UNIVERSITÀ DI PISA
Dipartimento di Economia e Management
Corso di laurea specialistica in Strategia Management e
Controllo
Tesi di laurea
UNBUNDLING CONTABILE NEL SII: PROCESSI DI
ADATTAMENTO DELLA CONTABILITÀ ANALITICA. IL
CASO GEAL SPA
Relatore Candidato
Prof.ssa Lucia Talarico Cintia Evelyn Doroni
1 "Se sei nato senz'ali, non fare mai nulla per impedire loro di crescere"
2
Ai miei genitori, per il coraggio ed i sacrifici.
3 INDICE
1 INTRODUZIONE ... 5
2 IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO: UN INQUADRAMENTO ... 6
2.1 LA RISORA IDRICA E IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO ... 6
2.2 I DATI SUL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO ... 8
2.2.1 Aspetti tecnici e infrastrutturali del servizio ... 9
2.2.2 Copertura del SII ... 15
2.3 LA NORMATIVA DI SETTORE ... 16
2.3.1 I servizi idrici dalla legge Giolitti al referendum del 2011 ... 17
2.3.2 Le modalità di affidamento e la regolazione del servizio idrico dopo il referendum ... 20
2.3.3 Le modalità di affidamento del servizio idrico secondo lo schema di testo unico sui servizi pubblici e le soluzioni adottate dalla regione Toscana ... 23
2.3.4 La determinazione della tariffa ... 24
2.4 LA NORMATIVA SULL'UNBUNDLING ... 27
2.4.1 Obiettivi dell’intervento ... 27
2.4.2 Il disegno regolatorio ... 30
2.4.3 I destinatari della compliance ... 40
2.4.4 Contabilità separata: regime ordinario e regime semplificato ... 41
2.4.5 Tempistiche e sanzioni ... 44
2.4.6 Conclusioni ... 45
3 IL CASO GEAL SPA ... 46
3.1 LA STORIA DI GEAL SPA ... 46
3.2 LA CONTABILITÀ ANALITICA PRE-UNBUNDLING ... 51
3.3 I PROCESSI DI ADATTAMENTO DELLA CONTABILITÀ ANALITICA PREVISTI DALLA DISCIPLINA UNBUNDLING ... 78
3.3.1 Il recepimento del Documento 82/2013 ... 79 3.3.2 Il recepimento delle disposizioni Unbundling emanate nell'ultimo biennio 107
4 3.3.3 Riflessioni conclusive ... 243 4 CONCLUSIONE ... 244 Bibliografia ... 246
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1 INTRODUZIONE
La creazione di un sistema contabile imperniato sulla raccolta di dati analitici, che vada oltre gli obiettivi di redazione del bilancio destinato al deposito presso il Registro Imprese, costituisce un passo importante per tutte le società, indipendentemente dalla tipologia di attività svolta. Maggiori sono le dimensioni del business e maggiore è la sua diversificazione, più stringente diventa la necessità di implementare un sistema di contabilità analitica che consenta l'analisi mirata dei singoli equilibri e delle singole rischiosità presenti in azienda. Le aziende che operano nel settore idrico, sono tenute dal 2016 all'introduzione di un sistema di contabilità analitica, per vincolo normativo, che consenta di disporre di conti annuali separati, per business. Si tratta del cosiddetto "Unbundling contabile", definito anche "separazione contabile".
Il presente lavoro si articola in due parti e segue una duplice linea di analisi: nella prima parte viene approfondito il tema da un punto di vista teorico riportando una panoramica sul servizio idrico integrato che tocca gli aspetti normativi riguardanti sia il settore sia la disciplina dell'Unbundling. La seconda parte invece nasce a seguito di un periodo di tirocinio della durata di tre mesi presso un'azienda operante nel settore idrico: Geal SpA. Sulla base dell'esperienza sul campo, nello sviluppo della trattazione si tenterà di illustrare il processo di implementazione e miglioramento del sistema di contabilità analitica aziendale al fine di ottemperare agli obblighi in materia di separazione contabile imposti dall'Autorità per l'Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI) richiamando l'attenzione sulle principali criticità riscontrate durante l'attuazione.
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2 IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO: UN INQUADRAMENTO
2.1 LA RISORA IDRICA E IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
L'idrosfera occupa circa i due terzi della superficie terrestre e permette, attraverso il ciclo dell'acqua, lo scambio di energia e sostanze fra gli ecosistemi. L'acqua inoltre modella il paesaggio e attraverso le masse d'acqua determina situazioni dinamiche locali e regionali. Tutti i corpi idrici permettono e sostengono la vita degli organismi viventi, animali e vegetali e costituiscono sistemi complessi, sedi di interscambi fra le acque, i sedimenti, il suolo e l'aria. L'acqua costituisce anche una risorsa indispensabile per lo sviluppo ed è per questo che non può essere considerata solo una risorsa da utilizzare, ma anche un patrimonio ereditario del pianeta da tutelare. Per tale motivo le politiche attivate mirano ad evitare, per quanto possibile, il suo deterioramento a lungo termine, sia per gli aspetti quantitativi, che per quelli qualitativi e per la disponibilità.1
Il servizio idrico integrato (lingua inglese: Integrated urban water management) è un servizio regolato Normativamente in tutto il mondo e legato alla gestione
amministrativa dell'acqua. Le norme italiane recepiscono questo concetto a partire dagli anni novanta del Novecento.
Esso è costituito “dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e
distribuzione di acqua ad usi civili, fognatura e depurazione delle acque reflue, ovvero ciascuno dei suddetti singoli servizi, compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli, potabilizzazione e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali; include anche i seguenti servizi:
a) la realizzazione di allacciamenti idrici e fognari; include l’installazione dei relativi accessori, le separazioni di rete, la rimozione dei punti presa, la realizzazione di pozzetti di derivazione;
b) le attività di raccolta e allontanamento delle acque meteoriche e di drenaggio urbano mediante la gestione e manutenzione di infrastrutture dedicate (fognature bianche), incluse la pulizia e la manutenzione delle caditoie stradali;
c) lo svolgimento di prestazioni e servizi relativi alla gestione utenze del SII;
7
d) il trasporto e la vendita di acqua con autobotte o altri mezzi su gomma in caso di situazioni emergenziali”. (Delibera 137/20167/R/com Allegato A)
L’attività di “acquedotto” è l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture di captazione, adduzione, potabilizzazione e distribuzione, finalizzate alla fornitura idrica. L’attività di “fognatura” afferisce all’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture per l’allontanamento delle acque reflue urbane, costituite dalle acque reflue domestiche o assimilate, industriali, meteoriche di dilavamento e di prima pioggia; comprende anche le reti di raccolta, i collettori primari e secondari, gli
eventuali manufatti di sfioro, ivi inclusi i connessi emissari e derivatori. Infine, l’attività di “depurazione” è consiste nell’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione degli impianti di trattamento delle acque reflue urbane convogliate dalle reti di fognatura, al fine di rendere le acque trattate compatibili con il ricettore finale, comprese le attività per il trattamento dei fanghi.2
Non fanno parte del servizio idrico integrato ma sono attinenti ai servizi idrici lo svolgimento di attività quali:3
1. Lo svolgimento di altre forniture idriche, quali la captazione, la distribuzione e la vendita, con infrastrutture dedicate, di acqua ad uso industriale, agricolo o igienico-sanitario, il trasporto e la vendita di acqua con autobotte o altri mezzi su gomma per situazioni emergenziali, l’installazione e gestione di “case
dell’acqua”, l’installazione e gestione di bocche antincendio;
2. Lo svolgimento di altre attività di raccolta e trattamento reflui, quali la gestione di fognature industriali con infrastrutture dedicate, lo spurgo di pozzi neri, il trasporto e il pretrattamento di percolati da discarica, il trattamento di rifiuti liquidi;
3. Lo svolgimento del servizio di gestione degli invasi finalizzati all’accumulo di acqua destinata sia a usi e servizi sia al rilascio nell’ambiente;
2 D.Co. 379/2015/R/idr 3 D.Co. 379/2015/R/idr
8 4. L’esecuzione di lavori conto terzi per la realizzazione di infrastrutture del
servizio idrico integrato, che consiste nelle operazioni di realizzazione di infrastrutture del servizio idrico integrato per conto di un altro soggetto, che ha iscritto a patrimonio tali infrastrutture;
5. Lo svolgimento di altri lavori e servizi conto terzi4, attinenti o collegati o riconducibili ai servizi idrici, indipendentemente dal fatto che siano prestate per un soggetto che non gestisce servizi idrici, come la realizzazione e/o
manutenzione degli impianti a valle dei misuratori, la pulizia fontane, la lettura dei contatori divisionali all’interno dei condomini, l’istruttoria e sopralluogo per rilascio/rinnovo autorizzazioni allo scarico e per il rilascio pareri preventivi per impianti fognari privati, l’istruttoria, il collaudo e rilascio parere tecnico di accettabilità per opere di urbanizzazione e di allacciamento realizzati da terzi, le operazioni di verifica e controllo sulla risorsa idropotabile e gli scarichi.
2.2 I DATI SUL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
Tra le novità introdotte dalla legge Galli del 1994, oltre all' esigenza di conferire ai servizi idrici un moderno assetto industriale, vi era necessaria consapevolezza del bisogno di interventi di completamento ed ammodernamento dell'infrastruttura idrica nazionale. A tal fine, veniva introdotta la “Pianificazione d' Ambito” che tra le sue funzioni aveva anche quella di identificare le carenze ed il conseguente fabbisogno di reti ed impianti. Risulta quindi fondamentale, per far fronte alla questione, l'attenzione dell'Autorità alla misura, nonché alla raccolta sistematica di dati economici, tecnici e prestazionali.
In questa sezione del lavoro, al fine di meglio delineare il profilo del servizio idrico integrato, si esamina una serie di dati articolati con riferimento a valori medi su base Nazionale e su base macro area geografica, ovvero relativamente a Nord Ovest, Nord Est, Centro, Sud ed Isole. I dati presentati di seguito hanno come fonte la “Relazione annuale sullo stato dei servizi e sull'attività svolta”, presentata dall'AEEGSI il 31 Marzo 2016.
4 Ci si riferisce a lavori in conto terzi che hanno iscritto a patrimonio o utilizzano i cespiti su cui vengono effettuati lavori
9 Spesa media dell’utenza domestica per il servizio idrico integrato
L'analisi prende come punto di partenza il dato relativo alla spesa media per il servizio idrico integrato sostenuta, nel 2015, da un utenza tipo, rappresentata da una famiglia di tre persone, ipotizzando un consumo annuo pari a 150 m³. Tale indicatore si attesta, a livello nazionale, ad un valore pari a 249 € anno (circa 1,67 € per metro cubo
consumato), con un valore più contenuto nel Nord-Ovest (200 €/anno) e più elevato nel Centro (310 €/anno). (Figura 1)
Inoltre si rileva che, in media, il livello di spesa per un consumo annuale di 150 m³
appare idoneo a finanziare circa la metà degli investimenti programmati per il periodo 2014-2017.
2.2.1 Aspetti tecnici e infrastrutturali del servizio
Nell'ambito degli aspetti infrastrutturali del servizio si evidenzia la presenza di una serie di situazioni di criticità. Le informazioni di seguito presentate sono state elaborate su un panel di gestioni operanti sul territorio nazionale, con un grado di copertura, in termini di popolazione residente, pari all’ 81% per il servizio di acquedotto, al 79% per il servizio di fognatura e al 77% per il servizio di depurazione.
Acquedotto
Con riferimento alla rete principale di acquedotto, il dato relativo all' età di posa delle condotte di adduzione e distribuzione mostra una rete acquedottistica particolarmente vestusa (Figura 2): il 36% delle condotte risulta avere un’età compresa tra i 31 e i 50 Figura 1: Spesa media annua per il SII nel 2015
10
anni, mentre il 24% è caratterizzato da un’età maggiore ai 50 anni, a fronte di una vita utile considerata ai fini regolatori pari a 40 anni.
Con riferimento agli interventi eseguiti sulle reti di distribuzione, si segnala, pur con le necessarie cautele, una generalizzata attività di riparazione di guasti, piuttosto che di progressivo sviluppo e messa in sicurezza dell'infrastruttura. Infatti, sul totale degli interventi compiuti, è emersa una incidenza preponderante, pari al 92%, degli interventi di riparazione/sostituzione non programmati (che comprendono tutti gli interventi conseguenti a rotture di rete o a disservizi non prevedibili da parte del gestore). Tale dato sembra richiedere agli operatori uno sforzo maggiore per accrescere la conoscenza puntuale delle criticità e per individuare interventi in grado di contenere la strutturale prevalenza di riparazioni non programmate.
L'attività di misura appare fondamentale per assicurare trasparenza e accountability in ordine ai consumi delle utenze. Tuttavia, gli studi condotti sullo stato dei misuratori di utenza e sul relativo grado di vetustà evidenziano la rilevante presenza di misuratori di età superiore ai 15 anni (con una incidenza del 37%). (Figura 3)
Figura 2: Età di posa della rete acquedottistica principale
11
In relazione alla domanda di acqua, e in particolare a quella relativa agli usi domestici (che rappresenta il 68% della domanda totale della risorsa da parte degli utenti del servizio idrico integrato), una analisi condotta su un campione di 76 gestioni (che servono oltre 22 milioni di abitanti) ha evidenziato un consumo procapite che si è ridotto, in media, dai 58,8 m³ all’anno nel 2011 ai 57,7 m³ all’anno nel 2012, arrivando ai 56,3 m³ all’anno nel 2013 (Figura 4). Si conferma, dunque, il trend di cambiamento nelle abitudini di consumo, probabilmente legato anche al miglioramento tecnologico apportato dagli elettrodomestici a basso consumo e alle campagne informative avviate al fine di contenere gli sprechi della risorsa.
Figura 3: Misuratori di utenza per classi di età
12 Fognatura
Dalle rilevazioni emerge un minor grado complessivo di copertura del servizio di fognatura rispetto a quello di acquedotto, nonché una eterogeneità tra le diverse aree del Paese con riguardo alla tipologia di infrastruttura fognaria. A livello nazionale, il 59% della rete di fognatura risulta di tipo misto: detta tipologia si riscontra prevalentemente nel Centro (con un’incidenza del 74%) e nel Nord (con un peso pari al 71% nel Nord-Ovest e al 54% nel Nord-Est).
Come si evince dalla Figura 6, la rete fognaria separata (non dotata di condotte per acque meteoriche) rappresenta il 33% dell’infrastruttura nazionale (caratterizzando soprattutto le aree del Sud e delle Isole, con valori intorno al 56%), mentre il 7% dell'infrastruttura nazionale risulta di tipo separato con rete dedicata alla raccolta delle acque meteoriche (tipologia che si rinviene per lo più nel Nord, area nella quale rappresenta il 10% della rete fognaria). Anche per la fognatura, si rileva un elevato grado di vetustà e obsolescenza delle reti (Figura 5), seppure i dati analizzati si riferiscano a un campione di gestori che copre appena il 33% della popolazione residente. L’esame della lunghezza della rete per anni di posa mostra che circa il 34% della rete fognaria presenta un’età compresa tra i 31 e i 50 anni, mentre circa il 27% risulta avere oltre i 50 anni.
Figura 4: Dinamica dei consumi domestici per area geografica
13 Figura 6: Tipologia di rete fognaria per area geografica
Fonte: Elaborazioni AEEGSI su dati dei gestori
Figura 5: Età di posa della rete fognaria
14 Depurazione
Nell'ambito degli aspetti infrastrutturali riguardanti l'attività di depurazione, i dati presentati vengono ripartiti sulla base delle diverse tipologie di trattamento dei reflui di depurazione. È interessante osservare come, a livello nazionale, il 45% degli impianti assicura un trattamento almeno secondario dei reflui di depurazione.
Gli approfondimenti condotti sull'età degli impianti di depurazione per classe di trattamento fanno emergere come gli impianti che implementano tecnologie più innovative (trattamenti terziari e terziari avanzati) siano generalmente più recenti. Gli impianti caratterizzati da un'età compresa fra gli 11 e i 15 anni sono prevalentemente quelli dotati di trattamento secondario, mentre la quasi totalità degli impianti più vetusti (con età maggiore di 50 anni) sono quelli rappresentati da vasche Imhoff. (Figura 7)
Appare utile completare l’analisi esposta esaminando un ulteriore indicatore relativo agli interventi di manutenzione sugli impianti di depurazione. La Figura 8, mostra un’incidenza relativa di interventi non programmati, a livello nazionale, pari al 43%, con valori più elevati nel Nord-Est e nelle Isole: questo risultato potrebbe segnalare nelle citate aree del Paese una minore adeguatezza del piano di manutenzione e
sostituzione delle attrezzature più obsolete, e la conseguente rinuncia al conseguimento di risparmi energetici anche significativi.
Figura 7: Ripartizione per tipologia di trattamento distinta per classe di età degli impianti
15
2.2.2 Copertura del SII
Nell'ambito della raccolta dati sull'efficienza del SII, in relazione all'anno 2014, sono pervenute informazioni relativamente a 444 gestori corrispondenti a 498 gestioni, operanti in 6.236 Comuni, che servono complessivamente circa l’86,2% della
popolazione. Si tratta di un campione molto rappresentativo con una buona copertura geografica del territorio, come si evince dalla Figura 9, che riporta, oltre alla
distribuzione percentuale del campione nelle diverse aree geografiche (Nord-Ovest, Nord-Est, Centro, Sud e Isole), la percentuale di popolazione servita dai gestori rispondenti rispetto alla popolazione totale residente nell’area. Il campione è quindi composto per quasi il 50% da gestioni operanti al Nord, per poco più del 20% dalle gestioni del Centro e per quasi il 30% da gestioni del Sud e delle Isole. Le aree maggiormente rappresentate sono il Nord-Ovest e il Centro, perle quali la copertura supera il 96%, mentre il Sud e le Isole sono coperte, rispettivamente, per il 74% e il 6 4%.
Sulla base dei dati appena esposti si osserva come, il campione relativo al 2014 risulta più ampio di quello relativo alla raccolta dati 2012 e 2013 cui avevano risposto 227 gestori, corrispondenti a 251 gestioni, che servivano circa il 70% della popolazione.
L’analisi ha inoltre riconfermato la presenza di livelli prestazionali e standard
Figura 8: Interventi di manutenzione sugli impianti di depurazione programmati e non programmati per area geografica
16
contrattuali molto differenziati tra i diversi gestori, emersa con la prima edizione della raccolta dati.
2.3 LA NORMATIVA DI SETTORE
Il servizio idrico è stato interessato da una evoluzione legislativa caratterizzata dall’alternanza di lunghi periodi di stasi e di brevi periodi in cui si sono concentrati repentini e confusi mutamenti normativi: un succedersi di riforme che hanno reso la disciplina frammentata e disomogenea. Il quadro normativo risente della continua tensione tra istanze di pubblicizzazione e di liberalizzazione. Diversi sono stati i tentativi di aumentare la concorrenza nel mercato, per favorire un sistema più attento all’efficienza e all’economicità del servizio, poi frenati dalle vicende referendarie che hanno aperto la strada a successive riforme comportando l'instabilità del sistema.5
5 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, pp.2-3
Figura 9: Campione 2014 - Composizione e copertura della popolazione per area geografica
17 I risultati più considerevoli del nuovo assetto si rinvengono:6
1. nella configurazione di un sistema di governo multi-livello tra regolatore nazionale indipendente ed enti d’ambito locali;
2. nella disciplina di affidamento dei servizi che allo stato attuale, vede l’applicazione
sostanzialmente diretta di quanto previsto dall’ordinamento comunitario;
3. nell’adozione, dal 2012, di un unico rinnovato metodo di determinazione tariffaria, a definitivo superamento della pluriennale transitorietà del Metodo Tariffario
Normalizzato e alle disposizioni CIPE e di un regime di pianificazione degli interventi ad esso coordinato (la predisposizione finanziaria comprende un panel di documenti tra cui sia i dati economici e patrimoniali, sia il piano investimenti, sia la convenzione aggiornata).7
2.3.1 I servizi idrici dalla legge Giolitti al referendum del 2011
Il servizio idrico è un servizio pubblico locale a rete, ovvero rientra tra quelle attività e prestazioni erogate su iniziativa dei pubblici poteri e tese a soddisfare, in modo diretto ed immediato, un bisogno primario della collettività su un determinato territorio. I servizi pubblici locali possono avere ad oggetto attività, con o senza rilevanza economica, finalizzate al perseguimento di interessi collettivi e suscettibili di essere organizzati in forma di impresa. Nel nostro ordinamento il servizio idrico è un servizio a rilevanza economica che si caratterizza per la forte presenza pubblica sia nell’attività di gestione sia in quella di regolazione. La legge del 29 marzo 1903, n. 103 (legge Giolitti) aveva istituito le aziende municipalizzate, strumento attraverso cui i Comuni potevano assumere in modo diretto la gestione dei servizi, definendo così una serie di monopoli legali. Tuttavia, già a quell'epoca si progettava un modello incentrato sulla separazione tra titolarità e gestione del servizio: la prima necessariamente pubblica, la seconda possibilmente affidata ai privati. I Comuni, una volta “municipalizzato” il servizio, ovvero assunto lo stesso tra i compiti dell’ente, potevano decidere di gestirlo
direttamente o ricorrere alla concessione a privati o ad aziende speciali (queste ultime prive di personalità giuridica ma dotate di ampia autonomia amministrativa). L'assetto
6 Ownership, Investment Policies and Funding Choices of Italian Water Utilities: An Empirical Analysis,
Water Resource Management, 2013,Romano, Guerrini, Vernizzi, p. 3413
18 delineato dalla legge Giolitti si scontrò però con problemi di sostenibilità economica, stante il crescente indebitamento delle aziende municipalizzate. E' così che a partire dagli anni novanta del secolo scorso si è affermata la tendenza alla liberalizzazione dei servizi pubblici. Ciò sia ai fini di una maggiore efficienza della loro gestione, che per un tentativo di contenimento della crescita del debito pubblico.8
In tale contesto si colloca la legge 5 gennaio 1994, n. 36 (c.d. Legge Galli), che ha riorganizzato il quadro normativo esistente in materia di servizi idrici, al fine di favorire una gestione industriale basata su principi di efficienza. Tra i grandi meriti della riforma vi è la limitazione del numero di soggetti coinvolti nella gestione del servizio attraverso l’introduzione di una nuova dimensione di governo della risorsa, ovvero l’Ambito territoriale ottimale (ATO), con la rispettiva Autorità. Gli ATO, sono porzioni di territorio definite dalle Regioni sulla base dei criteri di cui alla Legge Galli (art.8), confluiti nel Codice dell’ambiente, quali:
a) rispetto dell'unità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenuto conto delle previsioni e dei vincoli contenuti nei piani regionali di risanamento delle acque, e nel piano regolatore generale degli acquedotti, nonché della localizzazione delle risorse e dei loro vincoli di destinazione, anche derivanti da consuetudine, in favore dei centri abitati interessati;
b) superamento della frammentazione delle gestioni;
c) conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e sulla base delle ripartizioni politico-amministrative.
Le AATO (Autorità d'Ambito Territoriale Ottimale), preposte al governo della risorsa idrica su base tendenzialmente provinciale, avrebbero dovuto porre fine al
“protagonismo municipale” ovviando all'inadeguatezza dei Comuni a garantire un efficace espletamento delle funzioni loro assegnate. Infatti, la legge Galli prevedeva un dimensionamento degli ambiti funzionale a garantire il miglior livello di efficacia ed economicità della gestione. Ciò al fine di una gestione razionale e adeguata della risorsa
8 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, pp.3-6
19
idrica, capace di tutelare la natura dell'acqua quale bene ambientale ed esauribile, ed implementare l'efficienza del servizio.9
Quanto alle forme di gestione ed alle modalità di affidamento del servizio, la legge Galli richiamava la disciplina dei servizi pubblici locali contenuta nella legge 142/1990. La gestione del servizio idrico poteva dunque avvenire: in economia, a mezzo di azienda speciale, a mezzo di società a prevalente capitale pubblico locale o in concessione a terzi. Dati gli ampi margini lasciati all' affidamento diretto del servizio senza indizione di una gara, tale modello, presentava profili di incompatibilità con le regole comunitarie in materia di concorrenza. Fu così che la disciplina dei servizi pubblici conobbe una successione repentina di diversi interventi legislativi, fino all’emanazione dell’art.
23-bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112. L’obiettivo del Legislatore era introdurre
meccanismi concorrenziali per l'affidamento della gestione del servizio, al fine di incentivare l’ingresso dei privati nel settore, aumentare l’efficienza della gestione, ridurre gli sprechi, garantire le risorse per gli investimenti. Considerata l'impossibilità di garantire la concorrenza nel mercato, a causa della condizione di monopolio naturale nei servizi idrici, doveva comunque garantirsi la concorrenza per il mercato: la
competizione tra gli operatori per la conquista del servizio e del relativo mercato. Il quadro normativo doveva essere integrato dalle discipline di settore. Di conseguenza, l'affidamento del servizio idrico integrato era vincolato dalla ripartizione del territorio nazionale in ambiti territoriali ottimali, dal principio di unitarietà della gestione e dal rispetto del piano d’ambito.10
Quest' ultimo è un documento, la cui elaborazione viene demandata agli ATO, che contiene le strategie economiche e finanziarie contrattate con l'Ente di Governo dell'ambito.11 Attraverso tale strumento, in particolare, vengono definiti:12
9 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, p.7
10 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, pp.8,9
11 La formazione degli Ambiti territoriali nel servizio idrico e il problema della dimensione “ottimale”, HERMES wp, 2004, Fraquelli, Miosio, pag.4
12 http://www.isprambiente.gov.it/it/temi/acqua/gestione-delle-risorse-idriche-in-italia/ambiti-territoriali-ottimali
20 1) Gli obiettivi di miglioramento del servizio idrico per il raggiungimento di
standard di qualità con livelli minimi del servizio; 2) Gli investimenti occorrenti al loro raggiungimento;
3) L’ottimizzazione del sistema tariffario, con copertura dei costi e metodologie premianti l'efficienza e la qualità del servizio;
4) Le politiche di gestione relative al risparmio, al riuso e alla destinazione di risorse più pregiate per gli usi potabili.
L'apparente stabilità raggiunta dal sistema è stata turbata dalle consultazioni
referendarie dell’11 e 12 giugno 2011. Il modello di gestione dei servizi pubblici locali, basato sul maggiore coinvolgimento dei soggetti privati e sulla limitazione del ricorso all'in house13, non ha trovato il favore del corpo elettorale chiamato ad esprimersi. Nel referendum sono stati posti quattro quesiti, di cui due incidenti sulla gestione del servizio idrico integrato. Il primo di questi due quesiti aveva ad oggetto il regime giuridico di affidamento e gestione di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica ed era finalizzato all’abrogazione dell’art. 23-bis del d.l. 112/2008. Il secondo quesito, invece, aveva ad oggetto l’art.154 del Codice dell’ambiente, relativo alla tariffa del servizio idrico integrato, con la finalità di sopprimere dai criteri di determinazione della stessa l’adeguata remunerazione del capitale investito.14
2.3.2 Le modalità di affidamento e la regolazione del servizio idrico dopo il referendum
L’ esito della consultazione referendaria ha ampliato la possibilità per gli enti locali di ricorrere all’in house provindig per la gestione dei servizi. Come sopra evidenziato, l’art. 23-bis prevedeva una disciplina per la gestione del servizio che, finalizzata a limitare la gestione pubblica, era più restrittiva rispetto alle norme europee; l'abrogazione di tale disposizione ha prodotto una applicazione immediata della
13 La locuzione “in house providing” è utilizzata per designare quelle ipotesi nelle quali la pubblica amministrazione decide di ricorrere all'autoproduzione di beni, servizi e lavori, anziché rivolgersi al mercato rispettando procedure di evidenza pubblica (c.d. esternalizzazione, contracting
out o outsourcing)
14 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, pp.11,12
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disciplina comunitaria da cui è scaturita la riespansione delle ipotesi di affidamento diretto e di gestione in house per tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica.
La regolazione del settore è passata da un modello decentrato, ove era essenzialmente rimessa in capo alle Regioni e alle AATO (autorità d’ambito territoriale ottimale), ad un ambito nazionale. Il D.L. 201/2011 (c.d. Salva Italia) ha sancito, all'art. 21, la
soppressione dell’Agenzia Nazionale per la regolazione e vigilanza in materia di acqua, prevista dalla legge solo alcuni mesi prima ma mai istituita. Contestualmente è stato disposto il passaggio dei compiti attinenti alla regolazione e controllo dei servizi idrici, originariamente attribuiti all’Agenzia, demandando la puntuale individuazione delle funzioni oggetto di trasferimento ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, all’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico (AEEGSI). A livello locale, l’assetto regolatore è stato affidato alla Legge Finanziaria del 2010. La norma in questione ha sancito la soppressione delle Autorità d’ambito territoriale ottimale (AATO), demandando alle Regioni il compito di disporre, con proprio
provvedimento, l’attribuzione delle funzioni già esercitate dalle Autorità nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le Regioni devono limitarsi ad individuare l’ente od il soggetto titolare delle competenze già spettanti alle AATO, e non di provvedere direttamente all’esercizio di tali funzioni. In tale contesto, le attribuzioni relative all’organizzazione del servizio idrico integrato, alla scelta della forma di gestione, alla determinazione e alla modulazione delle tariffe all’utenza, all’affidamento della gestione e al relativo controllo, rimangono radicate in capo agli Enti di governo degli ambiti territoriali ottimali15, individuati dalle legislazione regionale.16
Sotto il profilo dell'organizzazione e gestione del servizio idrico, nell'ultimo biennio le principali novità sono state apportate dal d.l. 12 settembre 2014, n. 133 e dalla legge 28 dicembre 2015, n.221. Il d.l. n. 133/2014 ha confermato la partecipazione obbligatoria degli enti locali all’ente di governo dell’ambito ed ha previsto il potere sostitutivo del
15La nozione di Ente di Governo dell'ambito (contenuta nell'art. 148 del Codice dell'Ambiente) si riferisce ad una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ATO delimitato dalla competente Regione alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente e alla quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, compresa la programmazione delle infrastrutture idriche.
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Presidente della Regione in caso di inadempimento. Inoltre, è stato affermato il principio dell’unicità della gestione (in luogo di quello dell'unitarietà, che non presupponeva necessariamente l'unicità del gestore), all’interno degli ambiti ottimali,
che impone l’esistenza di un unico gestore del SII per ogni ambito territoriale ottimale (superando definitivamente la frammentazione che ancora caratterizza numerosi ambiti).
La norma consente, nel caso in cui l’ambito territoriale coincida con l’intero territorio regionale, l’affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali di dimensioni comunque non inferiori a quelle delle provincie e delle città metropolitane e dispone inoltre la salvaguardia delle gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti nei comuni montani con popolazione inferiore ai mille abitanti.17
Le eccezioni alla regola dell’unicità della gestione sono state estese dalla legge 28 dicembre 2015, n. 221 (cd. collegato ambientale),che fa salve, in ipotesi in cui l’ambito
territoriale coincida con il territorio della regione , anche le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti nei Comuni che presentano contestualmente alcune caratteristiche, quali: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico.18
Inoltre, l'art. 151 del Codice dell’ambiente, con l’intento di uniformare la disciplina della gestione dei servizi sull’intero territorio nazionale, dispone che i rapporti tra Autorità d'ambito e gestori sono regolati da una convenzione predisposta dall'Ente d'ambito sulla base della convenzione tipo adottata dall'autorità per l'energia elettrica, il gas ed il sistema idrico. Il nuovo art. 152, disciplina incisivi poteri di controllo e
sostitutivi. E’ previsto, infatti, in caso di inadempienze del gestore, il potere in capo all’ente di governo dell’ambito di risoluzione e di revoca dell’affidamento, nonché il potere, previa diffida, di sostituirsi al gestore facendo eseguire a terzi le opere. Ove l’inadempienza riguardi l’ente di governo dell’ambito, il potere sostitutivo è
17 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, p. 19
18 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, pp.19,20
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riconosciuto in capo alla Regione, con la nomina di commissario ad acta, previa diffida e sentita l’Autorità di vigilanza. All’inerzia della Regione, infine, può far fronte il Ministero dell’ambiente.
Il decreto Sblocca Italia ha inciso anche sulle modalità di affidamento del servizio disponendo il rispetto del piano d'ambito e del principio di unicità della gestione. E' comunque fatta salva la facoltà delle Regioni di individuare sub-ambiti che però devono essere almeno pari al territorio provinciale o della città metropolitana. Inoltre, con specifico riguardo all'affidamento diretto del servizio, viene ribadito che questo può avvenire a favore di società interamente pubbliche in possesso dei requisiti prescritti dall'ordinamento europeo per la gestione in house, comunque partecipate dagli enti locali ricadenti nell'ambito territoriale ottimale.19
2.3.3 Le modalità di affidamento del servizio idrico secondo lo schema di testo unico sui servizi pubblici e le soluzioni adottate dalla regione Toscana
Il Legislatore è intervenuto di recente nella materia dei servizi pubblici locali.
L'art. 19 della legge 7 agosto 2015, n. 124 ha delegato il Governo a redigere un testo unico in materia. Lo schema di testo unico, approvato dal Consiglio dei Ministri il 20 gennaio 2016 offre interessanti novità sotto il profilo della riorganizzazione del settore.
Con riguardo specifico al sevizio idrico integrato, il T.U. disciplina solamente gli strumenti di affidamento. L'affidamento del servizio è il momento in cui si delineano i rapporti tra soggetti pubblici e operatori privati e la disciplina sui servizi pubblici si colloca in linea con i processi di liberalizzazione promossi dall’Unione europea in materia. L'intervento legislativo si muove nel senso di razionalizzare l'attività di
gestione dei servizi pubblici, al fine di contenere la spesa pubblica e limitare l'intervento statale ai soli casi di stretta necessità, rafforzando così il ruolo dei privati e valorizzando la concorrenza.20
L'organizzazione del servizio idrico integrato rimane una prerogativa dell'ente di governo dell'ambito individuato dalle Regioni, partecipato, ai sensi dell'art. 147 del
19 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, p.20
20 Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, pp.22,23
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codice dell'ambiente, dagli enti locali inclusi nel territorio di competenza dell’ente. Il Codice dell’ambiente disciplina anche l’affidamento del servizio attraverso l'art. 149-bis
che affida all'ente d’ambito la scelta della procedura e del modello organizzativo da seguire. La norma si limita a far riferimento alle forme previste dall'ordinamento europeo nel rispetto della Normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza.21
Con riguardo all'individuazione degli Enti di governo d'ambito, le soluzioni adottate dalle varie Regioni possono essere ricondotte a due orientamenti:
• Trasferimento delle competenze delle AATO ad organismi variamente denominati, ma che in sostanza hanno mantenuto sia la forma sia le attribuzioni delle precedenti AATO.
• Creazione di Enti d’Ambito Regionali: in diverse regioni si è provveduto
all’individuazione di organismi competenti sull’intero territorio regionale, seppure spesso con una organizzazione variamente articolata per sub-ambiti.
La regione Toscana rientra nel secondo ordinamento. Essa ha infatti delineato, in via definitiva, l’assetto territoriale delle ATO individuando il soggetto a cui attribuire le funzioni delle soppresse Autorità d’Ambito. Gli ambiti territoriali sono stati accorpati in un unico ambito territoriale ottimale, governato da un soggetto di nuova costituzione, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia amministrativa,
contabile e tecnica, l’Autorità Idrica Toscana (AIT). Essa si configura come un soggetto rappresentativo di tutti i Comuni appartenenti all’ambito territoriale a cui compete unicamente la governance del servizio idrico.22
2.3.4 La determinazione della tariffa
Al sistema tariffario del servizio idrico integrato è dedicato l’art. 154 del Codice dell’ambiente. Mediante la determinazione della tariffa nell’ATO, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche,
salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e le aspettative ed i diritti delle generazioni future. La tutela dell’ambiente emerge, inoltre, anche dalla scelta delle tipologie dei
21Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l'evoluzione Normativa e le novità delle recenti riforme, Federalismi.it, 2016, Scalia, p.24
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costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare “anche secondo il principio chi inquina paga". Quanto ai profili concernenti la tutela della concorrenza, essi vengono in considerazione perché, come previsto dall'art. 151, al comma 2, nella determinazione della tariffa, si persegue un equilibrio economico-finanziario della gestione e si assicura all’utenza efficienza e affidabilità del servizio attraverso la determinazione della tariffa secondo un
meccanismo di price cap, diretto ad evitare che il concessionario unico abusi della sua posizione dominante.
Il meccanismo delle tariffe si fonda sul principio del full recovery cost.
Nell’odierna formulazione23dunque, l’art. 154, comma 1, del Codice dell’ambiente prevede che “La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è
determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'autorità d’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”.
Inizialmente, il metodo tariffario era disciplinato da un decreto del Ministero dei lavori pubblici del 1° agosto 1996 con cui si è introdotto il cosiddetto “metodo normalizzato”. Questo prevede che l’AATO determini la tariffa di riferimento sulla base del piano economico-finanziario di ambito e che la sottoponga a revisione ogni tre anni. La tariffa di riferimento prevede tre componenti di costo: i costi operativi, gli ammortamenti e la remunerazione del capitale investito. La modalità di calcolo di tali componenti (costi modellati) è specificata nel decreto stesso. La somma dei suddetti costi può crescere ad un tasso non superiore all’inflazione programmata più un parametro K, ovvero il price cap. Tale parametro, che era il massimo incremento annuale della tariffa, era calcolato prendendo come riferimento la tariffa pagata dagli utenti prima dell’applicazione del metodo (tariffa media ponderata). La tariffa effettivamente applicata dal gestore (tariffa reale media) poteva discostarsi da quelle di riferimento; tuttavia i costi operativi non
23 Il referendum abrogativo svoltosi il 12 e 13 giugno 2011, ha disposto l’abrogazione del riferimento al criterio della “adeguatezza della remunerazione del capitale investito” per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato previsto dal precedente art. 154, comma 1 del Codice dell'Ambiente
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potevano essere superiori del 30% rispetto a quelli modellati e allo scostamento veniva applicato un coefficiente di miglioramento dell’efficienza.24
Successivamente sia il Metodo Normalizzato sia il Metodo CIPE sono stati superati dal nuovo metodo tariffario idrico adottato dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico. Attualmente, pertanto, l’Ente di Governo dell’Ambito predispone la tariffa di base nell’osservanza del metodo tariffario adottato dall’AEEGSI e la trasmette per l’approvazione all’Autorità medesima.
Quest'ultima, come disposto dal D.P.C.M. 20 Luglio 2012, comma 1, lettere c), d) ed f):
i. Definisce le componenti di costo – inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione – per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, per i vari settori di impiego, in conformità ai criteri e agli obiettivi stabiliti dal Ministero dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare;
ii. Predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, sulla base del
riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti dai gestori, prevedendo forme di tutela per le categorie di utenza in condizioni economico sociali disagiate individuate dalla legge e fissa, altresì, le relative modalità di revisione periodica, vigilando sull'applicazione delle tariffe;
iii. Approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all’art. 149 del Codice dell’ambiente, impartendo, a pena d'inefficacia prescrizioni. In caso di
inadempienza, o su istanza delle amministrazioni e delle parti interessate, l’Autorità intima l’osservanza degli obblighi entro trenta giorni decorsi i quali,
24 Una Valutazione delle ipotesi di revisione del metodo tariffario normalizzato per il servizio idrico integrato, Economia Pubblica, 2006, D’Alpaos, Valbonesi, p.13,14
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fatto salvo l’eventuale esercizio del potere sanzionatorio, provvede in ogni caso alla determinazione in via provvisoria delle tariffe sulla base delle informazioni disponibili, comunque in un’ottica di tutela degli utenti.
2.4 LA NORMATIVA SULL'UNBUNDLING
Con la delibera 137/2016/R/com “Integrazione del Testo integrato Unbundling contabile (TIUC) con le disposizioni in materia di obblighi di separazione contabile (Unbundling) per il settore idrico”, l'Autorità per l'energia elettrica il gas e il sistema idrico integra l'attuale impianto di separazione contabile previsto dal TIUC (Testo integrato Unbundling contabile) per il settore elettrico e del gas con l'introduzione di obblighi di separazione contabile in capo ai gestori del Servizio Idrico Integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono (SII) e i relativi obblighi di
comunicazione.
Gli orientamenti finali diramati dall' Autorità in tema di Unbundling sono contenuti nel D.Co. n. 515/2015 del 29 Ottobre 2015 che precede la definitiva Deliberazione
Unbundling dedicata al settore idrico (Delibera 137/2016/R/com).Mentre il Documento
di consultazione antecedente, n. 379/2015 del 23 luglio 2015, proponendo gli orientamenti in merito all’individuazione e perimetrazione dei principali oggetti di separazione contabile, si presenta come un’evoluzione in parte semplificatrice rispetto alle prime indicazioni fornite con il D.Co. n. 82/2013.25
2.4.1 Obiettivi dell’intervento
Le procedure Unbundling imposte dall’AEEGSI si imperniano sull’obiettivo di suddividere i dati economici e patrimoniali delle aziende soggette alla Normativa, per giungere a disporre di conti annuali altamente dettagliati e fra loro confrontabili. Precisamente, l'art. 2 della Delibera 137/2016/R/com, allegato A, afferma che “Gli
obblighi di separazione contabile posti a carico degli esercenti e dei gestori del SII hanno la finalità, nel rispetto della riservatezza dei dati aziendali, di promuovere l’efficienza ed adeguati livelli di qualità nell’erogazione dei servizi:
25 Aziende del settore idrico: prepararsi all'applicazione dell'Unbundling contabile, Amministrazione e
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a) assicurando un flusso informativo certo, omogeneo e dettagliato circa la situazione economica e patrimoniale degli esercenti, ovvero dei gestori del SII;
b) impedendo discriminazioni, trasferimenti incrociati di risorse tra attività e tra comparti in cui operano gli esercenti, ovvero i gestori del SII.”
In particolare, l’intervento è finalizzato al raggiungimento degli obiettivi generali di seguito enucleati:26
Definire corrispettivi tariffari cost reflective
La separazione contabile delle diverse fasi che compongono una determinata filiera produttiva viene adottata nei settori regolati per giungere alla definizione di tariffe che siano cost reflective. Questo permette, da un lato, di evitare sussidi incrociati tra le diverse attività e, in particolare, tra attività regolate e attività non regolate, dall’altro, di garantire la corretta quantificazione di tutti i costi efficienti necessari ad assicurare l’erogazione del servizio idrico in conformità a quanto disposto dalla Normativa nazionale e comunitaria in materia.
Individuare, monitorare gli investimenti e i contributi pubblici per attività e comparti
In un settore, quale quello idrico italiano, che si caratterizza per un ingente fabbisogno di investimenti (necessari, in particolare, ad ammodernare le infrastrutture, a ridurre le perdite di rete e a garantire i livelli di depurazione dei reflui richiesti dalla Normativa europea) per di più notevolmente differenziato a seconda della realtà territoriale considerata, l’Unbundling Contabile è uno strumento indispensabile per consentire al regolatore di individuare la realizzazione di determinati investimenti e monitorare la corretta esecuzione degli stessi tenendo conto degli eventuali contributi pubblici ricevuti dal gestore.
Incentivare l’efficienza e l’efficacia dei gestori
Il perseguimento di obiettivi di efficienza e di efficacia nell'erogazione dei servizi, anche in un'ottica di tutela ambientale e della risorsa, sembra richiedere la presenza di soggetti gestori di dimensioni industriali e finanziarie adeguate al fine di garantire confacenti livelli di prestazione al minor costo, nonché la possibilità di liberare risorse
29
attraverso una crescita della produttività. (L'Autorità, in questo contesto, si pone l'obiettivo di favorire l'efficienza e l'efficacia delle gestioni, tramite una migliore
individuazione dei costi efficienti, di promuovere l'utilizzo efficiente della risorsa idrica e favorire la riduzione delle perdite nell'ottica di promozione dell'efficientamento e dell'attuazione del principio di water conservation).
Disincentivare fenomeni di “cost padding”
L’Unbundling Contabile, nella misura in cui restituisce al regolatore una visione il più trasparente possibile dei costi osservabili, sostenuti dal gestore del SII nell’erogazione del servizio, disincentiva comportamenti opportunistici dei gestori stessi finalizzati a “incrementare artificiosamente i costi dei servizi regolati”. La separazione contabile è uno strumento propedeutico per consentire al regolatore di valutare l’efficienza dei processi che si svolgono all’interno delle attività e dei singoli comparti e,
conseguentemente, di verificare il correlato livello di costo riducendo le asimmetrie informative.
Alla luce delle considerazioni precedenti l’Autorità intende perseguire i seguenti
Obiettivi specifici
-Quantificare i costi ambientali e della risorsa. L' adozione di norme settoriali per la
separazione contabile costituisce un fondamentale presupposto per permettere, al soggetto competente, di procedere alla corretta attribuzione dei costi nell’ambito della componente ERC (istituita per rappresentare i costi ambientali), sulla base delle regole individuate dall’Autorità.
-Definire indici di efficienza relativi alle attività/comparti e comparare l’efficienza gestionale dei gestori
Una corretta individuazione dei costi delle attività e dei relativi comparti, nonché la raccolta delle grandezze fisico tecniche associate a tali poste contabili, permetterebbe all’Autorità di ottenere dati omogenei e comparabili sui quali operare analisi di
benchmark e costruire indici di efficienza sui quali basare opportuni meccanismi
regolatori incentivanti.
-Definire i costi standard
La definizione e la successiva implementazione dell’Unbundling Contabile nel SII può consentire all’Autorità di arrivare alla definizione di costi standard del servizio e/o di
30
determinati processi standardizzabili. Tale obiettivo, seppur di medio periodo, risulta di particolare importanza per incentivare la razionalizzazione dei costi connessi
all’erogazione del servizio medesimo. 2.4.2 Il disegno regolatorio
Il sistema di separazione contabile si basa sull’idea di isolare specifiche attività, qualificabili come fasi operative autonome che possono essere cioè gestite come imprese separate, e al loro interno determinati comparti, definiti come unità logico-organizzative alle quali corrispondono aggregazioni di valori economici e patrimoniali per destinazione più analitica rispetto alle attività. A completamento, vengono
individuati i Servizi Comuni (SC), ovvero unità organizzative che svolgono
centralmente funzioni riferite al complesso dell’impresa, quali ad esempio i servizi informatici, i servizi amministrativi e finanziari, e le cosiddette Funzioni Operative Condivise (FOC), ovvero quelle funzioni aziendali svolte attraverso strutture dedicate che, nell'ambito dello stesso soggetto giuridico prestano servizi di natura operativa, di tipo tecnico e/o commerciale, in maniera condivisa ad almeno due attività del soggetto medesimo, anche al di fuori dei settori dell'energia elettrica, del gas e del settore idrico.27
Nella definizione del sistema di Unbundling, l’Autorità ha optato per una estensione al settore idrico delle norme già testate nei settori energetici, con alcuni aggiustamenti ed integrazioni rispondenti alle peculiarità del settore, caratterizzato da un assetto
monopolistico su scala locale, dalla presenza di un numero ancora ampio di gestioni, spesso di piccole dimensioni, e di multiutility28. Affinché le procedure di Unbundling non diventassero eccessivamente onerose per i gestori, l’Autorità ha ridimensionato il numero delle attività alle quali applicare la separazione contabile, a fronte delle ben più numerose attività previste all’avvio della consultazione, come sintetizzato nello schema di seguito. (Figura 10)
27 D.Co. 379/2015/R/idr
31 Figura 10: Percorso di semplificazione della perimentazione delle attività del SII oggetto di separazione contabile
La gestione unitaria relativa al SII viene, quindi, segmentata in acquedotto, fognatura e depurazione. Inoltre, vengono individuate due ulteriori attività extra SII, le Altre attività idriche, e la categoria residuale delle Altre attività.
Nella scelta ha prevalso una logica tariffaria, cioè una segmentazione per attività che corrisponda alle diverse componenti della tariffa.
Per ciascuna attività, AEEGSI ha quindi individuato una serie di comparti (fasi
produttive significative dal punto di vista gestionale tipicamente separabili) sintetizzati in Figura 11.29
29 Dalla separazione contabile una spinta al consolidamento, Laboratorio SPL Collana Acqua, 2016, Berardi, Signori, Traini, pag.5
32 Figura 11: Attività e relativi comparti
Nel D.Co. n. 379/2015, l’AEEGSI specifica che all’attività ‘‘Acquedotto’’ afferisce ‘‘l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle
infrastrutture di captazione, adduzione, potabilizzazione e distribuzione, finalizzate alla fornitura idrica’’. Costi e ricavi relativi all’attività Acquedotto dovranno quindi essere
dettagliati in relazione ai seguenti cinque comparti che rappresentano le diverse fasi della filiera:30
Captazione, è l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture necessarie per l’approvvigionamento diretto d’acqua da sorgenti, da acque superficiali o da acque sotterranee; ove presenti, sono incluse le centrali di
sollevamento.
Adduzione, è l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle reti di trasporto primario e secondario, ivi incluse le operazioni di ricerca perdite, necessarie a rendere disponibile l’acqua captata per la successiva fase di distribuzione, nonché la gestione, la realizzazione e la manutenzione delle centrali di sollevamento,
30 D.Co. 515/2015/R/idr pag.12,13
33
delle torri piezometriche, dei serbatoi con funzione di carico, di riserva e di compenso, ove presenti.
Potabilizzazione, è l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture necessarie per rendere l’acqua captata e/o addotta e/o distribuita idonea al consumo umano e per garantire un margine di sicurezza igienico-sanitaria all’acqua distribuita; sono comprese le attività per il trattamento dei residui generati dalle fasi di potabilizzazione stesse; sono comprese inoltre le operazioni di disinfezione effettuate in rete di distribuzione con stazioni intermedie.
Distribuzione, è l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione, nonché di ricerca e controllo perdite, delle infrastrutture necessarie a rendere disponibile l’acqua captata e/o addotta, destinata al consumo umano. Sono incluse le centrali di sollevamento, le torri piezometriche, i serbatoi di testata, intermedi e di estremità con funzione di carico, di riserva e di compenso, ove presenti. Tali infrastrutture sono finalizzate alla fornitura agli utenti finali, siano essi pubblici, domestici – condominiali o singoli – e assimilabili, eventualmente industriali e agricoli, inclusa la vendita
forfettaria di acqua, fra cui le forniture temporanee, le forniture a fontane comunali e bocche antincendio, nonché la distribuzione e vendita di acqua non potabile ad uso industriale, agricolo o igienico-sanitario, qualora effettuata mediante l’utilizzo, seppur parziale, delle medesime infrastrutture utilizzate per la distribuzione di acqua potabile nel rispetto delle Normative sanitarie vigenti. La distribuzione comprende altresì tutte le attività di fornitura e gestione delle utenze del SII.
Misura dell’acquedotto, è l’insieme delle operazioni organizzative e gestionali finalizzate alla raccolta, all’elaborazione, anche informatica e telematica, alla messa a disposizione e all’archiviazione per 5 anni dei dati di misura volumetrici validati, relativi ai punti di consegna della risorsa idropotabile alle utenze e in ciascuna sezione di acquedotto (misure di processo), sia laddove la fonte della determinazione dei dati è un misuratore, sia laddove la determinazione dei dati è ottenuta anche
convenzionalmente tramite l’applicazione di algoritmi numerici; è inoltre comprensiva delle operazioni connesse agli interventi in loco sui misuratori, quali le operazioni di installazione e messa in servizio, manutenzione, verifica, adeguamento e rimozione, nonché della telegestione.
34
Sempre alla luce di quanto indicato con il D.Co. n. 379/2015, l’attività di ‘‘Fognatura’’ comprende ‘‘l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle
infrastrutture per l’allontanamento delle acque reflue urbane, costituite dalle acque reflue domestiche o assimilate, industriali, meteoriche di dilavamento e di prima pioggia’’. Comprende anche ‘‘le reti di raccolta, i collettori primari e secondari, gli eventuali manufatti di sfioro, ivi inclusi i connessi emissari e derivatori’’.
Per quanto concerne la suddivisione in comparti, la scelta è stata quella di distinguere in base alla tipologia dello scarico, ovvero:31
Fognatura nera e mista, è l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture per l’allontanamento delle acque reflue urbane, costituite dalle acque reflue domestiche o assimilate, industriali nonché dalle acque meteoriche di dilavamento (incluse le acque di prima pioggia); comprende anche le reti di raccolta, i collettori primari e secondari, i manufatti di sfioro, gli emissari, i
derivatori, le vasche di prima pioggia e le stazioni di sollevamento (incluse quelle relative ai collettori primari e secondari); comprende inoltre le operazioni di ricerca perdite.
Fognatura bianca, è l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione delle infrastrutture dedicate ad uso esclusivo della raccolta e
dell’allontanamento delle acque meteoriche di dilavamento diverse dalle eventuali acque di prima pioggia, incluse le operazioni di pulizia e manutenzione delle caditoie stradali; comprende anche le reti di raccolta, i collettori primari e secondari, i manufatti di sfioro, gli emissari, i derivatori e le stazioni di sollevamento, incluse quelle relative ai collettori primari e secondari; non comprende la gestione dei fossi stradali e dei
riitombati e non tombati.
Misura della fognatura, è l’insieme delle operazioni organizzative e gestionali finalizzate alla raccolta, all’elaborazione, anche informatica e telematica, alla messa a disposizione e all’archiviazione per 5 anni dei dati di misura volumetrici validati, relativi ai punti di scarico degli utenti industriali, nonché agli eventuali punti di
attingimento diretto della risorsa all’interno dei siti industriali, e in ciascuna sezione di fognatura (misura di processo), sia laddove la fonte della determinazione dei dati è un
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misuratore, sia laddove la determinazione dei dati è ottenuta anche convenzionalmente tramite l’applicazione di algoritmi numerici; è inoltre comprensiva delle operazioni connesse agli interventi in loco sui misuratori, quali le operazioni di installazione e messa in servizio, verifica, adeguamento e rimozione, nonché della telegestione.
È interessante sottolineare che l'attività di misura attiene solo agli utenti industriali.
Infine, l’AEEGSI definisce l’attività di ‘‘Depurazione’’ nel suo D.Co.n.515/2015, racchiudendo nella sostanza la totalità delle azioni riconducibili a questo business. L'autorità dunque prevede la creazione di un unico comparto in cui confluiscono le tre sezioni individuate dal D.Co 379/2015 quali: trattamenti convenzionali, trattamenti avanzati e speciali, nonché la misura.
La “Depurazione” viene quindi definita dal Documento di consultazione di Ottobre 2015 come “l’insieme delle operazioni di realizzazione, gestione e manutenzione degli
impianti di trattamento delle acque reflue urbane convogliate dalle reti di fognatura e altre acque reflue provenienti da pretrattamenti dedicati (per esempio pretrattamenti di percolati di discarica e di rifiuti liquidi), al fine di rendere le acque trattate compatibili con il ricettore finale ai sensi del d.lgs. 152/06 e s.m.i. o adatte al riutilizzo; comprende le vasche Imhoff, i trattamenti preliminari, la sedimentazione primaria, i trattamenti biologici, la sedimentazione secondaria, i trattamenti di rimozione dei nutrienti, la disinfezione con agenti chimici; include i trattamenti terziari e terziari avanzati quali fra l’altro filtrazione su sabbia, filtrazione su membrane, ossidazione avanzata, chiariflocculazione, adsorbimento su carboni attivi, disinfezione con lampade UV, trattamenti naturali estensivi; include altresì i trattamenti dei fanghi prodotti nei citati processi quali fra l’altro ispessimento, disidratazione, digestione aerobica e
anaerobica, essicamento nonché ulteriori tecnologie quali fra l’altro ossidazione a umido, pirolisi e gassificazione. Inoltre comprende l’insieme delle operazioni di
realizzazione, gestione e manutenzione degli impianti di sollevamento delle acque reflue urbane convogliate dalle reti di fognatura, posti a monte e in prossimità dei depuratori, degli eventuali impianti di deodorizzazione e dei trattamenti speciali per il
riutilizzo/smaltimento dei reflui parzialmente trattati quali per esempio le trincee drenanti, i letti di dispersione, le condotte sottomarine. Sono ricomprese nell’attività le operazioni organizzative e gestionali finalizzate alla raccolta, all’elaborazione, anche informatica, all’archiviazione per 5 anni dei dati di misura volumetrici validati, relativi
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ai misuratori installati in ingresso al primo stadio di trattamento nonché, ove previsto, in uscita dall’ultimo stadio di depurazione; è inoltre comprensiva delle operazioni connesse agli interventi in loco sui misuratori, quali le operazioni di installazione e messa in servizio, verifica, adeguamento e rimozione, nonché della telegestione.”
All’interno delle “Altre attività idriche”, l’Autorità intende far confluire tutte le attività e i processi che, non rientrando nella definizione di servizio idrico integrato, occorre tenere distinte per evitare sussidi incrociati tra attività regolate e attività idriche non regolate. Queste ultime devono essere raggruppate in un unico comparto tenendo distinte solo le attività legate alla riscossione.32
Infine, le ‘‘Attività diverse’’, che racchiudono in via residuale, costi e ricavi derivanti dallo svolgimento di attività che non hanno alcun legame con la risorsa idrica. 33
Servizi comuni e Funzioni operative condivise
I “Servizi Comuni” (SC) possono essere definiti come unità logico-organizzative che svolgono funzioni in modo centralizzato nell’ambito dello stesso soggetto giuridico riferite in generale all’intera impresa. Si fa riferimento a quelle attività realizzate presso qualsiasi realtà aziendale, industriale, commerciale o di servizi a supporto della stessa nella sua globalità, indipendentemente dal settore in cui opera.34
La «Funzione Operativa Condivisa» (FOC) è una funzione aziendale, svolta anche attraverso una struttura dedicata, che nell’ambito dello stesso soggetto giuridico presta servizi di natura operativa, di tipo tecnico e/o commerciale, in maniera condivisa ad almeno due attività del soggetto medesimo, anche al di fuori dei settori oggetto di
Unbundling. Questo oggetto di controllo e rendicontazione raccoglie le componenti
economico-patrimoniali che si riferiscono in maniera comune a due o più attività. 35
L' Autorità ha esteso al settore idrico alcune delle FOC già previste per i settori energetici e ne ha introdotto alcune specifiche, in modo da tener conto delle
32 D.Co. 379/2015
33 Aziende del settore idrico: al via l'Unbundling contabile, Amministrazione e Finanza, 2016, Aprile C., pag.30
34 Aziende del settore idrico: prepararsi all'applicazione dell'Unbundling contabile, Amministrazione e
finanza, 2015, Aprile R., p.26
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caratteristiche industriali e organizzative che contraddistinguono il settore e delle specificità operative e gestionali delle imprese idriche. Tra le FOC comuni ai tre settori rientrano l’acquisto di energia elettrica e gas, sia esso svolto separatamente o
congiuntamente, le operazioni di misura tra attività di settori diversi (o tra attività diverse del settore idrico) e il servizio di cartografia elettronica, anch’esso considerato trasversale. Le FOC specifiche dell’idrico sono invece la “gestione utenze idriche”, cui associare le poste economiche e patrimoniali relative allo svolgimento delle attività connesse alla gestione dell’utenza, comprese le operazioni commerciali di voltura, subentro, gestione della morosità, e le attività connesse alla gestione delle utenze di gestori terzi (riscossione), la FOC “verifica e controllo del settore idrico”, cui associare le poste economiche e patrimoniali inerenti alle operazioni di sopralluogo, ispezione, campionamento, analisi e elaborazione dei risultati e la FOC di “telecontrollo e ricerca perdite”, finalizzata a quantificare correttamente i costi ambientali e della risorsa che confluiscono nella componente ERC, da tenere distinta rispetto alla “manutenzione e servizi tecnici”36
. In Figura 12 è riportato l'elenco completo dei servizi comuni e delle funzioni operative condivise, come risulta dalla Normativa.
36 Dalla separazione contabile una spinta al consolidamento, Laboratorio SPL Collana Acqua, 2016, Berardi, Signori, Traini, pag.7
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L'allocazione alle FOC ed ai Servizi Comuni è funzionale al successivo ribaltamento dei costi ivi indicati, poiché gli obiettivi dell'Autorità richiedono la conoscenza del full
costing per attività e comparto. L'Autorità ha per questo messo a punto una serie di driver il più possibile rappresentativi, tra i quali i gestori possono scegliere quello da
utilizzare.
L'elenco completo dei driver proposti dall'Autorità è riportato in Figura 13 e Figura 14 Figura 12: Servizi Comuni e Funzioni Operative Condivise
39 Figura 13: Driver di ribaltamento per i servizi comuni
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2.4.3 I destinatari della compliance
Considerando la necessità dell’AEEGSI di consentire la predisposizione di una tariffa che rifletta i costi effettivi dei diversi servizi del SII, essa ha adottato la seguente conformazione degli obblighi Unbundling:37
37 Aziende del settore idrico: al via l'Unbundling contabile, Amministrazione e Finanza, 2016, Aprile C., p.33
Figura 14: Driver di ribaltamento per le funzioni operative condivise
