Il successo dell’esperienza britannica: processo di apprendimento e capacità evolutiva.

Il caso britannico è un interessante esempio di come la politica della regolazione possa fondarsi su un processo di apprendimento composto da tentativi ed errori.

Indipendentemente da quale sia la tecnica economica utilizzata nel processo regolativo, l’AIR deve essere in grado di comparare la regolazione con le soluzioni alternative alla regolazione stessa, inclusa l’opzione zero. È su questo elemento fondamentale che deve basarsi il giudizio sull’efficacia del management regolativo.

All’esperienza britannica della CCA232 _{si può guardare rilevando il fatto che il} Regno Unito è stato il primo tra i paesi europei ad adottare il management della regolazione233_{, ma soprattutto il fatto che i successivi Governi hanno mostrato come sia} possibile apprendere dall’esperienza e dagli errori commessi, e come sia possibile migliorare il sistema valutativo e la concezione di fondo della politica della regolazione.

I processi di apprendimento nella pubblica amministrazione sono stati accelerati da avvicendamenti al potere e da “catalizzatori” politici, tra i quali va necessariamente menzionato il nuovo approccio dell’amministrazione Blair. Blair ha infatti portato avanti un percorso orientato verso un’AIR compiuta, centrata sul principio del beneficio netto delle opzioni regolative, e non dei soli costi.

Cruciale nel processo di apprendimento e maturazione istituzionale è stata la consapevolezza che la rimozione della regolazione è un compito arduo nell’era dello “Stato regolatore”. Di conseguenza, la priorità della politica regolativa è quella di realizzare un processo amministrativo in grado di identificare la più efficace ed

231 _{Inoltre, essa deve garantire un grado di osservanza che permetta di raggiungere i risultati politici}

prefissati, anche in virtù dell’individuazione della giusta misura delle sanzioni. Anche il primo governo Thatcher dimostrò un certo realismo attento alla fattibilità e alla assimilabilità amministrativa del metodo di analisi della regolazione che si sarebbe dovuto adottare.

232 _{Compliance Cost Assessment.}

233 _{Dando il via, fin dalla metà degli anni ’80, ad un’intensa opera di “importazione” delle metodologie}

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efficiente soluzione ai problemi di policy. Il recente Regulatory Reform Act, che rafforza l’impegno del Governo a ridurre gli oneri regolativi e amministrativi per le imprese, testimonierebbe la volontà politica di scindere l’obiettivo della semplificazione regolativa da quello rivolto a un processo di policy in grado di selezionare soluzioni ottimali per la società nel suo complesso.

L’ultima versione della Guida tratta in modo pragmatico le principali critiche mosse all’adozione dell’analisi costi-benefici nella valutazione della regolazione. Si è, per esempio, provveduto a inserire nell’analisi il concetto di equità e proporzionalità degli effetti regolativi, richiedendo che tutti i trasferimenti di costi o benefici siano contabilizzati.

Se da un lato l’analisi include gli effetti sui consumatori, sui cittadini e sulla pubblica amministrazione, dall’altro l’analisi ha continuato per lungo tempo ad essere applicata soltanto su quei provvedimenti regolativi che presentavano un impatto su imprese e organizzazioni del terzo settore. Si tratta di un aspetto, però, temperatosi nel tempo, e che ha visto il miglioramento progressivo dell’AIR e delle relative consultazioni non solo in senso tecnico-legislativo, ma anche e soprattutto in senso democratico, attraverso un significativo ampliamento del ventaglio dei soggetti consultati. Dall’elemento della razionalizzazione economica, dunque, si è saputi passare – armonizzandoli – all’elemento della legittimazione derivante dall’applicazione del principio pluralista: un percorso non di poco conto, soprattutto dal punto di vista della concretizzazione della democrazia partecipativa come metodo integrativo della democrazia rappresentativa.

Probabilmente è proprio in questa capacità evolutiva che risiede il valore maggiore dell’intera esperienza AIR nel Regno Unito; una capacità evolutiva già matura, come consapevolezza, già alla fine degli anni ’90, e sicuramente provata, in termini attuativi, da innovazioni già oggettivamente apprezzabili nei primi anni di questo secolo – mentre in Italia si avviavano le prime, timide (e, come vedremo, non troppo fortunate), sperimentazioni AIR – allorché già si rilevava che

Dalle imprese, specialmente di dimensioni medio-grandi, della prima esperienza dei governi conservatori, si è passati ad un sistema in cui la consultazione è rivolta verso molteplici fonti informative: organizzazioni rappresentative dei consumatori, lavoratori ed imprenditori; singole imprese, soprattutto di piccole e medie dimensioni;

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organizzazioni sociali e no profit; oltre ad esperti interni ed esterni all’amministrazione234_.

Ciò nonostante, nel tracciare queste considerazioni finali, sarà opportuno sottolineare un’incongruenza metodologica: nonostante la più che ventennale esperienza della pubblica amministrazione nel management regolativo e il buon grado di efficienza raggiunto dalla metodologia usata nell’analisi (che rendono il Regno Unito uno dei più avanzati tra i paesi OCSE in tema di riforma regolativa235_{), le camere di commercio} britanniche hanno denunciato che gli oneri regolativi sopportati dalle imprese sono aumentati. In particolare, le analisi svolte hanno evidenziato che l’incremento dei costi di adeguamento è da attribuirsi principalmente a due direttive comunitarie, che regolano rispettivamente l’utilizzo dei dati personali e la prevenzione dell’inquinamento ambientale.

Sulla base di tali dati, il mondo imprenditoriale ha chiesto un maggiore impegno a ridurre gli adempimenti amministrativi derivanti dalla regolazione. In tal modo, i policy makers britannici sono stati posti, nell’ambito della riforma regolativa, dinnanzi a due dati di fatto. Da un lato, un effettivo sistema di gestione delle attività regolative a livello nazionale non può ritenersi svincolato da ciò che avviene a Bruxelles (il peso dei fattori esogeni rispetto ai centri decisionali nazionali è, in realtà, prodromico degli aspetti più critici dell’implementazione AIR nel Regno Unito). Il Governo è comunque sempre apparso consapevole del fatto che fosse necessario fornire all’amministrazione comunitaria un processo da integrare con quelli già esistenti negli Stati membri, che potesse vagliare la necessità e la qualità dell’intervento regolativo. Dall’altro lato, è invece evidente la difficoltà dei civil servants nel conciliare l’impegno del Governo di ridurre gli assetti regolativi con la volontà politica del Governo medesimo di estendere i diritti dei lavoratori.

È stato così più volte sottolineato dai policy makers britannici, a prescindere dal personale grado di “euro-scetticismo” (pur gravando esso notevolmente su alcune delle posizioni emerse), che tali criticità avrebbero richiesto il concepimento futuro di strumenti e procedure innovative da inserire nel processo regolativo in funzione

234 _{G.SAVINI, op. cit., p. 88; si veda anche S.CAVATORTO in A.LA SPINA,S.CAVATORTO (a cura di), La} consultazione nell’analisi di impatto della regolazione, Rubbettino, 2001.

235 _{Un dato che emergeva già dai tempi del Rapporto OCSE, Regulatory impact analysis: best practices in} Oecd Countries, 1997.

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correttiva. Difficile, al momento, prevedere il taglio tecnico di questi strumenti e procedure futuri (essendo direttamente collegati a criticità derivate dall’interazione tra norme e politiche dell’Unione e norme e politiche britanniche), soprattutto a causa dell’incerto cammino che il Regno Unito intraprenderà in uscita dall’Unione europea (il fenomeno - ormai noto sotto l’espressione giornalistica di “Brexit” - conseguenza dell’esito del referendum del 23 giugno 2016).

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CAP. IV: PARTECIPAZIONE E QUALITÀ DELLA LEGISLAZIONE DAL