TRA ISTANZE SECURITARIE E LOGICHE PRECAUZIONIAL
5. Segue: la disciplina sanzionatoria in materia di alimenti e mangimi geneticamente modificati.
Il terzo provvedimento legislativo da sottoporre ad esame è il d.lgs. n. 70/2005, recante disposizioni sanzionatorie per la violazione dei Regolamenti CE n. 1829/2003 e n. 1830/2003 relativi agli alimenti ed ai mangimi geneticamente modificati.
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La disciplina in materia è dunque fissata sul piano europeo, essendo rimessa al legislatore interno la sola predisposizione dell’apparato sanzionatorio.
Anche tale settore, improntato al principio di precauzione, è caratterizzato dalla gestione del rischio, preceduta da una previa valutazione dello stesso garantita da adempimenti procedurali che ricalcano le linee relative alla regolamentazione dell’impiego confinato e dell’emissione deliberata, con l’unica peculiarità data dal carattere esclusivamente europeo della procedura, rimessa all’Autorità europea per la sicurezza alimentare e alla Commissione europea.
La disciplina sanzionatoria apprestata in materia dal legislatore nazionale294 contempla numerose contravvenzioni che hanno ad oggetto l’immissione in commercio di OMG o di alimenti contenenti OMG in difetto dell’autorizzazione prescritta (art. 2, comma 1) o dopo il rifiuto, la revoca o la sospensione della stessa (art. 2, comma 2), la perdurante immissione in commercio dopo la scadenza dell’autorizzazione o dopo il rifiuto, la revoca o la sospensione del rinnovo della stessa (art. 2, comma 3). In maniera speculare sono previste contravvenzioni integrate dalle medesime condotte qualora oggetto delle stesse siano mangimi geneticamente modificati.
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Anche in quest’ambito il legislatore affianca ai “reati procedurali” ipotesi di reato imperniate sull’offesa cagionata ai beni presidiati dalla normativa. Così, l’art. 8, comma 2, estende l’applicabilità dell’art. 36 del d.lgs. 224/2003, menzionato in materia di emissione deliberata e immissione in commercio di OMG, alle ipotesi in cui le attività disciplinate dal regolamento europeo abbiano arrecato danni.
6. Segue: uno sguardo d’insieme.
All’esito di un complessivo esame della disciplina scevro da valutazioni sostanziali in ordine alle scelte incriminatrici operate dal legislatore nazionale, risulta, adesso, opportuno procedere ad alcune riflessioni che tengano conto dei principi che reggono (o dovrebbero reggere) la materia penale.
Come già accennato, l’intera normativa in materia di OGM e di MOGM è diretta a scongiurare la verificazione di rischi alla salute e all’ambiente che tuttavia, stando all’attuale stato delle conoscenze scientifiche, si prospettano come meramente ipotetici.
Si è visto, altresì, che il legislatore nazionale ha deciso di dare attuazione agli obblighi europei predisponendo un apparato sanzionatorio che contempla, oltre a sanzioni amministrative, contravvenzioni di due tipologie: su un primo fronte si collocano i più volte richiamati “illeciti
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procedurali” (previsti dall’art. 20 del d.lgs. n. 206/2001, dagli artt. 34 e 35
del d.lgs. n. 224/2003 e dall’art. 2 del d.lgs. n. 70/2005), su un secondo fronte gli “illeciti incentrati sull’offesa” (disciplinati dall’art. 22 del d.lgs. n. 206/2001, dall’art. 36 del d.lgs. n. 224/2003 e dall’art. 8 del d.lgs. n. 70/2005).
Orbene, procedendo ad un separato esame dei due modelli di incriminazione, emergono con evidenza i profili problematici sollevati dalla prima categoria di reati con il principio di necessaria offensività dell’illecito penale.
Ed infatti, le fattispecie in esame, lungi dal sanzionare l’effettiva offesa di beni giuridici meritevoli di tutela penale, puniscono la semplice violazione delle procedure di valutazione e gestione del rischio prescritte dal legislatore nazionale ed europeo, indipendentemente dall’eventuale (ed assolutamente incerta) pericolosità del fatto commesso.
Si potrebbe, invero, affermare che mediante reati così strutturati il legislatore, in omaggio al principio di precauzione, abbia voluto salvaguardare in chiave prodromica la salute umana, animale e l’ambiente295.
Eppure, un esame della disciplina solleva perplessità in ordine ai beni giuridici realmente tutelati dalle norme, lasciando trasparire un ruolo
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meramente accessorio svolto dal diritto penale, che pare limitarsi a punire la violazione della disciplina amministrativa di volta in volta in rilievo296. L’intero disvalore delle fattispecie di cui si tratta sembra, infatti, appuntarsi esclusivamente sulla violazione degli obblighi amministrativi imposti ai soggetti interessati.
Si è detto, in tal senso, che si è dinanzi a modelli di reato a “liceità
condizionata”, ove l’area di liceità non viene determinata facendo
riferimento alla libertà o all’offesa, ma avendo riguardo alla sola norma, «alle prescrizioni amministrative che lo Stato interventista e programmatore detta sul bene oggetto di protezione penale»297. In altri termini, l’oggetto della tutela penale sembra ridursi al rispetto delle regole
del gioco che legittimano l’esercizio di attività di per sé lecite298. È, dunque, evidente la distanza di tecniche di incriminazione simili con il modello di reato, fondato sulla lesione o esposizione a pericolo di beni di rilievo, conforme ai canoni della Carta fondamentale.
296 In questi termini F.CONSORTE, Tutela penale e principio di precauzione, cit., p. 157.
297 V. F.SGUBBI, Il reato come rischio sociale: ricerche sulle scelte di allocazione dell’illegalità penale, Bologna, 1990, pp. 12 ss.
298 Ibidem, pp. 26 ss.; v. altresì, F. CONSORTE, Tutela penale e principio di precauzione, cit., p. 158. In tal senso, l’A. ritiene le “fattispecie di mera condotta” previste dalla normativa in esame possano essere suddivise in tre categorie: alcune ipotesi di reato tutelano il rispetto del procedimento amministrativo in sé e per sé (in questa categoria rientra, a titolo esemplificativo, il di rilascio di OGM senza previa notifica o autorizzazione); altre fattispecie sono poste a tutela di uno specifico provvedimento riguardante un determinato OGM (è il caso del provvedimento di rifiuto, revoca o modifica dell’autorizzazione); la terza categoria si riferisce all’inadempimento dell’obbligo di adottare misure di tutela della salute umane, animale o dell’ambiente allorquando dopo il rilascio dell’autorizzazione siano emersi nuove informazioni sui rischi.
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Ed invero, anche laddove si tentasse un’interpretazione costituzionalmente orientata della tipologia di reati di cui si tratta, affermando che gli stessi non tutelano procedimenti amministrativi ma proteggono in ultima analisi beni giuridici di grandissimo rilievo, verrebbe rispettata soltanto la prima delle due componenti essenziali del principio di offensività (ossia la predisposizione della sanzione penale a tutela di beni giuridici meritevoli) 299 , giacché si assisterebbe, comunque, ad un arretramento della soglia di punibilità in contrasto con il secondo aspetto del principio, che subordina l’incriminazione alla lesione o esposizione a pericolo del bene presidiato. L’intera disciplina in materia di organismi geneticamente modificati si fonda, infatti, su una presunzione di pericolosità del tutto priva di riscontri.
In altri termini, soltanto un eventuale progresso scientifico in materia potrà confermare la pericolosità di condotte che ad oggi vengono sanzionate esclusivamente perché tenute in violazione di procedure o di provvedimenti che, presuntivamente, dovrebbero garantire la tutela della salute e dell’ambiente.
Le fattispecie previste in materia di OMG appartenenti alla prima delle due categorie inizialmente individuate si atteggiano, dunque, a reati
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di mera condotta300 e, notevolmente distanti dal paradigma costituzionale di illecito penale offensivo301, rappresentano un esempio emblematico di “illecito precauzionale”302.
Su un fronte differente, ma altrettanto problematico, si collocano le contravvenzioni rientranti nella seconda delle categorie menzionate, quella incentrata sull’offesa alla saluta umana e animale e all’ambiente e rivolte a chi in concreto cagioni un pericolo o un danno.
Ebbene, in tali casi si è al cospetto di reati d’evento il cui accertamento è, però, altamente improbabile allo stato delle conoscenze scientifiche, sicché i profili di problematicità attengono alla stessa verificabilità empirica dei fatti che si intendono punire.
Più in particolare, l’integrazione delle fattispecie in questione richiede la sussistenza di un nesso di causalità tra le condotte dell’uomo
300 Sul punto, v. anche F.CONSORTE, Tutela penale e principio di precauzione, cit., pp. 156 ss.; A. GARGANI, Reati contro l’incolumità pubblica, cit., pp. 542 ss.
301 I profili di tensione tra gli illeciti di cui si tratta e il principio di offensività sono posti in rilievo, tra gli altri, da F. CONSORTE, Tutela penale e principio di precauzione, cit., pp. 159 ss.; E. CORN, Il principio di
precauzione nel diritto penale. Studio sui limiti all’anticipazione della tutela penale, Torino, 2013, pp.38
ss.; A.GARGANI, Reati contro l’incolumità pubblica, cit., p. 143; A.MASSARO,Principio di precauzione e diritto penale, cit., p. 15. Tale prospettiva non è unanimemente accolta in dottrina. V., a titolo esemplificativo, C. SOTIS, Il diritto senza codice: uno studio sul sistema penale europeo vigente, Milano, 2007, pp. 210 ss. L’A., in particolare, ritiene che, dato l’irreversibile danno connesso agli OGM e data l’importanza dei beni in rilievo, la soglia di offensività in un contesto di incertezza scientifica potrebbe essere rivista alla luce del principio di precauzione. Cfr. anche G. M. VAGLIASINDI, Legittimità ed
effettività della normativa penale in materia di organismi geneticamente modificati (OGM), in Riv. trim.
dir. pen. ec., 2012, n. 1-2, pp. 312 ss., secondo cui il ricorso alla tecnica del pericolo presunto in assenza di certezze scientifiche può essere giustificato quando vi sia il rischio di gravi eventi lesivi nei confronti di beni di rilevantissimo valore e il dubbio sulla pericolosità sia fondato e non nasca su basi irrazionali, presupposti che sembrerebbero ricorrere nel settore degli OGM.
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che afferiscono all’impiego di OMG o MOMG e l’offesa (in termini di lesione o esposizione a pericolo) dei beni in rilievo, nonostante l’attuale assenza di leggi scientifiche che consentano di affermare l’esistenza di una relazione causale tra i fattori di rischio e gli eventi tenuti in considerazione. In altri termini, l’accertamento di un simile rapporto di causalità si rivela ad oggi del tutto impossibile.
Si è detto, in tal senso, che si è in presenza di ipotesi di «“reato (anche astrattamente) impossibile” per assenza o incompletezza attuale dell’explanans, ossia, delle premesse cognitive o nomologico-esperenziali pertinenti»303. Si tratterebbe, dunque, di una sorta di “diritto penale del
futuro” che si rivelerebbe, però, del tutto inutile, giacché l’eventuale
raggiungimento di conoscenze scientifiche idonee a fondare una relazione causale lascerebbe spazio all’applicazione delle, più adeguate, fattispecie di pericolo comune già previste dal codice penale304.