Amministrazioni locali che svolgono attività polifunzio-nali. Il carattere monofunzionale dell’attività svolta dagli enti di previdenza permette di procedere agevolmente nel-la cnel-lassificazione delle spese di tale sottosettore.
L’analisi funzionale della spesa pubblica da un lato non può prescindere da una contemporanea analisi di ti-po economico, che consideri almeno le principali tran-sazioni (gli strumenti che vengono utilizzati per adem-piere agli specifici obiettivi), e dall’altro può essere age-volata considerando alcuni raggruppamenti delle dieci funzioni principali. Nel grafico successivo sono stati quindi evidenziati sei raggruppamenti delle dieci funzio-ni che permettono, tra l’altro, di operare una netta di-stinzione tra i servizi di tipo individuale e quelli di tipo collettivo.
L’incidenza dei servizi tradizionali (servizi generali delle amministrazioni pubbliche, difesa, ordine pubblico e sicurezza), che nella media dell’intero periodo è pari a poco più del 30 per cento dell’intera spesa, mostra un trend decrescente a partire dalla metà degli anni Novan-ta, dovuto alla progressiva riduzione degli interessi pas-sivi: nel 2002 assorbe circa un quarto delle risorse. Al-l’interno dei servizi tradizionali, il peso più rilevante, pa-ri al 93,5 per cento, è assunto dai servizi generali, al cui interno vengono contabilizzati gli interessi passivi legati prevalentemente agli oneri per la gestione del debito pubblico. Lo svolgimento delle funzioni relative alla dife-sa nazionale, all’ordine pubblico e alla sicurezza assor-be la rimanente quota (6,5 per cento). Le transazioni pre-valenti in questa tipologia di servizi sono gli interessi passivi, già ricordati, e la spesa per consumi finali, rap-presentata in massima parte da redditi da lavoro dipen-dente e consumi intermedi.
Per gli affari economici (agricoltura, attività manifat-turiere, energia, trasporti e altro) il trend di spesa, in valo-re assoluto, risulta moderatamente cvalo-rescente e modifica-to, nell’ultimo periodo, da un’operazione di tipo straordi-nario. La sensibile discesa della spesa registrata nel 2000 è, infatti, dovuta alla contabilizzazione con segno negati-vo degli introiti relativi alla cessione delle licenze Umts. L’incidenza complessiva di tale funzione di spesa risulta in diminuzione soprattutto a causa della riduzione dei tra-sferimenti in conto capitale, contributi agli investimenti e
13
I dati qui commentati si riferiscono all’analisi presentata nella pubblicazione: Spesa delle Amministrazioni pub-bliche per funzione, Serie Sec95 - anni 1990-2002 e sono coerenti con le pubblicazioni Conti e aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche, Serie Sec95 - anni 1999-2002 e precedenti. L’aggiornamento delle statistiche fun-zionali della spesa pubblica fino all’anno 2003 è attualmente in corso e sarà pubblicato entro l’anno corrente.14
La classificazione funzionale del Bilancio dello Stato prevede un ulteriore livello di analisi, oltre ai tre (divisioni, gruppi, classi) secondo cui si articola la Cofog, relativo alle missioni istituzionali.
altri trasferimenti in conto capitale, effettuati dallo Stato alle imprese. In termini di importanza relativa la quota di spesa pubblica assorbita dagli affari economici è passata dal 12 per cento dell’intera spesa nel 1990 al 9 per cento del 2002. Come già anticipato, tali interventi sono realiz-zati principalmente attraverso transazioni che riguarda-no la fase di accumulazione del capitale (investimenti pubblici e trasferimenti in conto capitale), contributi alla produzione e spesa per consumi finali. Vale la pena di ri-cordare che questa funzione assorbe la quota più rilevan-te degli investimenti pubblici, con oltre il 30 per cento in media nel periodo considerato.
I servizi legati alla protezione dell’ambiente e alle abitazioni e assetto del territorio mostrano, in valore as-soluto, un andamento di spesa leggermente crescente. Anche in questo caso alcuni interventi di tipo straordina-rio, effettuati dagli enti di previdenza nell’ultimo periodo, hanno modificato l’andamento complessivo della spesa. Si tratta della parziale dismissione del patrimonio immo-biliare, avvenuta attraverso differenti tipi di operazioni: vendite dirette nel 2001 e nel 2002, cessione attraverso cartolarizzazione nel 2002.
La funzione di protezione dell’ambiente viene messa in evidenza dalla Cofog, adottata dal Sec95. In passato, le spese per assolvere tale compito erano classificate con-giuntamente ad altri tipi di interventi: affari economici, assetto del territorio e altro. La rilevanza di questa tipolo-gia di spesa, sebbene crescente nel tempo, è relativamen-te bassa rispetto al totale della spesa pubblica. Essa viene
espletata attraverso una combinazione di operazioni eco-nomiche in cui ha particolare rilievo la produzione dei servizi, prevalentemente legati al trattamento dei rifiuti, delle acque reflue, alla protezione delle biodiversità e dei beni paesaggistici e la spesa relativa agli investimenti.
Le ultime quattro aree del conto funzionale: sanità, creazione e cultura, istruzione e protezione sociale ri-spondono prevalentemente a necessità di tipo sociale. Considerate nel loro insieme sono attività nelle quali l’o-peratore pubblico agisce prevalentemente attraverso la produzione diretta di servizi, mettendoli a disposizione15
della popolazione su base individuale, a titolo gratuito o semi-gratuito, o attraverso le forme redistributive previste nella previdenza e assistenza (prestazioni sociali in dena-ro o altri trasferimenti correnti). Per queste funzioni, fatta eccezione per le attività ricreative, culturali e di culto, e per eventi a carattere straordinario, la spesa per consumi finali e per attività redistributive rappresenta la quota pre-dominante della spesa complessiva.
La spesa sostenuta per tali servizi mostra rilevanti tendenze alla crescita, in modo particolare per quanto ri-guarda sanità e protezione sociale. La spesa per queste due ultime funzioni è pressoché raddoppiata, in valore as-soluto, tra il 1990 e il 2002. In termini di incidenza per-centuale sul totale della spesa pubblica si passa dal 42,1 a oltre il 52 per cento. Il peso dei servizi dell’istruzione, ri-creativi e culturali sulla spesa pubblica rimane sostan-zialmente invariato nel periodo preso in esame, assor-bendo in media l’11,5 per cento delle risorse complessive.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 Servizi generali -Difesa - Ordine pubblico e sicurezza
Affari economici Protezione
dell'ambiente -Abitazioni e assetto
del territorio
Sanità Attività ricreative,
culturali e di culto -Istruzione
Protezione sociale
1990 1998 2000 2002
Fonte: Istat, Conti economici nazionali
Figura 1.26 - Spesa pubblica a prezzi correnti per funzione - Anni 1990, 1998, 2000 e 2002 (composizione
percentuale)
pitale in cui figurano le sanatorie fiscali, si colloca nel 2003 su un livello superio-re alla media dell’Uem (42,0 per cento) e alla media dell’insieme della Ue che è ri-sultata pari al 41,5 per cento. L’incidenza del prelievo fiscale e parafiscale dell’I-talia risulta inferiore a quello della Francia, del Belgio, dell’Austria e dei Paesi scandinavi, i cui più evoluti sistemi di welfare hanno storicamente richiesto un maggiore ricorso alla fiscalità generale. La pressione fiscale più bassa risulta quel-la dell’Irquel-landa (31,2 per cento), seguita dal Regno Unito con il suo 36,8 per cen-to, mentre quella della Svezia è la più alta (51,1 per cento).
Dal punto di vista della composizione del gettito delle imposte, l’Italia mostra un peso superiore alla media dell’Uem delle imposte indirette e, soprattutto del-le dirette, mentre l’incidenza dei contributi sociali effettivi risulta nel nostro Pae-se sistematicamente inferiore, specie dopo l’abolizione dei contributi sanitari av-venuta nel 1998.
L’evoluzione della pressione fiscale italiana nel 2003 è il risultato di una dina-mica diversificata delle componenti interne del prelievo obbligatorio. Infatti, a una crescita delle imposte indirette (+1,8 per cento) e dei contributi sociali ef-fettivi (+6,2 per cento), si contrappone una diminuzione delle imposte correnti sul reddito e il patrimonio, pari a - 0,9 per cento, mentre le imposte in conto ca-pitale sono aumentate di oltre 6 volte. Complessivamente le entrate fiscali e pa-rafiscali sono aumentate nel 2003 del 5,4 per cento rispetto all’anno precedente. Al contenimento della crescita del gettito delle imposte indirette hanno contribuito soprattutto la riduzione che si è verificata per l’Iva (compresa la quota di competenza delle istituzioni comunitarie) (-2,0 per cento), per l’impo-sta di bollo, per le imposte di concessione edilizia e per il gettito del lotto e del-le lotterie. Queste diminuzioni hanno controbilanciato, in parte, gli aumenti registrati per l’Irap, l’Ici, le accise, le imposte sul consumo di energia elettrica e l’imposta sui tabacchi.
Nell’ambito delle imposte dirette, a una crescita dell’Irpef (+2,6 per cento) e del-le tasse automobilistiche a carico deldel-le famiglie, si contrappone una significativa ri-duzione dell’Irpeg (-8,3 per cento), dell’imposta sui redditi da capitale, dell’imposta L’Irlanda registra
la pressione fiscale più bassa nell'Ue
PAESI 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Belgio 46,4 46,8 47,5 47,1 47,0 47,2 47,8 47,1 Danimarca 50,7 50,6 51,0 52,3 50,4 50,7 49,8 50,2 Germania 42,4 42,4 42,5 43,3 43,3 41,6 41,2 41,4 Grecia 34,3 35,7 37,7 38,9 40,3 38,6 38,5 38,2 Spagna 34,0 34,4 34,7 35,3 35,9 35,7 36,5 36,6 Francia 45,9 46,1 46,0 46,7 46,2 45,9 45,3 45,4 Irlanda 34,2 33,6 32,7 32,7 32,7 31,1 29,5 31,2 Italia 42,4 44,5 42,9 43,0 42,4 42,2 41,9 42,8 Lussemburgo 42,8 41,8 40,6 41,0 40,9 41,3 42,8 42,8 Paesi Bassi 41,0 40,8 40,5 41,8 41,6 40,2 39,9 39,8 Austria 45,1 45,8 45,7 45,6 44,8 46,5 45,5 45,1 Portogallo 34,5 34,6 35,0 36,1 36,7 36,1 36,9 37,7 Finlandia 47,2 46,5 46,3 46,7 47,7 45,8 45,8 44,5 Svezia 51,9 52,4 53,2 53,9 54,1 52,4 50,3 51,1 Regno Unito 35,4 36,0 37,1 37,5 38,1 38,0 36,7 36,8 Uem 42,4 42,8 42,6 43,1 42,9 42,1 41,8 42,0 Ue15 41,9 42,2 42,1 42,7 42,5 41,8 41,3 41,5
Tavola 1.30 - Pressione fiscale nei paesi dell’Ue (a) - Anni 1996-2003 (valori percentuali
sul Pil)
Fonte: Commissione europea
(a) Comprende: imposte dirette, indirette, in c/capitale, contributi sociali effettivi e contributi sociali figurativi in entra-ta delle Amministrazioni pubbliche. Gli ammonentra-tari delle imposte sono non consolidati, cioè al lordo delle eventua-li imposte pagate allo Stato da parte delle altre amministrazioni pubbeventua-liche.
Diminuiscono Iva e Irpeg, crescono Ici, Irap e Irpef
sui capital gains, e dell’imposta sostitutiva sulla rivalutazione dei capitali d’impresa. Per quanto riguarda le imposte in conto capitale, esse sono ammontate nel 2003 a 20,2 miliardi di euro, contro i 3,0 miliardi del 2002. La quasi totalità del gettito è costituita dalle sanatorie fiscali, di cui 19,3 miliardi relativi al pacchetto condoni e 0,6 miliardi per l’imposta straordinaria sul rientro dei capitali
dall’e-stero (scudo fiscale). È da mettere in evidenza che, secondo le definizioni del Sec95 le imposte sulle sanatorie fiscali sono state contabilizzate per competenza economica e quindi sono state imputate al 2003, anno della presentazione della denuncia di sanatoria, anche le quote che i contribuenti potevano, a richiesta, di-lazionare in più rate.
I contributi sociali effettivi prelevati dal sistema della sicurezza sociale hanno mostrato una forte accelerazione (+6,2 per cento), passando dal 12,8 per cento del Pil nel 2002 al 13,2 per cento nel 2003. Tale crescita è da attribuire sia ai rin-novi contrattuali, sia alla ricostruzione delle carriere in alcuni comparti del pub-blico impiego, sia alla sanatoria delle posizioni lavorative irregolari, legata preva-lentemente alla immigrazione extra-comunitaria. Nell’analisi delle componenti, i contributi sociali a carico dei datori di lavoro sono cresciuti maggiormente (+6,1 per cento) di quelli a carico dei lavoratori dipendenti (+5,8 per cento). In cresci-ta anche i contributi a carico dei lavoratori autonomi e delle categorie non occu-pate, pari al 5,6 per cento.
I contributi sociali figurativi sono risultati in leggera diminuzione (-0,6 per cento), a causa del passaggio delle competenze del pagamento delle pensioni provvisorie dai ministeri all’Inpdap, con la conseguente riclassificazione nel con-to delle Amministrazioni pubbliche da contributi sociali figurativi a contributi sociali effettivi.
È da ricordare che il gettito dei contributi sociali registrato nel conto conso-lidato delle Amministrazioni pubbliche, che è valutato per competenza econo-mica, non include i proventi derivanti dalla cartolarizzazione dei crediti contri-butivi, poiché tali introiti rappresentano, per l’appunto, la trasformazione in
atti-Forte aumento dei contributi sociali 10 11 12 13 14 15 16 17 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 0 1 2 3 4 5
Imposte dirette Imposte indirette
Contributi sociali Imposte c/capitale (scala di destra)
Fonte: Istat, Conti economici nazionali
vità liquide di attività finanziarie (i crediti maturati) già iscritte nel patrimonio fi-nanziario degli enti di previdenza.
Nell’analisi dell’evoluzione della pressione fiscale va segnalato, infine, il ten-denziale sviluppo del decentramento fiscale, inteso come la quota delle entrate fiscali a beneficio delle Amministrazioni locali (Figura 1.28). Tale quota è andata nel corso degli anni Novanta progressivamente aumentando, passando dal 5,5 per cento del 1990 al 16,2 per cento del 2003, grazie anche all’introduzione di imposte quali Ici e Irap, specificamente destinate alle Amministrazioni locali. Inoltre, sono state destinate a queste amministrazioni anche le addizionali di im-poste erariali (Irpef, imim-poste sul consumo di energia elettrica) e, per legge, la
par-te di introiti delle impospar-te erariali realizzati nel par-territorio delle regioni a statuto speciale e delle province autonome.
Il grado di autonomia finanziaria delle Amministrazioni locali, misurato dal cosiddetto tasso di autofinanziamento (rapporto fra entrate fiscali ed entrate complessive), è in crescita anche nel 2003, confermando la tendenza positiva che aveva caratterizzato tutti gli anni Novanta.
1.3.3 L’impatto sui saldi
Il rapporto tra indebitamento netto e Pil dell’Italia nel 2003 (2,4 per cento) è superiore di 0,1 punti percentuali rispetto a quello del 2002, ed è risultato mi-gliore di tre decimi di punto rispetto alla media dell’Unione monetaria europea (2,7 per cento) e di due decimi rispetto all’Ue15. Entrambi questi due saldi sono risultati in peggioramento rispetto all’anno precedente.
Nel 2003 ben cinque paesi dell’Ue15 hanno superato la soglia del 3 per cento dell’indebitamento sul Pil prevista dal Patto di stabilità e crescita: la Germania (-3,9 per cento), la Francia (-4,1 per cento), il Regno Unito (-3,2 per cento) e i Paesi Bassi. Germania e Francia hanno superato la soglia per il se-condo anno consecutivo.
Cresce l'autonomia finanziaria delle amministrazioni locali 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Quota delle entrate fiscali locali sul prelievo fiscale complessivo Quota delle entrate fiscali locali sul totale delle entrate locali
Fonte: Istat, Conti economici nazionali
Figura 1.28 - Decentramento del prelievo fiscale e grado di autofinanziamento delle Amministrazioni locali - Anni 1996-2003 (valori percentuali)
I risultati migliori sono stati quelli ottenuti da Finlandia, Danimarca e Svezia, con dei saldi attivi pari rispettivamente al +2,3 per cento, al +1,5 per cento e al + 0,7 per cento (Tavola 1.31).
Nonostante la riduzione degli interessi passivi nel 2003, il leggero peggiora-mento del parametro dell’indebitapeggiora-mento netto sul Pil rispetto all’anno preceden-te si è riflesso anche sul saldo primario che dal 2000 continua a mostrare una net-ta discesa, pur rimanendo sempre positivo (è passato infatti dal 5,8 per cento in termini di Pil nel 2000 al 2,9 per cento del 2003; Figura 1.22). Considerando se-paratamente le operazioni correnti da quelle in conto capitale si osserva nei sal-di un andamento opposto. Infatti il rapporto fra il saldo corrente (risparmio) e il Pil è stato inferiore di circa nove decimi di punto rispetto a quello del 2002, ri-tornando su valori negativi dopo cinque anni di surplus, mentre il saldo in con-to capitale è miglioracon-to di otcon-to decimi di puncon-to rispetcon-to a quello dell’anno prece-dente, a causa, come detto sopra, della forte crescita delle imposte in conto ca-pitale, solo parzialmente compensata dalle significative minori entrate per vendi-ta di immobili, che avevano caratterizzato invece il 2002.
PAESI 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Belgio -3,8 -2,0 -0,7 -0,4 +0,2 +0,5 +0,1 +0,2 Danimarca -1,0 +0,4 +1,1 +3,3 +2,6 +3,1 +1,7 +1,5 Germania -3,4 -2,7 -2,2 -1,5 +1,3 -2,8 -3,5 -3,9 Grecia -7,4 -4,0 -2,5 -1,8 -2,0 -1,4 -1,4 -1,7 Spagna -4,9 -3,2 -3,0 -1,2 -0,9 -0,4 +0,0 +0,3 Francia -4,1 -3,0 -2,7 -1,8 -1,4 -1,5 -3,3 -4,1 Irlanda -0,1 +1,1 +2,4 +2,4 +4,4 +1,1 -0,2 +0,2 Italia -7,1 -2,7 -2,8 -1,7 -0,6 -2,6 -2,3 -2,4 Lussemburgo +1,9 +3,2 +3,2 +3,7 +6,3 +6,3 +2,7 -0,1 Paesi Bassi -1,8 -1,1 -0,8 +0,7 +2,2 +0,0 -1,9 -3,0 Austria -3,8 -1,9 -2,4 -2,3 -1,5 +0,2 -0,2 -1,1 Portogallo -4,8 -3,6 -3,2 -2,8 -2,8 -4,4 -2,7 -2,8 Finlandia -2,9 -1,3 +1,6 +2,2 +7,1 +5,2 +4,3 +2,3 Svezia -2,8 -1,0 +1,9 +2,5 +5,1 +2,8 +0,0 +0,7 Regno Unito -4,2 -2,2 +0,1 +1,1 +3,9 +0,7 -1,6 -3,2 Uem -4,3 -2,6 -2,3 -1,3 +0,1 -1,6 -2,3 -2,7 Ue15 -4,2 -2,4 -1,7 -0,7 +1,0 -1,0 -2,0 -2,6
Tavola 1.31 - Indebitamento in rapporto al Pil nei paesi dell’Ue - Anni 1996-2003 (valori
percentuali)
La costruzione di stime trimestrali del conto economico delle Amministrazioni pubbliche (Ap) da parte di tutti i paesi dell’Ue rappresenta un obiettivo prioritario nell’ottica dell’ampliamento dell’informazione statistica sui conti pubblici e del miglioramento della sua tempestività. In base al Regolamento n. 1221, approvato nel 2002, tut-ti i paesi membri devono produrre i Contut-ti trime-strali non finanziari delle Ap, che Eurostat ren-derà disponibili entro il 2005, anno in cui avrà termine la fase sperimentale. L’Istat ha iniziato a diffondere queste stime per l’Italia a partire dal 21 ottobre 2003, in anticipo, quindi, rispetto a quanto stabilito in sede comunitaria.
Come previsto dal regolamento comunitario, le stime non sono depurate della componente sta-gionale che, peraltro, non è possibile identificare finché le serie non raggiungeranno una lunghez-za sufficiente. Il profilo infra-annuale degli ag-gregati e, di conseguenza, del saldo complessivo (indebitamento netto16), risulta caratterizzato da una elevata variabilità, che è anche determinata dalla diversa collocazione temporale, negli anni, degli interventi di politica economica e delle ma-novre correttive.
Nella Figura 1.29, relativa al periodo 2000-2003, sono riportati gli andamenti di alcuni saldi di finanza pubblica espressi in percentuale del Pil: l’indebitamento netto (saldo contabile tra entrate e uscite del conto delle Ap), il saldo pri-mario (indebitamento al netto degli interessi pas-sivi) e il saldo corrente (differenza tra entrate e uscite di parte corrente corrispondente al rispar-mio delle Ap). La Figura 1.30, relativa allo stes-so periodo, mostra invece gli andamenti delle spese e delle entrate correnti in rapporto al Pil.
L’indebitamento netto presenta un andamento trimestrale che ricalca quello del saldo primario anche se su livelli diversi. La posta che differen-zia i due saldi, costituita dagli interessi passivi, è caratterizzata da una variabilità molto limitata: poiché la registrazione avviene, secondo quanto