Tavola Rotonda

Grazie Patrizia, grazie Vittoria per queste due relazioni così ricche.

A questo punto invito i partecipanti alla tavola rotonda a prendere posto. Ve li presento mano a mano che ci raggiungono. Saranno con noi: il Professor Giuseppe Costa, Diret- tore del Dipartimento di scienze cliniche e biologiche dell’Università di Torino, grande esperto e utilizzatore di dati e microdati dell’Istituto; il dottor Marco Trentini presi- dente dell’Usci (Unione statistica dei comuni italiani); Paolo D’Attilio, che è Prefetto nonché Direttore per i servizi demografici presso il Dipartimento degli affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, con cui abbiamo condiviso l’onore e l’onore istituzionale di parti rilevanti del piano generale del censimento; ovviamente con tutti i relatori che sono qui con noi oggi abbiamo collaborato e avuto intense fasi di con- fronto e ascolto. Alla mia sinistra il dottor Modafferi che è il Direttore del Dipartimento realtà pubbliche, presso l’Autorità Garante per la protezione dei dati personali, con cui collaboriamo da molti anni. Ancora a sinistra il dottor Stefano Michelini, vicepresi- dente del Cisis (Centro interregionale per i sistemi informatici geografici e statistici). Infine il dottor Romano Minardi, esperto Anusca (Associazione nazionale ufficiale di stato civile e di anagrafe) nonché responsabile dei servizi demografici del comune che, per primo, si è registrato, ha inserito i propri dati all’interno di ANPR (Comune di Bagnacavallo).

Quindi, benvenuti a tutti. Nel programma abbiamo già inserito una prima domanda, purtroppo non abbiamo molto tempo. In premessa abbiamo detto che abbiamo ini- ziato con qualche minuto di ritardo. Inviterei tutti i relatori a contenere i propri in- terventi in cinque minuti, in maniera tale poi, eventualmente, di fare un secondo giro di tavolo. La domanda riguarda gli scenari futuri. Che cosa prevedete, il vostro punto di vista sugli scenari futuri. E soprattutto le opportunità di crescita, per decisioni più consapevoli nel Sistema statistico nazionale, ma anche locale e territoriale. Partiamo dal professor Costa. In particolare una visione sull’utilizzo, che cosa si aspetta, cosa vede nelle opportunità di utilizzo dei nuovi dati.

Grazie. Mi sembra che le cose che ci hanno presentato stamattina, in termini di ca- pacità d’innovazione di questa complessa infrastruttura siano davvero interessanti e stimolanti. Effettivamente vale la pena di mettere sul tavolo le implicazioni che posso- no avere queste innovazioni per la capacità di studio, di monitoraggio e di valutazione che, in termini di applicazione, poi sulle politiche possono avere. Io parlo con un’at- tenzione particolare ai temi del benessere e della salute, perché sono i temi di cui mi occupo di più. 1

Vedendo l’esperienza di questi anni e soprattutto l’agenda dei temi che chiedono in- formazioni e dati per rendere più evidence based le decisioni delle politiche, anche in un’ottica di equità e di sostenibilità (se ne parlava nella sessione accanto poco fa), vedo fondamentalmente tre grandi categorie di esempi su cui credo che questi strumenti possano dare un grande contributo. Uno: tutte le necessità di analisi del fabbisogno. Ha già indicato Antonucci prima l’analisi del fabbisogno per il riparto del fondo sanitario, del fondo sociale o di altre cose. Uno strumento, come questo, inte- grato può dare effettivamente un’immagine chiara dei determinanti del fabbisogno sanitario. Non solo le quote capitarie - che sono importanti: 300 mila in più 300 mila in meno fan la differenza - ma cosa sono i principali determinanti delle variazioni

Tommaso Antonucci

Giuseppe

sessione plenaria

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del fabbisogno sanitario, anche a parità di quota capitaria. Questa cosa è una cosa che manca ancora in Italia. Al massimo si fanno aggiustamenti per età; ma aggiu- stamenti per posizione sociale, per svantaggio sociale delle persone sono totalmente impossibili.

Esempi simili sul fabbisogno li vediamo nel momento in cui si cerca di regolamen- tare le forme di flessibilità dell’età pensionabile. Io ho 65 anni e ho ancora 20 anni di aspettativa di vita, ma il mio compagno di scuola, che si è fermato a fare l’operaio non qualificato, ne ha cinque in meno. Dov’è la statistica che permette al Ministero, al Governo, alle parti sociali di discutere come aggiustare, regolare la flessibilità dell’età pensionabile? Questi aspetti di fabbisogno, solo da strumenti anche retrospettivi di questo tipo qua possono permetterci di andare in questa direzione.

Questo è il livello del fabbisogno. Due flash sugli altri due livelli, li voglio citare: uno quello del monitoraggio. Una volta che delle iniziative, delle politiche, sono state intra- prese, proprio il tema della sessione accanto sugli indicatori di sostenibilità ci diceva che bisogna renderli accountable: bisogna chieder conto di dove vanno le politiche, le azioni, in termini di risultati e in termini di processi.

Sul tavolo del Ministero della Salute per la prima volta, oltre ad aver aggiornato i LEA (Livelli essenziali di assistenza), c’è anche un nuovo sistema di garanzia dei LEA che sta per essere approvato, è in sperimentazione. Questo sistema di garanzia dei LEA, ad esempio, oggi lavora tutto interno alla macchina della Sanità: “Le cose che ti aspettavi da una valvuloplastica primaria stanno funzionando? non stanno funzionando?” in termini di risultati. Però non ci dicono niente sull’equità. Un sistema di questo tipo può garantire al sistema di garanzia dei LEA, del sistema sanitario, ma anche del si- stema sociale degli altri, di poter vedere: “Sto trattando allo stesso modo le persone che hanno punti di partenza diversi, in termini di posizione sociale, di storia familiare ecc.?”.

Un monitoraggio molto più analitico, capace di cogliere le aree di vulnerabilità e di mettere all’ordine del giorno di chi deve essere accountable, responsabile per le poli- tiche che abbiamo appena deciso. Effettivamente sto andando nella direzione giusta, a colmare queste lacune. E l’ultimo, che interessa di più alla scienza, ma non solo alla scienza, l’accountability richiede anche di valutare l’impatto delle politiche, non solo il monitoraggio. L’impatto delle politiche spesso è complicatissimo. Qua gli stru- menti longitudinali sono fondamentali. Per cui, se questa macchina effettivamente è in grado di ricostruire storie può catturare, e di esempi ce ne sono tanti. Direi che se possiamo fare un secondo giro possiamo anche ritornarci, eventualmente. Grazie. Grazie al professor Costa. Devo dire che mi ha fatto venire in mente, parlando di ac-

countability, quando nel Lazio, con il Piano di rientro sanitario, le addizionali Irpef,

Irap, salirono ai massimi livelli.

Io passerei la parola al Prefetto D’Attilio. Abbiamo inserito, dentro la legge di Bilancio dello Stato, la norma sui censimenti permanenti, all’interno della quale c’era un arti- colo che parlava della coerenza, della costruzione insieme di due momenti: quello del censimento, ma anche quello dell’ANPR. Conoscete bene l’Anagrafe della popolazione residente. Le chiederei a che punto sta, come procede.

L’ANPR e il censimento permanente della popolazione sono due innovazioni fonda- mentali per il Paese. La centralizzazione in un’unica banca dati delle circa 8 mila

Tommaso Antonucci

Paolo D’Attilio

sessione plenaria

anagrafi comunali e la trasformazione delle operazioni censuarie da decennali ad annuali avranno infatti importanti ripercussioni sulla conoscenza necessaria alla pro- grammazione e alla gestione del territorio.

Entrambi i progetti sono infatti previsti dal d.l. 179/2012, convertito, con modificazio- ni, dalla l. 221/2012, con l’obiettivo di promuovere la crescita del Paese attraverso la sua modernizzazione.

Infatti, com’è noto, il nuovo art 62 del C.A.D. (codice amministrazione digitale) in- trodotto dall’art. 2 del d.l. 179/2012 ha previsto l’istituzione presso presso il Ministero dell’interno dell’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR), quale base di dati di interesse nazionale, ai sensi dell’art. 60, che subentra all’Indice nazionale delle anagrafi (INA) e all’Anagrafe della popolazione italiana residente all’estero (AIRE). l’ANPR subentra altresì alle anagrafi della popolazione residente e dei cittadini italiani residenti all’estero tenute dai comuni.

Con il d.p.c.m. 194/2014 è stato definito un piano per il graduale subentro dell’ANPR alle citate anagrafi, da completare entro il 31 dicembre 2014. Fino alla completa at- tuazione del piano, l’ANPR ha acquisito automaticamente in via telematica i dati con- tenuti nelle anagrafi tenute dai comuni non subentrati.

Va evidenziato che, comunque, L’ANPR assicura al singolo comune la disponibilità dei dati anagrafici della popolazione residente e degli strumenti per lo svolgimento delle fun- zioni di competenza statale attribuite al sindaco ai sensi dell’art. 54, comma 3, del TUEL, nonché la disponibilità dei dati anagrafici e dei servizi per l’interoperabilità con le banche dati tenute dai comuni per lo svolgimento delle funzioni di competenza. I comuni, inoltre, possono consentire, anche mediante apposite convenzioni, la fruizione dei dati anagrafici da parte dei soggetti aventi diritto. L’ANPR assicura, invece, alle pubbliche amministra- zioni e agli organismi che erogano pubblici servizi l’accesso ai dati contenuti nell’ANPR. L’articolo 1 e l’Allegato A del d.p.c.m. 194 disciplinano il piano per il graduale subentro dell’ANPR alle anagrafi comunali (APR e AIRE), in relazione al quale saranno stabi- liti – sulla base di criteri di distribuzione geografica, dimensione demografica, livelli di informatizzazione, uniformità dei sistemi informativi – l’ordine della progressiva migrazione nell’ANPR delle banche dati anagrafiche.

Tale migrazione sarà preceduta dal popolamento iniziale dell’ANPR con i dati dei siste- mi informativi INA e AIRE, nel corso del quale si procederà alla validazione dei dati che contribuiscono alla determinazione del codice fiscale (cognome e nome; sesso; luogo e data di nascita), previo confronto con l’anagrafe tributaria.

Terminata tale fase preliminare ciascun comune procederà, sulla base del sopracitato piano, alla migrazione nell’ANPR delle proprie banche dati anagrafiche.

A seguito dell’intesa sancita dalla Conferenza unificata, il Ministero dell’interno ha avviato, con alcuni comuni, una fase di sperimentazione diretta a verificare le funzio- nalità della nuova base dati nonché ad individuare soluzioni applicative a livello cen- trale che possano agevolare le operazioni di allineamento in tempo reale dei sistemi informativi locali con l’ANPR.

Va ricordato che i comuni possono accedere all’ANPR attraverso due modalità indicate nell’Allegato C del d.p.c.m.:

- in modalità sito web di ANPR. In questo caso il comune non dovrà apportare mo- difiche del sistema gestionale, ed utilizzerà per l’accesso al sistema una smart card nominativa ed un certificato di postazione, che saranno distribuiti in prossimità della migrazione.

- in modalità web service. In questo caso il comune sarà tenuto a modificare il proprio sistema gestionale e ad utilizzare i meccanismi propri della WS Security

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(certificato di postazione, pre-registrazione degli utenti e dei profili di accesso, firma dei messaggi).

La scelta tra una o l’altra modalità di accesso al sistema ANPR non è esclusiva in quanto alcune funzionalità sono disponibili esclusivamente nell’applicazione web ed è quindi possibile integrare una parte dei servizi di ANPR nei propri sistemi gestionali ed utilizzare anche l’applicazione web per altre funzionalità.

La scelta tra l’una o l’altra modalità - prevista dal d.p.c.m. 194/2014 – non può non tenere conto, altresì, sotto il profilo organizzativo oltre che economico, delle previsioni contenute nell’art. 62, comma 3, del d.lgs. 82/2005 (come modificato dal d.l. 78 con- vertito in legge 125/2015) il quale prevede che l’integrazione dell’ANPR con l’informa- tizzazione dei registri di Stato civile e delle liste di leva debba completarsi entro il 31 dicembre 2018 e che, pertanto, “solo fino al completamento dell’Anagrafe Nazionale, il comune può utilizzare dati anagrafici eventualmente conservati localmente” per lo svolgimento delle funzioni comunali.

In base alla legge istitutiva, il progetto è stato affidato a Sogei S.p.A. con appositi contratti, ed è imperniato sul graduale subentro della nuova base dati nazionale alle anagrafi locali. Nel complesso percorso di attuazione del progetto si è inserito il Commissario Stra- ordinario del Governo per l’attuazione dell’Agenda Digitale (d.p.c.m. del 16/9/2016) che ha assunto il coordinamento tecnico-operativo delle attività realizzative, mentre il ruolo di coordinamento politico è rimasto al Ministero dell’interno.

All’inizio dell’anno erano passati al sistema ANPR solo i due comuni di Bagnacavallo e Lavagna. Oggi sono 338 i comuni cui è subentrata ANPR, con circa quattro milioni di residenti iscritti e oltre mille quelli che hanno inviato la propria anagrafe locale all’ANPR per il previsto controllo della qualità dei dati anagrafici (c.d. pre-subentro) tra cui grandi realtà come Milano, Genova, Torino e Napoli.

L’Anagrafe Nazionale costituisce comunque un elemento portante di un profondo processo di semplificazione ed efficientamento nella gestione dei dati anagrafici della popolazione attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie.

Tra gli attori istituzionali che interagiscono con ANPR, l’Istat riveste un ruolo parti- colare: non è solo utente di ANPR, dal momento che, unitamente al Ministero dell’In- terno, svolge funzioni specifiche in ragione dei compiti di vigilanza anagrafica che il Regolamento anagrafico gli assegna.

In linea generale, le intersezioni tra ANPR e Istat sono numerose: il Ministero dell’in- terno e l’Istat definiscono standard e indicatori finalizzati a monitorare la qualità dei dati nella fase di subentro in ANPR; ANPR renderà disponibili all’Istat i dati anagrafici, acquisiti storicamente dai singoli comuni, presenti in Anagrafe Nazionale e necessari alla produzione delle statistiche ufficiali sulla popolazione, nel rispetto di normative nazionali e internazionali, così come specificato nel d.p.c.m. 194/2014.

Abbiamo ascoltato quali sono i principali obiettivi del Censimento permanente della popolazione e delle abitazioni che prenderà il via ad ottobre. Per la prima volta l’Istat rileva, con cadenza annuale e non più decennale, le principali caratteristiche della popolazione dimorante sul territorio e le sue condizioni sociali ed economiche a livello nazionale, regionale e locale. Il nuovo Censimento permanente della popolazione e delle abitazioni non coinvolge tutte le famiglie italiane, ma ogni anno un campione di esse: circa un milione e 400 mila famiglie, residenti in 2.800 comuni italiani.

Inoltre, solo una parte dei comuni (circa 1.100) è interessata ogni anno dalle opera- zioni censuarie, mentre la restante è chiamata a partecipare una volta ogni quattro anni. In questo modo, entro il 2021, tutti i comuni partecipano, almeno una volta, alle rilevazioni censuarie.

sessione plenaria

Coerentemente alle indicazioni che emergono dal contesto normativo europeo, il Cen- simento permanente, grazie all’uso integrato di rilevazioni statistiche campionarie e dati provenienti da fonti amministrative, sarà in grado di restituire annualmente informazioni che rappresentano l’intera popolazione, ma anche di contenere i costi e il disturbo statistico sulle famiglie.

La centralizzazione del contenuto delle anagrafi comunali e delle procedure di aggior- namento comporta importanti incrementi della qualità delle informazioni relative alla popolazione residente e renderà numerosi servizi ai cittadini e alle istituzioni che necessitano di tali informazioni.

L’elemento di novità di maggior rilievo è, quindi, quello legato al carattere annuale e non più decennale del nuovo censimento e alla previsione dell’obbligo delle pubbliche amministrazioni competenti di mettere a disposizione dell’Istat le banche dati, e tra queste assume un ruolo fondamentale l’ANPR.

Tradizionalmente ogni dieci anni, in occasione del censimento della popolazione, si sono dovute confrontare tre diverse quote di popolazione: a) quella presente nelle Ana- grafi comunali, b) la popolazione censuaria e c) quella calcolata dall’Istat sommando alla precedente popolazione censuaria i dati di flusso raccolti con continuità dai co- muni nell’intervallo tra i due censimenti.

L’Istat, sulla base di questo confronto, ha prodotto ogni dieci anni la cosiddetta “popo- lazione legale” che dava il via alle operazioni post-censuarie di revisione anagrafica. L’ANPR e il censimento permanente quindi non modificano l’aspetto di fondo di que- sto sistema; ciò che cambia è la qualità dei processi e delle informazioni di base che potenzialmente reperibili dall’ANPR sono sottoposte ai preventivi controlli di qualità di cui ho già fatto cenno.

È noto che dopo il Censimento i comuni devono effettuare le operazioni di revisione post censuaria e, conseguentemente, confermare la presenza o la cancellazione di ogni cittadino dalla popolazione residente.

L’art. 46 del regolamento anagrafico approvato con d.p.r. 223/1989, che si applica an- cora ai comuni non subentrati in ANPR, prevede infatti che: “A seguito di ogni cen-

simento generale della popolazione, i comuni devono provvedere alla revisione dell’anagrafe al fine di accertare la corrispondenza quantitativa e qualitativa di essa con le risultanze del censimento. La documentazione desunta dai censimenti per la revisione delle anagrafi è soggetta alle norme che tutelano la riservatezza dei dati censuari. La revisione viene effettuata secondo modalità tecniche stabilite nell’occasione dall’Istituto centrale di statistica. Nell’intervallo tra due censimenti l’anagrafe deve essere costantemente aggiornata, in modo che le sue risultanze coincidano, in ogni momento, con la situazione di fatto relativa al numero delle famiglie, delle convivenze e delle persone residenti nel comune.”

La stessa norma, novellata dal d.p.r. 126/2015 (che ha adeguato il regolamento ana- grafico alle disposizioni sull’ANPR) ha mantenuto sostanzialmente inalterata la disci- plina della revisione anagrafica sia pure armonizzandola con la principale innova- zione introdotta dall’ANPR e cioè la gestione centralizzata in un’unica base dati delle informazioni relative alla popolazione residente.

La l. 205/2017, nel quadro di un ampio intervento volto a promuovere una strategia unitaria per i censimenti, ha previsto che l’Istat d’intesa con il Ministro dell’interno definisca tramite il Piano generale del censimento, le circolari e le istruzioni tecniche, le modalità di restituzione ai comuni delle informazioni raccolte nell’ambito del cen- simento, necessarie ai fini della revisione di cui al citato art.46, nonché le modalità tecniche e la periodicità di tale revisione.

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Il Piano in questione è stato oggetto di incontri ed interlocuzioni con l’Istituto, al fine di armonizzarlo con le indicazioni già fornite dal Garante con il parere reso nel 2015 dove si sottolinea, in particolare, che i dati trattati per scopi statistici non possono essere utilizzati per altre finalità, né comportare ricadute personalizzate sugli inte- ressati e che le modalità di realizzazione del censimento devono essere individuate predisponendo garanzie adeguate per i diritti e le libertà degli interessati, fornendo loro le informazioni necessarie ad assicurare un trattamento corretto e trasparente, con particolare riferimento alla logica utilizzata per ogni processo decisionale. Lo schema definitivo proposto dall’Istat lo scorso 19 marzo è stato rimesso, in pari data, da questo Ministero all’esame del Garante per la protezione dei dati personali, ai sensi dell’art.154 del 196/2003, per acquisire le necessarie indicazioni proprio sul de- licato aspetto delle modalità di svolgimento della revisione anagrafica, che costituisce uno degli obiettivi della rilevazione censuaria.

In particolare la proposta dell’Istat, nel descrivere gli obiettivi del Censimento per- manente, indica quello di fornire dati e informazioni utili all’aggiornamento e alla revisione delle anagrafi ai sensi del citato art. 46, d.p.r. 223/1989 e alla citata ANPR, garantendo l’adozione di preventive e idonee forme di comunicazione agli interessati in ordine all’utilizzo delle risultanze censuarie per le suddette attività di aggiornamen- to e revisione delle anagrafi, di competenza dei comuni.

Inoltre, nell’illustrare le modalità di confronto tra censimento e anagrafe e la conse- guente revisione delle anagrafi, il documento premette che il censimento permanente si basa – come previsto dal comma 233 della l. 205/2017 e previa informativa agli in- teressati – sull’utilizzo integrato di fonti amministrative e di altre fonti utili ai fini cen- suari e sullo svolgimento di rilevazioni campionarie periodiche di cui descrive le fasi. La proposta soggiunge inoltre che, al fine di assicurare la massima trasparenza nel- lo svolgimento di tale attività e il pieno rispetto dei diritti degli interessati, l’Istituto provvederà a garantire a tutti i cittadini una corretta informazione sull’utilizzo dei dati censuari da parte dei comuni per la suddetta finalità. È altresì previsto che l’Istat, per facilitare l’operazione di revisione e aggiornamento delle anagrafi comunali, pre- disporrà una apposita piattaforma informatica che consentirà di registrare on line le operazioni di revisione, secondo modalità standardizzate e tempi definiti che saranno comunicati dall’Istituto con apposite circolari, d’intesa con il Ministero dell’interno. Nel Parere reso in data 9 maggio 2018 sullo schema di Programma statistico nazionale 2017-2019, il Garante non si esprime favorevolmente proprio sugli aspetti connessi all’attuazione del censimento permanente evidenziando alcune criticità.