Segue: c) il diritto di accesso dei cittadini agli atti delle autonomie locali

Le amministrazioni locali, a differenza di quelle statali, si caratterizzano tradizionalmente per un maggiore livello di trasparenza legato, fra l'altro, alle dinamiche partecipative della comunità auto- amministrata (202). Il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, e l'abrogato ordinamento delle autonomie locali, di cui alla l. 8 giugno 1990 n. 142, hanno previsto due tipologie di accesso «speciali» rispetto alla l. n. 241 cit., ispirate a logiche diverse, a tratti assimilabili all'accesso civico. Ci si vuole riferire, nello specifico, agli artt. 10, commi 1 e 2 per ciò che concerne il diritto di accesso dei cittadini; e 43, comma 2, d.lgs. n. 267 cit., in materia

dei cittadini [...] vede ridimensionato il suo ruolo di meccanismo anche di trasparenza, per divenire essenzialmente strumento di diretta tutela del singolo e, non già solo mediatamente ed incidentalmente ma ormai accidentalmente, di garanzia dell'interesse collettivo alla correttezza dell'azione amministrativa». M. CIAMMOLA, La

legittimazione ad accedere, cit., ricorda che la conoscibilità dell'azione amministrativa è funzionale all'attuazione dei principi d'imparzialità e di buon andamento, perché garantisce l'obiettività delle valutazioni compiute e determina una maggiore condivisione dei loro esiti. Nel medesimo senso, cfr. Corte cost. 17 marzo 2006 n. 104, in Giorn. dir amm., 2, febbraio 2007, 169, Cons. Stato, ad. plen., 22 aprile 1999 n. 5, in Foro it., 1999, 6, 309.

(201) F.PUBUSA, Il nuovo diritto, cit., 360.

(202) F.COLAPINTO, L'accesso del consigliere comunale agli atti e ai documenti di una società partecipata dal comune: probabili scenari di una questione non ancora risolta, in Dir. proc. amm., 2007, 2, 452 ss.; C.E. GALLO, S. FOÀ, Accesso agli atti

amministrativi, cit., 2. La possibilità di accedere agli atti degli enti locali era stata riconosciuta già dall'art. 62, comma 5, r.d. 3 marzo 1934 n. 383; successivamente, l'art. 10, l. 6 agosto 1967 n. 765, aveva reso accessibili le licenze edilizie e, infine, gli artt. 24 e 25, l. 27 dicembre 1985 n. 816, avevano introdotto, rispettivamente, l'accesso dei consiglieri ed un più generale «diritto di visione» dei cittadini su tutti i provvedimenti.

132

di diritto d'accesso dei consiglieri comunali e provinciali, già, rispettivamente, artt. 7, commi 3 e 4, e 31, comma 5, l. n. 142 cit.  (203).

Per quanto riguarda la prima delle disposizioni appena citate, i rapporti tra l'art. 10, d.lgs. n. 267 cit., e gli artt. 22 ss., l. n. 241 cit., sono stati ampiamente analizzati da dottrina e giurisprudenza. La prima ha sostenuto la specificità dell'art. 10 cit. anche sotto il profilo della legittimazione, ritenendo che ‹‹non è necessaria la titolarità di una situazione giuridica personale differenziata ma, è sufficiente lo status di cittadino dell'amministrazione locale›› (204). La giurisprudenza, invece, si era in un primo momento orientata nel senso che l'accesso ex art. 10 cit. garantisse un diritto più ampio, funzionale alla migliore partecipazione del singolo all'attività amministrativa della propria comunità, e tale da consentirgli una forma di controllo particolarmente incisiva, esercitabile senza condizionamenti o necessità di motivazione, in attuazione del principio generale di pubblicità e trasparenza delle istituzioni

(203) L'art. 10, d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, dispone che «1. Tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l'esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese. 2. Il regolamento assicura ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi e [...] assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l‘amministrazione». Il successivo art. 43, comma 2, prevede che «2. I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge».

(204) G. MORBIDELLI, Il procedimento amministrativo, in AA. VV., Diritto

amministrativo, Bologna, 2001, 1342 ss.; G. PASTORI, La disciplina generale del procedimento amministrativo. Considerazioni introduttive, atti del XXIII Convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Varenna 18-20 settembre 1986, Milano, 1989, 29 ss.; S. MAZZA, Il diritto di accesso agli atti amministrativi, tra previsioni generali e disciplina degli enti locali: un problema ancora aperto, in Cons. St., 2004, 2204 ss.

133

rappresentative (205). Era stato, quindi, precisato che l'art. 10 cit., «ha presupposti diversi dal diritto di accesso previsto dalla normativa generale di cui alla l. 7 agosto 1990 n. 241. L'art. 10 [...], infatti, stabilisce espressamente e in linea generale (fatte salve, cioè, le eccezioni previste dalla norma stessa) la pubblicità degli atti adottati dal comune e dalla provincia [...] e riconosce, quindi, un diritto di accesso a tali atti da parte di tutti i cittadini appartenenti ai predetti enti territoriali (i quali sono pertanto identificati dalla norma come portatori di un interesse diffuso alla conoscenza degli atti in argomento)» (206).

Tale indirizzo è stato abbandonato per far posto alla disciplina generale della l. n. 241 cit., che richiede la titolarità di una situazione giuridica soggettiva personale e qualificata, in modo da garantire l'amministrazione dall'aggravio di lavoro derivante da istanze emulative, mosse da mera curiosità, o strumentali, che refluiscano negativamente sull'efficienza e l'efficacia della sua azione (207).

(205) Cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° giugno 1998 n. 718, in Foro amm., 1998, 1725; T.A.R. Marche, 3 aprile 2006 n. 101, in Foro amm. TAR, 2006, 4, 1316, 12 ottobre 2001 n. 1133, in Foro amm., 2001, 2960; T.A.R. Lombardia, Milano, 24 ottobre 1996 n. 1521, in Mass. red. Giuffrè, 1997; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 16 febbraio 1996 n. 36, in Foro amm., 1996, 3047; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 13 giugno 1995 n. 1044, in Mass. red. Giuffrè, 1995.

(206) T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 12 aprile 2005 n. 2067, in Giorn. dir. amm., 2006, 1, 75. Questa esegesi era stata validata anche dalla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi nella direttiva 10 febbraio 1996 sulla « disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi secondo le l. n. 241 del 1990 e n. 142 del 1990 », ove sottolineava l'intensità del vincolo della residenza, fondamento dell'appartenenza alla comunità locale e della « conseguente esigenza di controllo sulla gestione amministrativa degli interessi che coinvolgono solo gli appartenenti a quella comunità ». In argomento v. A. NATALINI, Nota a direttiva 10 febbraio 1996, Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, in Giorn. dir. amm., 1996, 865 ss.

(207) R. CAMELI, Considerazioni in tema di accesso agli atti delle amministrazioni locali, nota a Cons. Stato, sez. V, 29 novembre 2004 n. 7773, in Foro amm. CdS, 2004, 12, 3578 ss. In argomento, cfr. anche: G. SCIULLO, Sintonie e

dissonanze fra le leggi 8 giugno 1990 n. 142 e 7 agosto 1990 n. 241: riflessi sull'autonomia normativa locale, in Foro amm., 1990, 2198 ss.; A.S.AMODIO, Il diritto

134

In questo modo l‘art. 10 ha escluso che la legittimazione soggettiva dei residenti fosse quella di un'actio ad exhibendum di natura ―popolare‖, riconosciuta cioè alla generalità dei cittadini, e mirata ad un controllo di carattere politico sull'attività dell'ente (208). Ove fosse prevalso il contrario orientamento, questo modello di trasparenza avrebbe anticipato, almeno in parte, i contenuti dell'odierno accesso civico, posto che a una disposizione generale sulla pubblicità degli atti delle amministrazioni locali non poteva che corrispondere una altrettanto generale previsione sulla legittimazione ad accedervi.

7.3. Segue: d) il diritto di accesso dei consiglieri comunali e