Benché l’analisi permetta un livello di disaggregazione dei risultati a livello aziendale, per motivi di sintesi in questo lavoro si offre una lettura dei dati aggregati finalizzata a valutare l’effetto complessivo dei diversi scenari prospettati dalle proposte del Trilogo e dall’accordo finale sull’offerta agricola della pianura dell’Emilia Romagna. Da questa analisi appare chiaro come l’elemento “compromesso” emerga all’interno dell’accordo finale. Forse la volontà politica di arrivare velocemente ad un accordo in un momento assai critico della storia dell’Unione Europea è via via diventata una vera e propria necessità. Nell’area di riferimento, l’analisi delle variazioni dell’uso del suolo per attività, compreso l’effetto Efa, (Tabella 1 e Figura 1), evidenzia un impatto dello scenario finale dell’accordo maggiore rispetto a quello del Consiglio, ma più contenuto rispetto a quello del Parlamento e, soprattutto, della Commissione. Le colture che diminuirebbero in modo significativo sono le grandi commodity (cereali e mais in primis), mentre le colture destinate ad un processo di trasformazione industriale (come il pomodoro da industria) si manterrebbero sostanzialmente stabili al variare degli scenari. Questo risultato indica un cambiamento di tendenza rispetto a quanto avvenuto fino ad ora dove la “cerealizzazione” ha rappresentato, di fatto, una forma strisciante di estensivizzazione. L’erba medica, che nello scenario della Commissione mostrava la contrazione più significativa, non viene praticamente interessata negli scenari alternativi di greening, grazie all’esclusione dai nuovi vincoli ambientali delle aziende con oltre il 75% della superficie a prato e foraggere.
La superficie a Efa per l’intero comprensorio di riferimento ammonterebbe a circa 14.500 ettari. Siamo quindi molto lontani dagli otre 30.000 ettari stimati in base alla prima proposta della Commissione e molto vicini ai circa 16.000 ettari dello scenario del Parlamento.
Figura 1 - Distribuzione dell’Ecological Focus Area sulla base delle proposte
presentate al Trilogo e dell’accordo finale – Emilia Romagna (pianura)
Fonte: ns elaborazioni
Comm.
Europea Parlamento Consiglio Finale
Equivalenza (greening automatico) agricoltori bio - agricoltori biologici - dest. misure agroambientali - Area Natura2000 - agricoltori biologici - dest. misure agroambientali - agricoltori biologici - dest. misure agroambientali 1. Diversificazione (Limite per coltura) >3 ha: 3 colture (> 5% e < 70%) 10-30 ha: 2 colt. (1 colt.<80%) >30 ha: 3 colt. (1<75%-2<95%) 10-30 ha: 2 colt. (1 colt.<75%) >30 ha: 3 colt. (1<75%-2<95%) 10-30 ha: 2 colt. (1 colt.<75%) >30 ha: 3 colt. (1<75% - 2<95%) Esclusione interamente utilizzate per colture erbacee, sommerse, a riposo se > 75% a prato o pascolo permanenti o produzione di erba o foraggere o colture sommerse e se restante superficie agricola ammissibile < 50 ha - se > 75% (sup. ammissibile) prato o colture sommerse - se > 75% (sup. seminativi) erba, foraggere o leguminose - se > 75 % (sup.ammissibile) prati perman., forag. ebacei o colt. sommerse e sup. a seminat. rimanente < 30 ha - se > 75% (sup. a seminativi) erba, forag. ebacei o a riposo e sup. a seminat. rimanente <30 ha 2. Prati permanenti Riduzione massima
Mantenimento sup. prati permanenti 5% (a livello aziendale)
3. Efa 7% 5% 5% 5%
Obbligatorietà tutte >10 ha (superficie a seminativi) >15 ha (superficie ammissibile meno prati e pascoli permanenti) >15 ha (superficie a seminativi)
Area esclusa prato permanente prato/pascolo permanenti e colture permanenti prato/pascolo permanenti prato/pascolo permanenti e colture permanenti Esclusione se > 75% a prato o pascolo permanenti o produzione di erba o foraggere o colture sommerse e se restante superficie agricola ammissibile < 50 ha - se > 75% (sup. ammissibile) prato o colture sommerse - se > 75% (sup. seminativi) erba, foraggere o leguminose - se > 75 % (sup.ammissibile) prati perman., forag. ebacei o colt. sommerse e sup. a seminat. rimanente < 30 ha - se > 75% (sup. a seminativi) erba, forag. erbacei, a riposo o leguminose e sup. a seminat. rimanente < 30 ha Efa Terreni a riposo Terreni a riposo Terreni a riposo e colture
Come conseguenza delle nuove scelte produttive che si verrebbero a determinare, l’impatto sulle principali variabili economiche evidenzia come lo scenario di compromesso sia stato notevolmente “mitigato” rispetto alla proposta iniziale della Commissione. Con riferimento a tutte le aziende (incluse quelle che non sono soggette al vincolo di Efa) e al solo margine lordo di primo livello (che scaturisce dai soli rapporti di mercato), il compromesso potrebbe contenere le perdite all’1,5%(Tabella 3). Questo valore è leggermente superiore rispetto alla proposta del Consiglio (-1,2%), ma inferiore a quelle del Parlamento (-1,7%) e soprattutto della Commissione (-5%). Il costo medio del greening (inteso come mancato reddito) per le aziende di pianura della regione Emilia Romagna è sceso dagli iniziali 70 Euro per ettaro (secondo la proposta della Commissione) a “soli” 21 Euro per ettaro (secondo l’accordo raggiunto il 26 giugno).
Tabella 3 - Impatto del greening (ML I Livello) e della ridistribuzione dei pagamenti
(ML II Livello) sulle principali variabili economiche – Emilia Romagna (pianura)
Fonte: ns elaborazioni
Viceversa se venissero considerate le sole aziende con l’obbligo di Efa in base all’accordo finale, la contrazione del margine lordo sarebbe più elevata e si attesterebbe a circa 35 Euro per ettaro, pari ad una riduzione del 4%.
L’organizzazione del modello utilizzato permette di fornire anche un’analisi per specializzazione produttiva delle aziende emiliano- romagnole (Figura 2).
Figura 2 - L’effetto del greening sul Margine Lordo aziendale per specializzazione
produttiva (Ote) - Emilia Romagna (pianura)
Nota: La lunghezza delle barre fa riferimento alla variazione percentuale mentre i valori all’interno del grafico riportano la variazione in valore assoluto del ML (€/ha) Fonte: ns elaborazioni
A questo riguardo, l’impatto economico negativo legato al greening è maggiore per le aziende specializzate in seminativi e in quelle zootecniche. Tale risultato è in parte legato alla presenza di pochi processi produttivi in alcune di queste aziende (in alcuni casi si tratta di vere e proprie monocolture), spesso con ampie superfici destinate a seminativi: la maggior parte di queste aziende è, quindi, sottoposta sia al vincolo di diversificazione che all’obbligo di destinare superficie ad Efa. È interessante sottolineare la forte mitigazione voluta dal
Tabella 2 - Cambiamento dell’ordinamento produttivo in seguito all’introduzione del greening sulla base delle proposte presentate al Trilogo e dell’accordo finale – Emilia
Romagna (pianura)
Superficie (ha) Var. % rispetto al Baseline
Processo Baseline* Commissione Parlamento Consiglio Finale Commissione Parlamento Consiglio Finale Barbabietola 21.273 20.696 20.901 20.974 20.934 -2,7 -1,7 -1,4 -1,6 Altri cereali 25.763 23.069 23.029 23.395 23.206 -10,5 -10,6 -9,2 -9,9 Frumento duro 28.269 28.216 27.572 28.008 27.770 -0,2 -2,5 -0,9 -1,8 Frumento tenero 92.446 85.405 89.082 90.989 89.737 -7,6 -3,6 -1,6 -2,9 Insilati 5.710 5.657 5.620 5.639 5.633 -0,9 -1,6 -1,2 -1,3 Mais 120.652 109.071 113.557 114.436 113.497 -9,6 -5,9 -5,2 -5,9 Erba medica 70.330 62.097 70.059 70.535 70.278 -11,7 -0,4 0,3 -0,1 Cipolla 3.143 3.142 3.138 3.148 3.142 0,0 -0,1 0,2 0,0 Carota 1.441 1.429 1.435 1.439 1.437 -0,8 -0,4 -0,1 -0,3 Altre orticole 12.247 11.428 11.808 11.947 11.848 -6,7 -3,6 -2,4 -3,3 Orzo 8.438 7.808 8.099 7.997 7.971 -7,5 -4,0 -5,2 -5,5 Patata 3.960 3.938 3.932 3.940 3.937 -0,6 -0,7 -0,5 -0,6 Pomodoro da ind. 19.546 19.199 19.309 19.328 19.322 -1,8 -1,2 -1,1 -1,1 Prati permanenti 10.406 10.729 10.452 10.439 10.442 3,1 0,4 0,3 0,3 Riso 3.796 3.776 3.784 3.786 3.785 -0,5 -0,3 -0,3 -0,3 Semi oleosi 28.077 28.043 27.846 27.953 27.837 -0,1 -0,8 -0,4 -0,9 Permanenti (arboree) 80.703 78.705 80.703 80.703 80.703 -2,5 0,0 0,0 0,0 Altre colture 3.880 4.400 3.932 3.958 3.946 13,4 1,4 2,0 1,7 Riposo 1.500 1.500 1.500 1.500 1.500 0,0 0,0 0,0 0,0 Efa 33.272 15.820 11.465 14.653 Superficie totale 541.579 541.579 541.579 541.579 541.579
(*) Scenario di base costruito secondo la situazione di politica e di mercato al 2013
Fonte: ns elaborazioni
Baseline Commissione Parlamento Consiglio Finale
(Euro/ha) (Euro/ha) Produzione Lorda Tot. 3.326 3.144 3.272 3.287 3.276 Costi Variabili 1.930 1.817 1.900 1.907 1.902 ML I Liv. (greening) 1.396 1.326 1.373 1.380 1.375 Pagamenti 377 304 318 323 329 ML II Liv. (green+aiuti) 1.773 1.630 1.691 1.703 1.704
Commissione Parlamento Consiglio Finale
Var. % rispetto al Baseline
Produzione
Lorda Tot. -5,5 % -1,6 % -1,2 % -1,5 %
Costi Variabili -5,8 % -1,6 % -1,2 % -1,5 %
ML I Liv.
(greening) (-70 €/ha) -5% (-23 €/ha) -1,7% (-16 €/ha) -1,2% (-21 €/ha) -1,5%
Pagamenti -19,5 % -15,6 % -14,4 % -12,8 %
ML II Liv.
Parlamento sull’impatto del greening, con contrazioni del margine lordo sostanzialmente dimezzate rispetto alla proposta iniziale della Commissione, in tutte le tipologie aziendali. Benché questa breve analisi intenda focalizzarsi sull’effetto delle politiche di greening, non si può non sottolineare come il loro effetto “depressivo” sia notevolmente amplificato se si considera anche il passaggio al nuovo sistema di regionalizzazione e ridistribuzione dei pagamenti diretti. Nell’ipotesi che il pagamento sia calcolato su base regionale (in questo caso con riferimento alla regione Emilia Romagna) e pur tenendo conto dei nuovi criteri stabiliti dall’accordo del 26 giugno, si osserva l’azione ridistributiva dei pagamenti tra le diverse tipologie produttive. In media (Tabella 3) nella pianura dell’Emilia Romagna l’aiuto diminuirebbe del 12,8% (ipotizzando un taglio del plafond a livello regionale del 10,3%), mentre il margine lordo di II livello del 3,9%. Nel complesso il costo della riforma, dato dal greening più la regionalizzazione/ridistribuzione degli aiuti, ammonterebbe a 70 Euro per ettaro (Figura 3). Gli aspetti interessanti che occorre tuttavia cogliere sono: da un lato la forte mitigazione dell’impatto del passaggio al criterio regionale che, in pratica, dimezza la riduzione dei pagamenti alle aziende in pianura rispetto al flat rate della proposta iniziale della Commissione5; dall’altro lato va comunque sottolineata l’azione
ridistributiva tra le tipologie aziendali. Nella pianura dell’Emilia Romagna, mentre le aziende specializzate nell’allevamento di erbivori e nelle colture a pieno campo subirebbero una sensibile riduzione del margine lordo di II livello (di poco superiore a 100 euro per ettaro), le aziende specializzate nelle coltivazioni permanenti e nell’allevamento di granivori, avrebbero un miglioramento del margine lordo complessivo (Allegato 1: per visualizzarlo riferirsi alla versione on-line). Ovviamente si tratta di aziende che percepivano, nella situazione di partenza, aiuti molto bassi o, in molti casi, nessun aiuto e sono pertanto favorite dalla distribuzione dei pagamenti su tutte le superfici ammissibili. In particolare, per le aziende specializzate in granivori, interessate dai vincoli di greening, l’incremento dei pagamenti ad ettaro più che compensa la perdita di redditività legata ai nuovi requisiti ambientali.
Conclusioni
L’analisi comparativa delle diverse proposte che hanno contraddistinto il processo di costruzione della nuova Pac sulle aziende agricole della regione Emilia Romagna, consente di trarre un primo bilancio dell’accordo raggiunto il 26 giugno: il lungo processo che ha portato all’accordo politico sancito dal Trilogo ridimensiona notevolmente l’impatto del primo documento formulato dalla Commissione introducendo la possibilità di tutelare maggiormente i beneficiari storici di pagamenti diretti elevati e mitigando la portata iniziale delle azioni di greening.
Nonostante l’importante revisione dell’impostazione iniziale della riforma, più aderente oggi alle proposte del Consiglio e del Parlamento, la nuova Pac produrrà comunque cambiamenti non trascurabili sulla distribuzione dei pagamenti diretti, sulle modalità con cui gli agricoltori dovranno dimostrare di possedere i requisiti necessari per poter accedere a tali pagamenti e, quindi, sulle decisioni produttive e sul reddito delle aziende. La valutazione della nuova Pac condotta in questo lavoro conferma il forte affievolimento dell’impatto che avrebbe avuto la proposta della Commissione a favore degli scenari prospettati dal Consiglio e dal Parlamento. I risultati mostrano come i maggiori effetti economici derivanti dall’applicazione della nuova Pac sarebbero da attribuire principalmente alla ridistribuzione dei pagamenti piuttosto che alle tre misure di greening. In tutti gli scenari considerati, l’impatto economico del greening appare comunque modesto. Basti considerare che, in termini di maggiori costi sostenuti dagli agricoltori, nello scenario riferito all’accordo di giugno il greening inciderebbe per poco più di 20 euro/ettaro. Per contro, l’ipotesi adottata nel modello di distribuire il 70% del massimale regionale come pagamento di base applicando il meccanismo di convergenza parziale, produrrebbe effetti molto più importanti, soprattutto a carico delle aziende specializzate nella coltivazione di seminativi e nell’allevamento di erbivori.
Da un punto di vista produttivo, quindi legato all’uso del suolo, il compromesso raggiunto dal Trilogo contribuisce a mantenere
Figura 3 - Scomposizione dell’impatto della Riforma (greening e ridistribuzione dei pagamenti diretti) sul Margine Lordo aziendale per specializzazione produttiva (Ote) –
Emilia Romagna (pianura)
una situazione di status quo che sarebbe stata pesantemente messa in discussione dal modello di greening prefigurato dalla Commissione, portando ad escludere dal piano produttivo le colture meno redditizie e meno remunerate dal mercato.
Sicuramente la proposta iniziale della Commissione si presentava come un tentativo di caratterizzare la Pac 2014-2020 secondo un modello agricolo fortemente orientato alla produzione di beni pubblici e più equo, sia a livello territoriale che tra tipologie aziendali. L’accordo del 26 giugno, molto vicino alle posizioni del Consiglio e del Parlamento, evidenzia come in realtà questo modello sia stato notevolmente mitigato.
Se la proposta della Commissione era molto vicina alle istanze della società, distaccandosi in misura significativa dall’attuale Pac 2007-2013, le proposte del Consiglio, quelle del Parlamento e l’accordo finale, sono invece più vicine alle istanze del mondo agricolo. Quest’ultimo aspetto è particolarmente sorprendente in quanto ci si poteva aspettare che il Consiglio (in quanto espressione dei Governi nazionali) fosse sensibile alle lobby agricole, ma non che il Parlamento adottasse una strategia più produttivistica e meno ambientalista della Commissione. Sotto questo profilo il compromesso raggiunto in sede di Trilogo sancisce definitivamente il nuovo ruolo del Parlamento nel processo di riforma e adeguamento della politica agricola europea evidenziando però la forte spinta conservatrice motivata dalla diversa natura politica delle due Istituzioni e dall’innegabile legame che i parlamentari europei hanno con il proprio elettorato.
Lo scenario che si prospetta per il mondo agricolo, quindi, è sicuramente più conservativo, ma permetterà alle aziende agricole di sopportare meglio le ripercussioni generate dal periodo di crisi che l’economia europea (e con essa quella agricola) sta vivendo. Si tratta di vedere se l’azione riformatrice della Commissione in chiave ambientale e ridistributiva si è fermata o è solo rimandata.
Note
1 European Commission (2013), Cap Reform – an explanation of the main elements (Memo/13/621).
Council of EU (2013), 11546/13 (25 June 2013), Presidency suggestions for an adjusted Council mandate.
Council of EU (2013), 11561/13 (25 June 2013), Summary of issues cleared in trilogies.
2 È inoltre prevista la possibilità di innalzare tale quota al 7% dopo una valutazione
da parte della Commissione e successivo processo di codecisione con il Parlamento e il Consiglio.
3 Nello scenario della Commissione è stato simulato un flat rate del pagamento ad
ettaro a livello regionale (pari a 303,6 €/ha per tutte le aziende); per gli scenari del Parlamento e del Consiglio, il pagamento verde è stato stimato pari a 91,1 €/ha per tutte le aziende, mentre è stata simulata la convergenza interna per la restante quota dell’aiuto (considerata pari al 70%):
- nel caso del Parlamento, applicando un limite alla riduzione (max -30%) per i titoli maggiori della media regionale;
- nel caso del Consiglio, applicando un sistema di recupero per i valori dei titoli inferiori alla media regionale, basato sul “modello irlandese” e già utilizzato per la convergenza esterna tra gli SM (recupero di 1/3 della differenza rispetto al 90% dell’aiuto medio di base stimato a livello regionale);
nello scenario finale, oltre al limite alla riduzione del 30% e alla convergenza interna per il pagamento base sul “modello irlandese”, è stato previsto un pagamento minimo pari al 60% del valore medio regionale mentre il pagamento verde è stato calcolato come percentuale del valore dei titoli di base (art. 29.2 del doc. 11546/13).
4 Per le stime sull’allocazione dei pagamenti post-2013 tra Stati membri si veda:
Inea (2013), Rapporto sullo Stato dell’Agricoltura 2013, Parte III - Focus Pac.
5 A tale proposito va precisato che nello scenario relativo all’accordo finale non è
stata considerata l’attivazione (facoltativa) da parte dell’Italia del pagamento ridistributivo per i primi 30 ettari, che può riguardare fino al 30% del massimale nazionale.
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vincoli - strutturali e/o dovuti alla differente implementazione dei sussidi disaccoppiati soprattutto tra vecchi e nuovi Stati Membri (MSs) - fronteggiati dal settore agricolo probabilmente molto diversi nei paesi dell’UE giustificano un’analisi comparata del ruolo dei pagamenti, nell’ambito del I Pilastro, della Pac nel determinare il livello degli investimenti in alcuni MSs3.
I dati
Il modello di domanda di investimenti è stimato su micro-dati, a livello di singola impresa agricola, raccolti nell’ambito dell’indagine europea Farm Accountancy Data Network (Fadn) in Francia (FR), Germania (DE), Ungheria (HU), Italia (IT) e Regno Unito (UK), concentrandosi su aziende specializzate in colture in pieno campo. Partendo dal panel sbilanciato della Fadn, si sono costruiti due panel dataset della lunghezza di 4 anni ciascuno (2001-2004; 2005-2008). Essi garantiscono la disponibilità di un numero congruo di osservazioni4 per poter
impiegare la metodologia di Hansen (1999) che si applica solo a dati panel bilanciati. Sulla base del modello, la domanda di investimenti5 è funzione di una misura dello stock di capitale al
periodo precedente (k-1)6, del valore (expoutpi) e della varianza
(varoutpi) attesi del prezzo dell’output dell’azienda agricola (Chavas e Holt, 1990), di un indice del prezzo degli input, del valore dei sussidi (accoppiati o disaccoppiati a seconda del periodo considerato) nonché della ricchezza e del reddito per ettaro di superficie agraria utilizzata (Guastella et al., 2013)7.
Quest’ultima è la variabile che determina l’esistenza dei regimi d’investimento. Il coefficiente per la variabile k-1, con un range
atteso nell’intervallo chiuso [-1;1], è interpretato come il tasso di aggiustamento della dotazione corrente di capitale al suo valore di equilibrio di lungo periodo. Valori negativi di questo coefficiente stanno ad indicare che le aziende agricole disinvestono per raggiungere una minor dotazione di capitale (Sckokai e Moro, 2009) mentre valori positivi implicano aziende sotto-capitalizzate che dovrebbero investire per raggiungere un più alto livello di equilibrio di lungo periodo. Mentre il legame tra investimento, k-1 ed expoutpi evidenzia - rispettivamente -
l’attitudine dell’agricoltore verso l’investimento nonché il suo adattamento alle condizioni di mercato, il legame tra investimento, sussidi e varoutpi può essere fortemente influenzato dalle politiche di supporto pubblico. Da un lato, l’intervento pubblico si concretizza nella determinazione dell’ammontare e della tipologia di sussidi versati alle aziende agricole, condizionando - in modo rilevante - l’ammontare complessivo di risorse a loro disposizione per effettuare i necessari investimenti. Dall’altro lato, anche la varoutpi - ovvero uno dei rischi che gli imprenditori agricoli si trovano a fronteggiare - può essere calmierata con adeguate politiche di intervento pubblico.
Risultati
La tabella 1 presenta i principali risultati dell’analisi econometrica della domanda di investimenti in FB e ME.
Tabella 1 - Stime del modello a regimi endogeni per la domanda di investimenti