento Generale No. 24 include diversi riferimenti all’ “adeguata verifica” della società.
Con questo termine il Comitato intende riferirsi all’obbligo di adeguata verifica come ad un meccanismo, tipico dell’ambito imprenditoriale, che abbia l’obiettivo di identificare i rischi di violazioni dei diritti umani, prevenirli e contenerli; allo stesso tempo, questo procedimento è considerato come uno standard di condotta da adottare per le imprese. 352
A questo proposito, l’operazione dei Principi Guida di estendere l’applicazione dei criteri di adeguata verifica delle attività economiche elaborati nel diritto internazionale, trova adesso una conferma e un sostegno autorevoli nel Commento Generale n. 24.
La previsione di obblighi extraterritoriali spettanti agli Stati firmatari nei confronti del Patto rappresenta la parte più
D. DESIERTO, The ICESCR as a Legal Constraint on State Regulation of
351
Business, Trade, and Investment: Notes from CESCR General Comment No. 24 (August 2017), EJIL:talk!, 13 Settembre 2017, https:// www.ejiltalk.org/the-icescr-as-a-legal-constraint-on-state-regulation-of- business-trade-and-investment-notes-from-cescr-general-comment-no-24- august-2017/.
The UN Committee on ESCR underlines States’ obligations with regard
352
to business activities, 18 Luglio 2017, https://www.fidh.org/spip.php?
page=spipdf&spipdf=spipdf_article&id_article=21903&nom_fichier=article_2 1903
innovativa del Commento, e ne fa uno dei Commenti Generali più rivoluzionari mai adottati dal Comitato.
In precedenza il Patto, che inizialmente era caratterizzato da un approccio incentrato sullo Stato, faceva riferimento agli obblighi di cooperazione internazionale, questa d i m e n s i o n e e x t r a t e r r i t o r i a l e è s t a t a i n v e c e successivamente ampliata ed usata in riferimento a violazioni commesse da aziende private.
Questa importante evoluzione viene portata a compimento con l’adozione del Commento Generale No. 24: infatti, la dimensione extraterritoriale del ICESCR, che fino ad oggi è riconosciuta in merito ad alcuni diritti specifici, è ora generalizzata e qualificata come un elemento caratterizzante ogni diritto economico, sociale e culturale. 353
E’ necessario evidenziare che questa tendenza verso la consapevolezza degli obblighi extraterritoriali relativi ai diritti umani non è limitata al livello internazionale.
A questo proposito è importante menzionare due diversi elementi. Prima le iniziative legislative nazionali, mirate a imporre l’obbligo di prevenire il compimento di attività, anche extraterritoriali, che possono avere un grave impatto sui diritti dell’uomo. In merito a queste Leggi Nazionali, che coprono uno specifico settore imprenditoriale, è importante ricordare alcune leggi come
M. FERRI, The General Comment No. 24 (2017) on State obligations
353
under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the context of business activities: between crystallisation of international human rights law and seminal prospects for development, Focus Human
il Foreign Corrupt Pratices Act negli Stati Uniti, il Bribery 354
Act nel Regno Unito, il Timber Regulation dell’ UE, il 355 356
Regolamento sui Conflict Minerals dell’UE. 357
Certamente merita menzionare anche la legge francese che riguarda l’obbligo di vigilanza per l’azienda madre nei confronti delle società controllate, entrata in vigore nel marzo 2017 (“Loi relative au devoir de vigilance des
sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre”, n.
2017-399 del 27 marzo 2017). Secondo la legge le aziende più grandi, in termini di numero di persone impiegate, devono definire e attuare un piano di vigilanza effettivo con l’obiettivo di identificare e prevenire gravi violazioni dei diritti umani, nonché danni alla salute, alla sicurezza e all’ambiente. 358
L’obbligo di vigilanza deve coprire tutti i rischi che possono derivare dalle attività dell’impresa madre e delle società che controlla, così come dalle attività dei
G. ACQUAVIVA, Il Foreign Corrupt Pratices Act: la legislazione
354
statunitense in materia di lotta alla corruzione di fronte agli ultimi sviluppi internazionali, Liuc Papers n. 89, Serie Impresa e Istituzioni, 16 Agosto
2001, consultabile all’indirizzo: http://www.biblio.liuc.it/liucpap/pdf/89.pdf Bribery Act, 2010, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/
355
contents
Regolamento EU No. 995/2010 del Parlamento Europeo, http://
356
ec.europa.eu/environment/forests/timber_regulation.htm
Il 10 Gennaio 2021 entrerà in vigore una nuova normativa in tutta l'UE: il
357
regolamento sui minerali provenienti da zone di conflitto.
Il suo scopo è contribuire a contrastare il commercio di quattro minerali (stagno, tantalio, tungsteno e oro), i quali a volte finanziano conflitti armati o sono estratti ricorrendo al lavoro forzato. http://ec.europa.eu/trade/policy/ in-focus/conflict-minerals-regulation/regulation-explained/index_it.htm
LOI n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des
358
sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, https:// www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2017/3/27/ECFX1509096L/jo/texte
subappaltatori e fornitori con cui l’azienda ha “una relazione commerciale consolidata”, ovunque essi operino. Indubbiamente, questa legge rappresenta una pietra miliare, che potrebbe spianare la strada verso altre iniziative legislative simili.
Questa tendenza acquista una maggior importanza grazie al fatto, come precedentemente sottolineato, che gli obblighi statali extraterritoriali previsti nel Commento non implicano nessuna forma di giurisdizione extraterritoriale nel quadro del Protocollo Opzionale al ICESCR. Questo restringe significativamente la competenza del Patto per quanto riguarda gli obblighi extraterritoriali, e più genericamente la loro “attivazione” universale.
Infarti, alla luce di queste limitazioni, l’attuazione degli obblighi extraterritoriali rischia di essere principalmente affidata al livello nazionale.
Conclusioni
In conclusione, si può affermare che, da un lato, la tendenza allo sviluppo che mira a riconoscere la dimensione extraterritoriale degli obblighi relativi ai diritti umani è altamente significativa, sia a livello internazionale che nazionale, e sicuramente l’adozione del Commento Generale No. 24 nel 2017 rappresenta una pietra miliare fondamentale in questo ambito; dall’altro lato, la prassi internazionale è molto lontana dalla definizione di una norma di una legge internazionale consuetudinaria. A tal proposito è estremamente significativa la forte opposizione espressa da alcuni Stati durante la discussione del Commento Generale No. 24 e successivamente durante la terza sessione del Gruppo di Lavoro Intergovernativo sulle attività economiche transazionali e altre imprese e i diritti umani (Ottobre 2017): gli Stati stanno ancora dando prova di essere molto r i l u t t a n t i a l r i c o n o s c i m e n t o d e l l a d i m e n s i o n e extraterritoriale degli obblighi relativi ai diritti umani.
Gli esperti hanno sottolineato, inoltre, che la questione dei diritti umani è stata recentemente affrontata in diversi forum, tra cui il Consiglio per i diritti umani e la Conferenza internazionale del lavoro, attraverso una combinazione di strumenti, regolamenti, codici di condotta, incentivi economici e piani d'azione. Bisognerà fare molta attenzione e monitorare, però, affinché gli Stati non
cerchino rifugio nelle iniziative del settore privato per evitare l'adozione di opportune iniziative e di politiche pubbliche atte all'adempimento dei loro obblighi derivanti dal Patto.
Il dibattito sui diritti dei popoli indigeni ha evidenziato l’importanza e la necessità di una continua re- interpretazione dei diritti umani e la costruttiva capacità della stessa comunità internazionale e degli organismi a tutela dei diritti fondamentali di mettere in discussione i principi stabiliti.
Il sistema dei diritti umani si è “rigenerato” attraverso la prassi e ha promosso l’affermazione - quanto meno a livello regionale nel contesto interamericano e nell’ambito del soft law - del diritto alla terra quale diritto fondamentale dei popoli indigeni.
Concludendo, l'impatto che a lungo termine i documenti di Soft Law, come i Commenti Generali o la UNDRIP, avranno sul modellare la governance delle terre dipenderà da come i governi, la società, le agenzie di sviluppo e il settore privato ne faranno uso negli anni a seguire.
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