1.1 Analisi per titoli
1.1.6 Titolo 6° Le entrate da accensione di prestiti
Tipologia 100: Alienazione di attività finanziarie 0,00 0,00% 0,00 0,00%
Tipologia 200: Riscossione crediti di breve termine 0,00 0,00% 0,00 0,00%
Tipologia 300: Riscossione crediti di medio-lungo
termine 0,00 0,00% 0,00 0,00%
Tipologia 400: Altre entrate per riduzione di attività
finanziarie 6.851.145,00 100,00% 3.644.127,60 100,00%
Totale TITOLO 5 (50000): Entrate da riduzione di
attività finanziarie 6.851.145,00 100,00% 3.644.127,60 100,00%
Vale la pena di segnalare in proposito che la tipologia 400 contiene la previsione di € 6.851.145, con riferimento all’annualità 2022, di prelievi da conti bancari di deposito per l’effettivo utilizzo di disponibilità su mutui, destinate al pagamento degli interventi per cui sono stati contratti.
Per le annualità 2023 e 2024, tale previsione ammonta, rispettivamente, ad € 8.607.981 ed € 3.950.000.
La tabella successiva, invece, permette un confronto temporale sia con gli stanziamenti dell'esercizio 2021 che con gli accertamenti definitivi degli anni 2020 e 2019, oltre che con le previsioni dei prossimi esercizi 2023 e 2024.
Accertamenti 2019-2020, stanziamenti 2021 e previsioni 2022, 2023 e 2024
TIPOLOGIE (TIT. 5^ ENTRATA) 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Tipologia 100: Alienazione di attività finanziarie 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Tipologia 200: Riscossione crediti di breve
termine 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Tipologia 300: Riscossione crediti di
medio-lungo termine 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Tipologia 400: Altre entrate per riduzione di
attività finanziarie 3.862.115,00 3.693.498,29 8.172.310,00 6.851.145,00 8.607.981,00 3.950.000,00 Totale TITOLO 5 (50000): Entrate da riduzione
di attività finanziarie 3.862.115,00 3.693.498,29 8.172.310,00 6.851.145,00 8.607.981,00 3.950.000,00
1.1.6 Titolo 6° Le entrate da accensione di prestiti
Le entrate del titolo 6 sono caratterizzate dalla nascita di un rapporto debitorio nei confronti di un soggetto finanziatore (banca, Cassa DD.PP., sottoscrittori di obbligazioni) e, per disposizione legislativa (ad eccezione di alcuni casi appositamente previsti dalla legge), sono vincolate, nel loro utilizzo, alla realizzazione degli investimenti.
Nella tabella che segue sono presentati i rapporti percentuali di partecipazione di ciascuna tipologia del titolo rispetto al suo valore complessivo previsto per il 2022.
Le previsioni 2022
TIPOLOGIE (TIT. 6^ ENTRATA) COMPETENZA
2022 % CASSA
2022 %
Tipologia 100: Emissione di titoli obbligazionari 0,00 0,00% 0,00 0,00%
Tipologia 200: Accensione prestiti a breve termine 2.073.204,00 12,36% 2.390.814,91 7,56%
Tipologia 300: Accensione mutui e altri finanziamenti
a medio lungo termine 14.705.231,17 87,64% 29.242.388,49 92,44%
Tipologia 400: Altre forme di indebitamento 0,00 0,00% 0,00 0,00%
Totale TITOLO 6 (60000): Accensione prestiti 16.778.435,17 100,00% 31.633.203,40 100,00%
La tabella successiva, invece, permette un confronto temporale sia con gli stanziamenti dell'esercizio 2021 che con gli accertamenti definitivi degli anni 2020 e 2019, oltre che con le previsioni dei prossimi esercizi 2023 e 2024.
Accertamenti 2019-2020, stanziamenti 2021 e previsioni 2022, 2023 e 2024
TIPOLOGIE (TIT. 6^ ENTRATA) 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Tipologia 100: Emissione di titoli obbligazionari 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Tipologia 200: Accensione prestiti a breve
termine 70.056,25 0,00 786.802,94 2.073.204,00 600.000,00 600.000,00
Tipologia 300: Accensione mutui e altri
finanziamenti a medio lungo termine 6.230.272,31 6.452.304,65 21.701.996,47 14.705.231,17 16.162.981,00 4.250.000,00
Tipologia 400: Altre forme di indebitamento 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Totale TITOLO 6 (60000): Accensione prestiti 6.300.328,56 6.452.304,65 22.488.799,41 16.778.435,17 16.762.981,00 4.850.000,00
Il ricorso all'indebitamento, oltre che a valutazioni di convenienza economica (si ricorda che l'accensione di un mutuo determina di norma il consolidamento della spesa per interessi per un periodo di circa 15/20 anni, finanziabile con il ricorso a nuove entrate o con la riduzione delle altre spese correnti), è subordinato al rispetto di alcuni vincoli legislativi.
Tra questi, la capacità di indebitamento costituisce un indice sintetico che limita la possibilità di contrarre debiti per gli scopi previsti dalla normativa vigente. ll D.Lgs n. 267/2000, all'articolo 204, comma 1, sancisce che
"...l'ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate e a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell'articolo 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 12 per cento, per l'anno 2011, e l'8 per cento per gli anni dal 2012 al 2014, e il 10 per cento, a decorrere dall'anno 2015 delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui ...", ovvero il 2015.
La rilevante novità, introdotta dalla Legge di stabilità 2015, è riferibile all’alleggerimento dei limiti di indebitamento degli enti locali, con lo scopo dichiarato di favorire gli investimenti pubblici. A tal fine, il comma 539 ha modificato l’articolo 204 del TUEL (D.Lgs n. 267/2000) incrementando, a partire dal 2015, dall’8% al 10%
il tetto massimo degli interessi passivi sul totale entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui, al di sotto del quale le amministrazioni possono legittimamente contrarre nuovi mutui o accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato.
A tal riguardo si ritiene opportuno proporre anche all’interno della presente relazione il calcolo della capacità di indebitamento residuo del nostro ente, i cui oneri finanziari per la gestione del debito risultano pari all’ 1,26% delle entrate correnti, quindi ben distanti dai limiti di legge sopra descritti. Di seguito si riportano le tabelle riepilogative degli oneri finanziari derivanti dal ricorso al credito, nonché la dimostrazione della capacità residua di indebitamento.
DESCRIZIONE 2022 2023 2024
Spese per interessi 1.109.735 1.105.107 1.157.430
Quota capitale di rimborso dei mutui (titolo 4 della spesa) 2.541.210 2.871.396 3.482.120
PROSPETTO DIMOSTRATIVO
DEL RISPETTO DEI VINCOLI DI INDEBITAMENTO DEGLI ENTI LOCALI ENTRATE RELATIVE AI PRIMI TRE TITOLI DELLE ENTRATE
(rendiconto penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui) ex art. 204, c. 1 del D.L.gs. n. 267/2000
1) Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa (Titolo 1) 2020 42.107.906,13
2) Trasferimenti correnti (Titolo 2) 2020 22.118.570,43
3) Entrate extratributarie (Titolo 3) 2020 22.030.703,20
TOTALE ENTRATE PRIMI TRE TITOLI 86.257.179,76 LIVELLO MASSIMO DI SPESA ANNUALE (Titolo 1+2+3 x 10%) 8.625.717,98
SPESA ANNUALE PER RATE MUTUI/OBBLIGAZIONI
Ammontare interessi per mutui, prestiti obbligazionari, aperture di credito e garanzie di cui
all'articolo 207 del TUEL autorizzati fino al 31.12.2021 1.109.735,00
Ammontare interessi per mutui, prestiti obbligazionari, aperture di credito e garanzie di cui
all'articolo 207 del TUEL autorizzati nell'esercizio in corso -
Contributi erariali in c/interessi su mutui -21.717,00
Ammontare interessi riguardanti debiti espressamente esclusi dai limiti di indebitamento 0,00 SPESA ANNUALE PREVISTA 1.088.018,00
TOTALE DEBITO CONTRATTO
Debito contratto al 31.12.2021 57.434.913,18
Debito autorizzato nell'esercizio in corso 12.227.204,00
TOTALE DEBITO DELL'ENTE 69.662.117,18
DEBITO POTENZIALE
Garanzie principali o sussidiarie prestate dall'Ente a favore di altre Amministrazioni pubbliche e di
altri soggetti 0,00
- di cui, garanzie per le quali è stato costituito accantonamento 0,00
Garanzie che concorrono al limite di indebitamento 0,00
In proposito va inoltre segnalata l’entrata in vigore, anche per gli enti locali, delle disposizioni di cui alla Legge 24 dicembre 2012 n. 243 in tema di attuazione del principio del “pareggio di bilancio” ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione.
In particolare gli artt. 9 e 10 della legge citata introducono rilevanti novità in tema di superamento del tradizionale patto di stabilità, attraverso l’introduzione del cosiddetto “pareggio di bilancio” (come meglio approfondito nella parte sesta della presente relazione), nonché in tema di ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali. A riguardo l’art. 10, comma 3, prevede “le operazioni di
indebitamento (…) sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di cui all'articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione”, rinviando ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, la disciplina dei criteri e modalità di attuazione di tale disciplina. Con il D.P.C.M. 21 febbraio 2017 n. 21 si è quindi provveduto in tal senso, chiarendo all’art. 1, comma 3, che comunque “restano ferme le operazioni di investimento dei singoli enti territoriali effettuate attraverso il ricorso all'indebitamento e l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, nel rispetto del proprio saldo di cui all'articolo 9, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (cioè il saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali); le predette operazioni non costituiscono oggetto del presente decreto”.
In proposito è in questa sede necessario ricordare che nel dare attuazione alle sentenze della Corte costituzionale n. 247 del 2017 e n. 101 del 2018, con l’approvazione dell’articolo 1, commi 819 - 824, della Legge 30 dicembre 2018 n. 145 (Legge di bilancio 2019), il legislatore ha inteso non solo abolire i vincoli di finanza pubblica sanciti, in ultimo, dall’art. 1 commi da 463 a 508, della L. 232/2016, ma ha voluto chiarire che il principio del “pareggio di bilancio”, peraltro sancito per le autonomie locali, dall’art. 9 della Legge 24 dicembre 2012 n. 243 “Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione”, trova attuazione mediante il solo ricorso all’equilibrio di bilancio di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118, per cui gli enti territoriali si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo. Tale verifica può essere effettuata esaminando la voce W1 dell’allegato 10 al citato D.Lgs 118/2011 “Risultato di competenza” del rendiconto 2020, nel quale il Comune di Lucca ha conseguito un valore positivo pari a € 23.469.423,11, nonché dall’allegato 9 al Bilancio di previsione all’interno del quale, nella rappresentazione degli equilibri, il valore di cui alla voce W “equilibrio finale” è pari ad € 0,00, rappresentando il conseguimento, anche in sede previsionale, dell’equilibrio finanziario complessivo di competenza.
In realtà il rapporto tra il pareggio di bilancio come sopra inteso e la corretta applicazione degli artt. 9 e 10 della Legge n. 243/2012 (legge rafforzata) sono state oggetto di una recente pronuncia delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti le quali, con sentenza n. 20 del 17.12.2019, hanno chiarito come gli enti territoriali hanno l’obbligo di rispettare il pareggio di bilancio sancito dalle disposizioni sopra richiamate, anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti. In altri termini gli enti locali per poter accedere al debito devono osservare sia gli equilibri finanziari complessivi sanciti dall’ordinamento contabile ma anche le altre norme di finanza pubblica che pongono limiti all’accensione di mutui, quali quelle descritte all’art. 10 della Legge n. 243/2012 più volte richiamata.
Parrebbe quindi che in qualche modo si potessero verificare i presupposti per una sorta di reintroduzione del meccanismo del “doppio binario”. A chiarire i dubbi in proposito è tuttavia intervenuta la Circolare MEF -Ragioneria Generale dello Stato- n.
5 del 9 marzo 2020 con la quale si forniscono importanti indicazioni di carattere operativo in merito al citato pronunciamento delle Sezioni Riunite. In particolare la circolare chiarisce che il rispetto degli equilibri prescritti dall’art. 9 della Legge n.
243/2012 debbono essere garantiti solo a livello aggregato per singolo comparto delle amministrazioni territoriali e che, pertanto, il singolo ente locale non ha l’obbligo di rispettare né in sede previsionale, né in sede di rendiconto, gli equilibri di cui al citato art. 9, dovendo invece conseguire un risultato di competenza dell’esercizio non negativo, comprensivo anche di avanzo FPV e debito, declinato alla voce W1 del prospetto “Verifica equilibri”.
In pratica, dunque, il MEF conferma che il ricorso da parte degli enti locali al debito trova oggi quale unico limite giuridico, la percentuale di cui all’art. 204 T.U.E.L.
e cioè il rapporto tra oneri finanziari da mutui e la somma dei primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente a quello in cui viene prevista l'assunzione del prestito, inferiore al 10%, fermo restando l’obbligo di garantire un
risultato di competenza dell’esercizio non negativo, determinato esclusivamente secondo le regole sancite dalla normativa contabile.
In tal senso, preso atto dei limiti alla capacità di ricorso al debito sopra sinteticamente descritti, si può affermare che le spese di investimento da effettuare mediante ricorso all’indebitamento, inserite nel Bilancio di previsione 2022-2024, non necessitano di preventive intese regionali, dato che le stesse, complessivamente considerate, garantiscono il rispetto del c.d. “pareggio di bilancio” e quindi sono conformi alla specifica normativa vigente.
Si attesta inoltre che il Comune di Lucca non ha rilasciato garanzie a favore di enti e di altri soggetti ai sensi delle leggi vigenti, ad oggi ancora in essere.
1.1.6.2 Lo stock del debito
Interessante, ai fini dell’approfondimento che stiamo conducendo, è anche la conoscenza dell’andamento dello stock del debito a seguito della gestione degli anni precedenti e di quella prevista nel corso dell’anno 2022.
Andamento dello stock del debito
DESCRIZIONE 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Stock del debito 57.058.112,79 58.978.861,29 63.157.694,32 69.662.117,18 76.933.130,27 78.001.010,27
Totale 57.058.112,79 58.978.861,29 63.157.694,32 69.662.117,18 76.933.130,27 78.001.010,27
Con riferimento ai dati sopra riportati si segnala che il sensibile calo che emerge tra l’anno 2019 e 2020 è dovuto al fatto che gli stanziamenti assestati relativi all’esercizio trascorso prevedevano rimborsi anticipati concernenti i prestiti flessibili relativi ai cosiddetti “bandi periferie” per complessivi € 14.794.389 sulla base dei cronoprogrammi dei lavori e quindi dell’erogazione dei contributi ministeriali destinati al rimborso anticipato dei mutui attivati. La rimodulazione dei relativi cronoprogrammi ha determinato una riduzione delle estinzioni anticipate 2020 in € 1.660.527,04, mentre la quota residua, in sede di riaccertamento ordinario dei residui, dovrà essere riallocata nell’esercizio 2021 e successivi.
In merito all’indebitamento complessivo dell’ente è opportuno svolgere alcune considerazioni in una prospettiva di sostenibilità di lungo periodo, che va oltre lo spazio temporale del bilancio triennale.
Il Comune di Lucca presenta un debito residuo a proprio carico di non particolare rilievo, soprattutto se messo a confronto con i limiti imposti dall’ordinamento, anche grazie ad una politica di investimento improntata, negli ultimi anni, all’utilizzo del ricorso al debito per garantire la quota di cofinanziamento di interventi finanziati con contributi europei e nazionali, talvolta di notevole entità, ovvero per far fronte ad esigenze improcrastinabili per le quali altri percorsi di finanziamento non siano risultati obiettivamente praticabili.
Occorre osservare a riguardo che nell’ambito della manovra finanziaria destinata a fronteggiare gli effetti della pandemia da Covid-19, il Comune di Lucca ha valutato positivamente l’adesione alla programmata rinegoziazione straordinaria dei mutui degli enti locali proposta da CdP a cui ha fatto seguito, da parte dei maggiori istituti di credito privati del paese, la sospensione per un anno del pagamento della sola quota capitale dei mutui in ammortamento. Ciò ha comportato una sostanziale riduzione degli obblighi concernenti il rimborso della quota capitale nell’esercizio 2020 che, in misura diversa, ha prodotto e continuerà a produrre effetti positivi anche nelle annualità interessate dal bilancio in esame, a fronte tuttavia di un allungamento dei relativi piani di ammortamento e del passaggio all’applicazione del tasso fisso, con un conseguente incremento, almeno nell’immediato, degli oneri per interessi.
In conseguenza delle operazioni sopra descritte, il tasso medio di indebitamento, che si assesta ad oggi nella misura del 2,14%, risulta senz’altro in linea rispetto all’attuale andamento del mercato dei tassi. A riguardo vale la pena di precisare che l’Ente negli ultimi esercizi aveva attivato pressoché esclusivamente nuovo debito a tasso variabile, tanto che il suo indebitamento complessivo era costituito per quasi il registrare negli ultimi mesi una significativa volatilità dei tassi d’interesse legata, in particolare, alla ripresa economica conseguente alla riduzione degli effetti della pandemia e all’ingente quantità di risorse pubbliche destinate al sostegno dei settori economici maggiormente colpiti dalla crisi. Seppure negli ultimi mesi si sia registrato un generale innalzamento dei tassi d’interesse, non pare vi siano le condizioni per prevedere un rialzo degli oneri finanziari a carico dell’ente tale da creare effettive difficoltà per il reperimento delle risorse destinate alla loro copertura. Per tali ragioni, gli stanziamenti concernenti il rimborso mutui (comprensivi dei relativi oneri finanziari), determinati sulla base dei tassi attualmente praticati da Cassa Depositi e Prestiti, appaiono congrui rispetto alle condizioni di mercato ipotizzabili per il periodo di riferimento.
Dai dati sopra esposti emerge dunque il quadro di un indebitamento complessivo fisiologico per un ente di queste dimensioni e caratterizzato da un assetto, tutto sommato, equilibrato ed in linea con le condizioni del mercato finanziario.
D’altro canto occorre segnalare il consistente ricorso a nuovo indebitamento che si prevede di attivare nel triennio di riferimento, in particolare nella seconda annualità del bilancio pluriennale, prevalentemente destinato alla realizzazione di alcuni interventi strutturali di particolare rilievo per l’assetto cittadino (tra i quali si segnala il nuovo terminal bus), nonché alcuni interventi di manutenzione straordinaria non più differibili.
Peraltro, come indicato nel paragrafo precedente, il legislatore ha ritenuto di rimuovere il vincolo di finanza pubblica meglio conosciuto come “pareggio di bilancio”
che, in buona misura, era proprio teso a limitare la effettiva possibilità di ricorso al debito da parte degli enti locali, con la finalità prioritaria di conseguire una complessiva riduzione del debito pubblico del Paese, in conformità ai vincoli finanziari sanciti dai trattati dell’Unione Europea. Nel mutato contesto normativo, più rispettoso anche dell’autonomia degli enti territoriali, pare prevalere l’interesse verso una politica moderatamente espansiva in tema di investimenti pubblici. Dal punto di vista strettamente giuridico, dunque, niente potrebbe impedire al Comune di Lucca di ricorrere anche in modo massiccio al debito per finanziare la propria spesa di investimento.
A queste valutazioni di carattere eminentemente giuridico-contabile, devono però affiancarsi anche valutazioni di carattere più sostanziale, con riferimento alla effettiva sostenibilità degli oneri derivanti dal ricorso a mutui. Il contesto richiede infatti un’attenta politica di gestione del debito, finalizzata a contenere l’impatto degli oneri finanziari sulla spesa corrente, già eccessivamente “rigida” rispetto alle esigenze manifestate dall’Amministrazione. In questo senso il programmato ricorso allo strumento del “prestito flessibile”, peraltro utile ad adeguare l’utilizzo del debito agli effettivi stati di avanzamento delle opere in corso, consentirà di spostare in avanti l’ammortamento dei mutui in corso di attivazione, per permettere alla parte corrente di alleggerirsi di rate che vengono meno per effetto della naturale fine dell’ammortamento di prestiti contratti in anni passati.
In questo senso, anche in conseguenza dell’introduzione dei principi contabili armonizzati, assume un valore centrale la capacità di programmazione e di effettiva realizzazione degli interventi programmati, al fine di limitare il generarsi di FPV da debito entro limiti fisiologici.
1.1.6.3 Strumenti derivati
La nota integrativa allegata al bilancio di previsione, così come previsto dal paragrafo 9.11 del principio applicato della programmazione, richiede una adeguata precisazione sugli oneri e gli impegni finanziari stimati e stanziati in bilancio, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata.
A tal fine si precisa che l'ente non ha sottoscritto contratti in strumenti derivati.