I L SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI

Il riconoscimento, da parte della Corte costituzionale, del bilancio quale “bene pubblico” e la valorizzazione della trasparenza dei conti e della tempestività degli interventi correttivi, anche al fine di evitare che il rinvio, ad esercizi finanziari successivi, delle misure di risanamento aggravi l’esercizio del mandato dei futuri amministratori e faccia ricadere il peso del risanamento sulle nuove generazioni, hanno reso sempre più rilevante il ruolo dei controlli e più pregnanti gli strumenti con i quali vengono posti in essere. In questo senso, vengono valorizzati sia i controlli interni che i controlli esterni.

La ormai consolidata concezione dei controlli interni include gli stessi nel circuito di programmazione-gestione-controllo al fine di razionalizzare le strutture e la spesa, nonché di garantire una maggiore economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa (così Sez. Aut. Deliberazione n. 18/2018/FRG). Il funzionamento e la corretta implementazione del sistema integrato dei controlli interni sono sottoposti al controllo della Magistratura contabile mediante la somministrazione di questionari, e mirano a verificare il funzionamento del controllo strategico e di gestione (di competenza del Dipartimento Organizzazione e risorse umane), del controllo amministrativo (di competenza del Segretariato) e del controllo contabile (di competenza del Dipartimento Economia e finanze).

Come evidenziato anche nei precedenti DEFR, il sistema dei controlli esterni è effettuato da una pluralità di soggetti (Corte dei conti, Collegio dei revisori, Ministero dell’Economia e Finanze), si articola in una vasta serie di modalità e procedure di controllo sulla gestione finanziaria, ed è finalizzato, sostanzialmente, a verificare in maniera puntuale il mantenimento degli equilibri di bilancio, l'assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, la stabilità finanziaria degli enti, la mancata copertura delle spese, l'osservanza del vincolo previsto in materia d'indebitamento dall'articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, il rispetto degli obiettivi annuali posti dal pareggio di bilancio, finendo per circoscrivere in ambiti molto ristretti le possibilità di manovra discrezionale in materia di bilancio da parte delle Regioni.

La Sezione di controllo della Corte di conti, attraverso il giudizio di parificazione (previsto dall’art. 1, comma 5, del D.L. n. 174/2012 -convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012) verifica la regolarità del Rendiconto e l’attendibilità dei dati, nello stesso esposti.

La magistratura contabile, partendo dalla considerazione che i bilanci degli Enti pubblici non sono un’astratta ed arida rappresentazione numerica, ma costituiscono il principale strumento di controllo democratico sulla gestione delle pubbliche risorse, verifica che le scritture contabili siano corrette e veritiere e esamina, attraverso dette scritture, le dinamiche del bilancio e l’attività di gestione delle pubbliche risorse da parte degli Amministratori.

La Corte dei conti, nel corso del giudizio di parificazione controlla:

✓ la contabilità finanziaria e la contabilità economico-patrimoniale (verificando perfino singole scritture grazie anche all’accesso diretto al sistema contabile regionale);

✓ il rispetto del Pareggio di Bilancio;

✓ l’inventario dei beni immobili regionali e della redditività del patrimonio immobiliare;

✓ le spese per il personale della Giunta e del Consiglio;

✓ l’avanzamento dei programmi comunitari;

✓ la gestione sanitaria;

✓ la gestione degli enti strumentali, delle società e delle fondazioni regionali, con particolare attenzione alle spese per il personale di tali Organismi partecipati;

✓ specifici settori individuati annualmente.

Sebbene per l’esame delle risultanze contabili dell’anno 2019, a causa dell’emergenza epidemiologica, la forma di controllo di seguito indicata non sia stata attivata, negli ultimi due anni, nel corso dell’istruttoria per la parificazione del rendiconto, attraverso una metodologia di verifica a campione (metodologia DAS), la Corte dei conti ha esaminato mediamente 30 mandati di pagamento emessi nell’anno oggetto dell’istruttoria nonché tutti i connessi provvedimenti amministrativi e contabili propedeutici e/o correlati alla spesa finale (Decreto di impegno, contratti, fatture, capitolati, convenzioni, etc.).

La parifica, de iure condito, interviene prima dell’approvazione della legge sul rendiconto, sicché la mancata adozione delle misure correttive richieste è sostanzialmente bloccante, soprattutto ove si consideri che, il Ministero dell’Economia e Finanze, nell’ambito del controllo sulla legittimità delle leggi, verifica anche le attività regionali poste in essere a seguito del Giudizio di parifica.

Va segnalato che, sebbene l’art. 145 del DDL “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023” preveda che la legge di assestamento debba essere approvata anche nelle more dell’approvazione definitiva del Rendiconto sulla base delle risultanze approvate dalla Giunta e quindi, anche prima del Giudizio di Parifica del Rendiconto, considerato che è anche precisato che rimane l’ovvio obbligo di apportare le eventuali variazioni di bilancio che si dovessero rendere necessarie a seguito dell’approvazione definitiva del rendiconto dopo la decisione di parifica, sostanzialmente, viene confermato il potere bloccante di tale pregnante forma di controllo e si consente, unicamente, di prendere atto del valore dei residui e dell’eventuale maggiore disavanzo risultanti dal Rendiconto generale.

La Corte dei conti, attraverso lo strumento dei questionari, effettua ugualmente il controllo sul Bilancio di previsione. Al termine della verifica la Sezione di controllo rappresenta, con delibera, le eventuali criticità riscontrate richiedendone la eliminazione e dettando precise prescrizioni

La Corte dei conti effettua controlli sul conto del Tesoriere e sugli Agenti contabili regionali (Agenti della riscossione, rappresentanti regionali presso le società partecipate, economo).

Sottoposto al controllo della Magistratura contabile è anche il Bilancio consolidato regionale, ovvero il bilancio che contiene le risultanze economico patrimoniali della Giunta, del Consiglio, degli enti strumentali e delle società partecipate. Detto controllo è successivo

e non bloccante, ma eventuali esiti negativi, in disparte dal clamore mediatico e senza voler considerare eventuali violazioni di competenza degli inquirenti (ordinari e contabili), possono incidere sul giudizio di parifica dell’anno successivo.

In ossequio alle disposizioni contenute nel Testo unico delle società (D.Lgs 175/2016) la Corte dei conti verifica l’effettuazione della adozione del Piano di razionalizzazione annuale delle società partecipate. L’esito del controllo su tale Piano viene richiamato nella Relazione allegata al Giudizio di parificazione. Si rappresenta che la redazione del citato Piano, avendo prevalentemente impatti di natura amministrativa, viene effettuata dal competente Settore del Dipartimento Presidenza. La mancata redazione del piano entro il 31.12 di ciascun anno è punita con una sanzione pecuniaria a diretto carico dell’Amministrazione regionale.

La Procura regionale della Corte dei conti, a seguito dell’introduzione di più pregnanti disposizioni del Codice di Giustizia contabile (C.G.C), verifica, con cadenza quasi giornaliera, lo stato di recupero delle risorse che l’Amministrazione regionale deve riscuotere a seguito di sentenze della Magistratura contabile (analisi degli accertamenti e delle riscossioni).

I poteri dei Giudici contabili in ordine all’esecuzione del Giudicato, per come previsti dal ridetto C.G.C., sono estremamente pervasivi (es: intervento diretto del Procuratore anche in relazione alle concessioni di dilazione dei pagamenti pervenute alla Regione) tanto da richiedere continue comunicazioni e interfacce tra Regione e Procura. Inoltre, sono previsti monitoraggi annuali (con allegazione documentale) sul rispetto della tempistica e dell’entità delle riscossioni ovvero sull’adozione delle misure propedeutiche alle stesse (requisizioni, espropriazioni, etc.).

Il Collegio dei revisori, per ciò che concerne gli aspetti prettamente contabili e diversi dalle spese per il personale, pone in essere puntuali controlli sui documenti contabili regionali, fornendo il proprio obbligatorio parere sul Bilancio di previsione, sul riaccertamento ordinario dei residui, sull’assestamento del bilancio, sul Rendiconto generale e sul Bilancio consolidato.

Il rilascio dei pareri non è meramente formale e viene effettuato a seguito di verifiche dettagliate e poste in essere anche direttamente sul sistema contabile regionale e sui singoli documenti amministrativi posti a base delle spese e delle entrate.

Inoltre, il Collegio dei revisori effettua, con cadenza almeno trimestrale, la verifica di cassa e l’esame sugli Agenti contabili.

Il Ministero dell’economia e delle finanze effettua controlli sulla legge di Bilancio, sulla legge di assestamento, sulla legge sul Rendiconto e sulle coperture finanziarie di tutte le leggi che vengono adottate dal Consiglio regionale.

Deve premettersi che a seguito dell’introduzione della contabilità armonizzata, il controllo del MEF è costituito da una disamina a 360 gradi dell’attività giuscontabile regionale e che rende la stessa assolutamente trasparente e sostanzialmente “obbligata”.

Infatti, attraverso l’interazione e la correlazione tra i flussi informativo-contabili di tutti i documenti che devono essere rinviati alla Banca dati della Pubblica Amministrazione

(BDAP), quelli acquisiti attraverso la gestione del sistema dei flussi di cassa SIOPE (pagamenti e riscossioni) e i dati implementati sulla Piattaforma PCC, il MEF riesce ad effettuare, in maniera sempre più pregnante, oltre ai controlli di “quadratura numerica”, anche verifiche di congruità e di coerenza tra le risultanze inserite nei documenti contabili e le informazioni presenti sulle tutte le altre banche dati.

Il controllo sui documenti contabili, quindi, è estremamente approfondito e interessa tutti i numerosissimi allegati che corredano le leggi e, come su indicato, riguarda anche l’aderenza del Rendiconto alle risultanze del Giudizio di parifica.

Inoltre, in occasione dell’adozione delle Leggi regionali il MEF, per la parte di competenza, verifica la conformità delle disposizioni regionali all’articolo 81 della Costituzione (copertura finanziaria) e alle leggi dello Stato.