UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DELLA TUSCIA DI VITERBO
DIPARTIMENTO DI STUDI LINGUISTICO-LETTERARI, STORICO-FILOSOFICI E GIURIDICI
Corso di Dottorato di Ricerca in
DIRITTO DEI MERCATI EUROPEI E GLOBALI. CRISI, DIRITTI, REGOLAZIONE - XXIX Ciclo
L’ATTIVITA’ ASSICURATIVA IN LIBERA PRESTAZIONE DI SERVIZI ED IL CONTROLLO DELL’IVASS
(s.s.d. IUS/05)
Tesi di dottorato di:
Dott. ssa Angela Di Padova
Coordinatore del corso Tutore
Prof. Carlo Sotis Prof. Luigi Principato
Firma ……….. Firma ………
Ai miei genitori, a Raffaella e a Laila, con affetto Al Prof. Luigi Principato, con gratitudine
“La più grande difficoltà nasce non tanto dal persuadere la gente ad accettare le nuove idee, ma dal persuaderla ad abbandonare le vecchie.”
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L’ATT IVIT A’ ASSICURATIVA IN LIBERA
PREST AZIO NE DI SERVI ZI E IL CONT ROLLO DELL’IVASS.
PREMESS A ... p. 4
CAP ITO LO I
IL M ERC ATO ASS ICURATIVO, DA LLA STATALIZZAZION E A L C ONTESTO EUROP EO 1. P rem es sa ... p. 9 2. La dis cipl ina st at ale e l a tut el a dell a li bert à di
i mpresa ... p. 1 4 3. La “ destat alizz azione ”: i primi int erventi co munit ari i n ambi to ass icurativo ... p. 19 3.1 L’incom piut ez za del m ercat o uni co as sicurati vo
nella prim a generazi one di di rettive ... p. 26 3.2 Il m ercato as s icurativo: da una di mens ione statal e a una europea ... p. 32 4. Le di ret tive di c.d. t erz a generazi one : l a li cenz a unica e il princi pio dell’ home country contr ol ... p. 43 5. Conclusioni. Tanto tuonò che non piovve: l’ effettiva apertura del mercato assi curat ivo ……….... p. 48
CAP ITO LO II
LA LIBERA PRES TAZIONE DE I S ERV IZI ASS IC URATIV I
1. P rem es sa ……… p. 53 2. La procedura per l’accesso all’attività assicurativa in It ali a. C enni ………. p. 56 2.1 Le im pres e es t ero -vestit e ……… p. 69 3. La norm ativa appl icabil e all e im prese europee che operano i n regim e di li bert à di st abili ment o in It ali a. L’atti vazione del procedim ento ………. p. 71 3.1 L’esercizio della l ibert à di stabilim ent o attraverso
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una succurs al e ……….. p. 75 4. La norm ativa appl icabil e all e im pres e europee che operano i n regim e di li bera prest azione di s ervizi ………. p. 78 4.1 Il labil e confine t ra libera prest azione di s ervizi e li bert à di st abi limento ………. p. 81 4.2 Il caso dell ’int erm ediario indipendente (p ersona fi si ca o giuridi ca) ……….. p. 85 4.3 Atti vit à assi curat ive prest at e a di st anz a t ram ite int ernet ……….. p. 90 4.4 Insuffi ci enz a del criteri o dell a t em poraneit à:
l ’occasionalit à della prestazi one……….… p. 97 4.5 Le libert à europee s t rumento di elusione: il
princi pio del diviet o di abuso di di ritto ………. p. 101 4.6 Impres e con s ede legal e in uno Stat o t erzo.
Agevol azioni per l e imprese operant i in più St ati . Cenni ………. p. 107 5. Il m ercato unico riassi curativo ………. p. 112 5.1 Li bert à di st abilimento e libera prestazione
di s ervizi ri as sicurativi ...………. p.116 6. Il lim ite dell ’int eresse general e ... p. 122 6.1 L’int erpretazi one dell ’int eresse ge nerale
nell’ordinam ento i nterno ... p. 128 6.2 L’esorbit ant e ricorso all ’interess e generale. .... p. 130 6.3 L’obbli go di contrarre: da ostacolo all a concorrenz a a strum ento di tut ela dell ’int eress e generale
... p. 133 6.4 Appli cazione dell ’int eresse general e: casisti ca. In p arti col are, il blocco dell e t ari ffe ... p. 140 7. Conclusi oni ... p. 147
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IL CONTROLLO SULL’ATTIVITA’ ASSICURATIVA IN LIBERA PR ESTAZIONE D I S ERV IZI E IL D IA LOGO
FR A AUTOR ITA’ DI V IG ILANZA
1. P rem es sa. Le fi nal ità del la vi gilanza ... p. 152 2. I limi ti all a vi gil anza (per soggetti ) dell’ IVASS : l e im pres e europee in libera prest azione ... p. 160 2.1 La vi gi lanza sull e impres e di rias sicurazione
... p. 163 2. 2. La vi gil anz a sull e imprese di assi curazione che
operano t rami te int ernet ... p. 165 3. I limi ti all a vi gil anza (pe r funzioni) dell’ IVASS:
ambito di appli cazione del pri nci pio dell ’ home countr y contr ol ... p. 166 4. La cooperazione t ra Autorit à nazional i e sovranazionali ... p. 169 4.1 L’impatto dell a nuova archit ettura europea di
vi gilanza sul sist em a dell ’ home count ry control
... ... p. 171 5. Conclusi oni ... p. 179
CONC LUS ION I ... p. 181 B IB LIOGRAF IA ... p. 185
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PRE MESSA *
L’attenzione riservata all’attività assicurativa è dovuta al ruolo essenziale che ricopre per l’intera collettività sia perché cons ent e di svol gere at tivit à che di fficilm ent e verrebbero i ntrapres e per gli alt i ris chi che comport ano; sia pe rché, a caus a dell ’inversi one del cicl o produttivo, l’impresa di assicurazioni dispone di ingenti quantità di denaro che s olo in futuro (eventualment e) saranno impiegate per l a liquidazione degli indennizzi.
Divent a, dunque, com prens ibil e il motivo di t anta att enzione da part e dei pubbli ci poteri che dett ano norm e da un lat o inderogabili sul cont enuto del cont ratto e dall’altro puntuali circa le condizioni di accesso e di esercizio dell’attività assicurativa: una gestione imprudent e o scorret ta, infatti , rivers erebbe effetti negativi sull’intera collettività sia perché deprimerebbe gl i investi menti e le at tivit à produt tive, si a perché disperderebbe una parte del ris parmi o naz ionale.1
Da qui la neces sit à di prevedere st rum enti di controlli a priori , prim a che l ’impres a si affacci sul mercato, e a posteriori, durante l’ordinaria attività dell’impresa assi curativa.
In questo contesto va inserito l’obiettivo europeo di realizzare un m ercat o uni co assi curativo.
Tutt avi a, si s ono ris contrat e non poche difficol t à a livell o europeo nel det tare una disci plina unit aria i n m at eri a e gli stes si Stat i mem bri inizialm ent e hanno avanzato
* La p r e s e n t e t e s i n o n s a r e b b e v e n u t a a d e s i s t e n z a s e n z a l a B a r e n t s R i s k M a n a g e m e n t , a c u i v a i l m i o p a r t i c o l a r e r i n g r a z i a m e n t o . 1 C f r . M . R O S S E T T I , I l d i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i , v o l . I , P a d o v a , 2 0 1 1 , 7 1 s s . ; A D O N A T I , T r a t t a t o d e l d i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e , v o l . I I , M i l a n o , 1 6 3 , i l q u a le ev i d en zi a “t r e g r a n d i p r o b l em i ” c o n n es s i a l l’ i m p r e s a d i a s s i c u r a z i o n e : n o n s o l o i l c o n t r o l l o d e l l a s o l v i b i l i t à d e l l ’ a s s i c u r a t o r e e l a t u t e l a d el l ’ a s s i c u r a t o , m a a n c h e la p r e v i s i o n e d i m ec c a n i s m i t ec n i c i p er f r o n t eg g i a r e i l r i s c h i o r i p a r t e n d o l o s u l l a m a s s a d e g l i a s s i c u r a t i .
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resist enz e, preoccupati di di fendere il propri o ruolo di “guardiani” del mercato assicurativo.
È apparso chi aro, però, che la realizzazione di un m ercato assi curativo in cui gli operat ori poss ano operare i n li bera prest azione di servi zi non s arebbe pot uta avvenire che attraverso l’adozione di direttive di coordinamento, sebbene l a t ecni ca del m as simo coordi n amento legi slativo,2 rivel at as i eccessi vamente l enta, è st at a all a fine abbandonat a per lasci are spazio al principio del mutuo ri conos cim ento,3 fondato su un’arm onizzazi one minim a.4 2In v e r o , i l T C E E a g l i a r t t . 5 7 e 6 3 c o n d i z i o n a v a l a r e a l i z z a z i o n e d e l l a L S e L P S a l l’ a d o zi o n e d i s p ec i f i c i a t t i c h e l e i s t i t u zi o n i eu r o p e e a v r eb b er o d o v u t o e m a n a r e a l l a f i n e d e l p e r i o d o t r a n s i t o r i o . I n p a r t i c o l a r e , v e n i v a p r e v i s t a l’ a d o zi o n e d i u n P r o g r a m m a g en e r a le, a f f i n c h é v en i s s e r o m en o l e r es t r i zi o n i a l la l i b e r a l i z z a z i o n e , d i d i r e t t i v e c . d . d i a s s i m i l a z i o n e c h e a t t u a s s e r o i d e t t i P r o g r a m m i g e n e r a l i e d i d i r e t t i v e c . d . d i a r m o n i z z a z i o n e , i n t e s e a l r i c o n o s c i m e n t o d e i d i p l o m i , c e r t i f i c a t i e a l t r i t i t o l i n o n c h é a l c o o r d i n a m e n t o d el l e l e g i s la zi o n i n a zi o n a li r e la t i v e a ll ’ a c c es s o a l l e a t t i v i t à a u t o n o m e e a l l o r o e s e r c i z i o . T u t t a v i a , a l l a f i n e d e l p e r i o d o t r a n s i t o r i o t a l i d i r e t t i v e n o n e r a n o a n c o r a s t a t e a d o t t a t e . L a s i t u a z i o n e d i s t a l l o v e n n e s b l o c c a t a d a l l a C o r t e , c h e a t t r i b u ì a l l e d i s p o s i z i o n i s u l l a LS e L P S c a r a t t e r e n o n m e r a m e n t e p r o g r a m m a t i c o m a l e c o n s i d e r ò d i r e t t a m e n t e a p p l i c a b i l i ( C o r t e G i u s t . 2 1 s e t t e m b r e 1 9 7 4 , 2 / 7 4 , R e y n e r s , p u n t i 2 4 - 2 7 ; 3 d i c e m b r e 1 9 7 4 , 3 3 / 7 4 , V a n B i n s b e r g e n ; 2 8 g i u g n o 1 9 7 7 , 1 1 / 7 7 ; q u e s t e s e n t e n z e e t u t t e l e a l t r e c h e v e r r a n n o c i t a t e n e l l a t e s i s o n o r e p e r i b i l i s u l s i t o h t t p : / / e u r - l e x . e u r o p a . e u ) ; m e n t r e l e d i r e t t i v e , o r m a i s u p e r f l u e p er l’ a t t u a zi o n e d el la n o r m a s u l t r a t t a m en t o n a zi o n a l e, a v r eb b e r o d o v u t o es s e r e a d o t t a t e p er f a c i li t a r e e f a v o r i r e l ’ es e r c i zi o e f f et t i v o d el l e li b e r t à d e q u i b u s o l t r e c h e n e l s e t t o r e d e l c o o r d i n a m e n t o d e l l e d i s p o s i z i o n i n a z i o n a l i ( C f r . c a u s a R e y n e r s p u n t i 2 9 - 3 1 ) . P e r u n a p p r o f o n d i m e n t o d e l l a q u e s t i o n e v . R . A D A M , A . T I Z Z A N O , M a n u a l e d i d i r i t t o d e l l ’ U n i o n e e u r o p e a , T o r i n o , 2 0 1 4 , 5 0 1 s s . V . a n c h e c a p . I, p f . 3 . 3 R . C A P O T O S T I , M e r c a t o u n i c o d e l l e a s s i c u r a z i o n i c o n t r o i d a n n i : t e r z a e d u l t i m a f a s e , i n A s s . , 1 9 9 0 , p t . 2 , 9 9 ; v . a n c h e R . C A P O T O S T I , V o c e P r e s t a z i o n e d i s e r v i z i ( d i r i t t o c o m u n i t a r i o ) , i n E n c i c l o p e d i a g i u r i d i c a , X X I V , R o m a , 1 9 9 1 , 8 s u l l e r a g i o n i d e l c o o r d i n a m e n t o l e g i s l a t i v o f o n d a t o s u l m u t u o r i c o n o s c i m e n t o e h o m e c o u n t r y c o n t r o l . 4 V . E . L O M N I C K A , T h e f i n a n c i a l s e r v i c e s s i n g l e m a r k e t a n d t h e i n t e r f a c e b e t w e e n C o m m u n i t y L a w a n d d o m e s t i c l a w , i n C o n t i n u i t y a n d c h a n g e i n U E L a w , e d i t e d b y A . A R N U L L A . , P . E E C K H O U T , T . T R I D I M A S , O x f o r d , 2 0 0 8 , 2 6 1 , s e c o n d o c u i l ’ a l t r o t i p o d i a r m o n i z z a z i o n e , q u e l l a m i n i m a , f o n d a t a s u l p r i n c i p i o d el l ’ h o m e c o u t r y c o n t r o l , v i et a a l l o S t a t o o s p i t a n t e d i i m p o r r e i l r i s p et t o d i n o r m a t i v e n a z i o n a l i a l l ’ i m p r e s a c h e h a r i s p e t t a t o l e n o r m e e q u i v a l e n t i d e l p r o p r i o p a e s e .
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Infatti, tale sistema affida alle direttive una “presunzione ass olut a di equival enza dell e legisl azioni che giusti fica il principio dell’autorizzazione unica e quello del controllo del paese d’origine”.5
Tuttavia, permangono zone d’ombra create dalla disciplina comunitaria e dall’interpretazione della Corte di Giustizia che n on pos sono ess ere sott aciut e.
In parti colare, ai fini dell a creazione del mercato uni co e del s uo corrett o funzionam ent o non poss ono ess ere tralasciate due questioni: la salvaguardia dell’interesse generale e il confi ne tra il regim e di s tabil imento e di libera prest azione.
Tal e sit uazione, olt re a provocare effetti negati vi sul le imprese di assicurazione che scontano l’incertezza del diritt o applicabile, si ripercuot e anche s ul corrett o funzionamento del mercato uni co (s enza considerare le ipot esi di elus i one del regime di st abili mento e il conseguent e dumping normativo: si pensi all e ipot esi in cui l’impresa scelga l’ubicazione della sede legale perché la norm ati va è meno oneros a e attraverso una politi ca tariffari a abusi va può ri durre o elimi nare la conco rrenz a;6 in questo modo sopravvivranno sul m ercato non le imprese più effi ci enti m a l e più furbe).
In parti colare, la dis tinzione tra la libert à di stabilim ent o e l a l ibera prest azione dovrebbe fondars i non sul cri terio dell a t emporaneit à, ma dell a episodi cità dell a prest azione, considerando l’incidenza sull’economia del Paese
5 R . C A P O T O S T I , R i a s s i c u r a z i o n e , i l co m p l e t a m en t o d e ll ’ o r d i n a m e n to a s s i c u r a t i v o , i n A s s . , 2 0 0 6 , 1 , 4 9 . 6 R . A . C A P O T O S T I , G i u r i s p r u d e n z a c o m u n i t a r i a i n t e m a d i r e g o l e d i c o n c o r r e n z a , d i s c r i m i n a z i o n e f i s c a l e e r e s p o n s a b i l i t à d e g l i S t a t i p e r v i o l a z i o n i d i d i r i t t o c o m u n i t a r i o , i n A s s . , 1 9 9 6 , I I , 4 - 6 , 1 7 0 .
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ospitante del fatturato di un’impresa che asseritamente opera i n LPS .7
Il ragionamento è avallato dal dato letterale dell’art. 57, pf. 3, TFUE, che, oltre al requi sito dell a t emporane it à, riconosce al prestatore il diritto di esercitare “per l’esecuzione della sua prestazione, a titolo temporaneo, la sua atti vità nel lo Stato m embro ove la pr estazione è fornita”, lasciando, dunque, intendere chiaramente che tal e diritto è tutel at o nei l imiti i n cui s i riferis ca ad una sola attivit à occasi onal e e limi tat a.
È ragionevole desumere, quindi, che per l’applicazione dell a libera prestazi one di s ervizi non è sufficiente l a breve durata di una s ingola prest azione, dovendo considerare anche l a ri petizione dell e si ngol e operazioni: un flus so continuo di operazioni assi curative, infat ti, potrebbe essere sintomatico di un’attività continua e perm anent e, che, quindi, rivest e un pes o economico non trascurabile.8
La s econda zona gri gia, cui pri ma si ac cennava, è costituita dalla clausola dell’interesse generale, che consente agli Stati di imporre restrizioni all’esercizio dell e l ibert à ri conos ciute dal Tratt ato.
È evidente, data l’indeterminatezza della locuzione, che il princi pal e probl em a da risolvere consist e nell a definizi one del cont enut o. In parti col are, tale cl ausola, se da un lato consent e ai si ngoli ordi nam enti st atal i di proteggere interessi ritenuti meritevoli di tutela, dall’altro potrebbe porre in s eri o ris chio l a li beralizzazione e l’armonizzazione del mercato assicurativo, qualora si 7O p p u r e , d a l p u n t o d i v i s t a i n v e r s o , u n o s t a b i l i m e n t o i n t e s o c o m e c o l l e g a m e n t o p e r m a n e n t e i l t e r r i t o r i o d i u n o S t a t o c h e s i m a n i f e s t a n o n n e c e s s a r i a m e n t e a t t r a v e r s o u n i n s e d i a m e n t o m a t e r i a l e , p u r c h é s i a e c o n o m i c a m e n t e r i l e v a n t e , s t a b i l e e n o n e p i s o d i c o . 8S . C H I N I , L ’ i m p r e s a d i a s s i c u r a z i o n e , i n L e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e , a c u r a d i G . A L P A , T o r i n o , 2 0 0 6 , 4 7 .
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riconosces se al l egi sl atore e poi cons eguentem ente all’Authority di limitare l’esercizio assicurativo in nome di non m egl io precis ati i nt eress i generali.
Il mercato unico, dunque, può davvero funzionare s olo s e si raggiunge un grado di omogeneit à tra l e legisl azioni si a per quanto ri guarda il cont enuto economico e gi uri dico dell e si ngole prest azioni e si a per quant o ri guarda le condizioni obiettive di operativit à tal e che si arrivi ad una intercambi abilit à delle prest azioni stipulat e nel m ercato uni co: in sost anza le discipli ne dovrebbero ess ere effettivam ent e equi val enti tanto che la nazionalit à dell’assicuratore diviene irrilevante.9
9 G i u n g e a q u e s t a c o n c l u s i o n e , a n c h e s e v a l o r i z z a l a n e c e s s i t à d i u n c o o r d i n a m e n t o , R . C A P O T O S T I , G l i o r i e n t a m e n t i d e l l a g i u r i s p r u d e n z a c o m u n i t a r i a i n t e m a d i l i b e r t à d i s e r v i z i e l a l o r o i n f l u e n z a s u l l a p r e s t a z i o n e a s s i c u r a t i v a , i n A s s . , 1 9 7 5 , 1 4 .
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CAPITOLO I
IL ME RCATO ASS ICURATIVO , DAL LA STATALI ZZAZIO NE AL CO NTESTO EURO PEO
1. Premes sa
Dopo un lungo periodo di dis int eres s e per il set tore assicurativo (l’ordinamento liberale dell’Ottocento poco tollerava i ngerenz e stat ali nelle at tivit à dei privati ), nel corso del XX s ecolo il l egi slatore itali ano prende coscienza della specificità dell’i mpresa di assicurazione rispett o alle alt re i mpres e comm erci ali , el aborando, così , un si stema norm ati vo ad hoc che dis ciplina l ’es ercizio dell’attività assicurativa, non più lasciata alla totale mercé delle regol e corporati visti che, ma vi gil at a dai pubbl ici pot eri e arm onizzata con fi ni di int eress e generale.10 10 In i z i a l m e n t e o g g e t t o d i c o n t r a t t i i n d i v i d u a l i ( i p r i m i c o n t r a t t i a s s i c u r a t i v i d i c u i s i h a n o t i z i a r i s a l g o n o a l X I V s e c o l o n e l l ’ I t a l i a c e n t r o - s e t t e n t r i o n a l e ; p e r u n a p p r o f o n d i m e n t o s u l t e m a , c f r . A . L A T O R R E , L ’ a s s i c u r a z i o n e n e l l a s t o r i a d e l l e i d e e . L a r i s p o s t a g i u r i d i c a a l b i s o g n o d i s i c u r e z z a e c o n o m i c a : i e r i e o g g i , M i la n o , 2 0 0 0 ) , t r a i l X V I I e i l X V I I I s ec o lo l ’ a s s i c u r a zi o n e d i v i en e o g g et t o d i c o n t r a t t a z i o n e d i m a s s a t r a i s o g g e t t i e s p o s t i a l r i s c h i o e d i m p r e s e s p e c i a l i z z a t e n e l l a c o p e r t u r a d i r i s c h i d i v e r s i . P r o p r i o i n q u e s t o p e r i o d o v e n g o n o g e t t a t e l e b a s i d el l’ a s s i c u r a zi o n e c o n t em p o r a n ea , d i v e n en d o l ’ o r g a n i z za zi o n e i m p r e n d i t o r i a l e l a p r o t a g o n i s t a d e g l i a c c o r d i a s s i c u r a t i v i ( c o s ì S . F O R N I , A s s i c u r a z i o n e e i m p r e s a , M i l a n o , 2 0 0 9 , 6 s s . ) . S eb b en e g i à v e r s o la f i n e d el ’ 7 0 0 l e a u t o r i t à p u b b li c h e c o m i n c i n o a p r e o c c u p a r s i d e l l a r e g o l a m e n t a z i o n e d e i r a p p o r t i a s s i c u r a t i v i , g l i i n t e r v e n t i s i r i v e l a n o m a r g i n a l i . I n f a t t i , l e l i b e r a l i c o d i f i c a z i o n i O t t o c e n t e s c h e s i m o s t r a n o p o c o t o l l e r a n t i n e i c o n f r o n t i d i q u a ls i a s i i n t er v e n t o d e l lo S t a t o n el l ’ a t t i v i t à d ei p r i v a t i . L a s i t u a z i o n e c o m i n c i a a c a m b i a r e s o l o n e l X X s e c o l o , q u a n d o i l e g i s l a t o r i n a z i o n a l i p r e n d o n o c o s c i e n z a d e l l a s p e c i f i c i t à d e l l ’ i m p r e s a d i a s s i c u r a z i o n e . I l m e r c a t o a s s i c u r a t i v o , d u n q u e , n o n è p i ù g u i d a t o , c o m e i n p a s s a t o d a l l e r e g o l e d i d e o n t o l o g i a p r o f e s s i o n a l e d e g l i o p e r a t o r i d e l s e t t o r e , m a v i e n e r e g o l a t o d a p e c u l i a r i p r i n c i p i t e c n i c i e g i u r i d i c i . ( S . F O R N I , A s s i c u r a z i o n e e i m p r e s a , c i t . , 8 ) . L o s t r u m e n t o a s s i c u r a t i v o , c o n s i d e r a t o n o n s o l o c o m e a t t i v i t à c o m m e r c i a l e m a a n c h e c o m e f en o m en o d i r i l e v a n za s o c i a l e, p er t a n t o , s i i m p o n e a l l’ a t t en zi o n e d el l e g i s la t o r e ( d ’ a lt r o c a n t o a l le p u b b li c h e a u t o r i t à n o n s f u g g e l ’ i n g en t e m a s s a d i c a p i t a l i g e s t i t a d a l l e c o m p a g n i e a s s i c u r a t i v e , c o s t i t u e n t i u n a f e t t a i m p o r t a n t e d e l l a r i c c h e z z a n a z i o n a l e , v . L A T O R R E A . , L a d i s c i p l i n a g i u r i d i c a d e l l ’ a t t i v i t à a s s i c u r a t i v a , i n D i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i , M i l a n o , 1 9 8 7 , v o l . I . , 3 8 s s . ) .
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Emerge dunque un cambi am ento radical e: dal li berism o economico, promot ore di un m ercato aut oregol at o, s icché l’intervento pubblico è sostanzialmente indifferente nei confronti dell’attività assicurati va, regolata da norme endogene, si pass a gradualm ent e all a consapevol ezza del le pot enzialità del m ercato assi curativo e dell a necessit à di introdurre correttivi a t utel a di i nt eress i s uperiori .
In tempi più recenti, poi, l’attenzione alla stabilità e alla concorrenzial ità generale del mercato è divent ato un obi ettivo grazie all a spint a del di ritt o europeo.
Invero, già i Tratt ati istitutivi si sono posti l’obiettivo di creare un mercat o unico, ma l a sua realizzazione in cam po assicurativo è dipesa dall’adoz ione di direttive di arm onizzazi one che si sono t rovat e a dover cont emperare due esi genz e: da un l ato ass econdare l e ragi oni di conveni enza economica e com pet itività proprie del
Il n o d o p r i n c i p a le d a s c i o g l i er e, a q u es t o p u n t o , c o n s i s t e n el l ’ i n t r o d u zi o n e d i u n a d i s c i p li n a v a li d a p er l’ i n t er o s et t o r e d e l l e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e i n g r a d o d i s u p e r a r e u n a c o n c e z i o n e f o n d a t a s u l l a e c o n o m i a d i m e r c a t o , c r e a n d o u n s i s t e m a i n c u i l’ i n i zi a t i v a p r i v a t a p o s s a e s s er e s o t t o p o s t a a l c o n t r o ll o d e ll o S t a t o . La p r ev a l en za d el la Li b e r t à s u l l’ Au t o r i t à ( c f r . A. LA T O R R E , C i n q u a n t ’ a n n i c o l d i r i t t o . D i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i , v o l . I I , M i l a n o , 2 0 0 8 , 1 8 1 ) c o m i n c i a , d u n q u e, a i n c r i n a r s i c o n l ’ a d o zi o n e d e l la n o r m a t i v a c h e d i s c i p li n a i l c o n t r o l l o s u l l’ es e r c i zi o d e l l’ a t t i v i t à a s s i c u r a t i v a , n o n p i ù la s c i a t a a l la t o t a l e m e r c é d el l ’ i n i zi a t i v a p r i v a t a , m a v i g i la t a d a i p u b b li c i p o t er i e a r m o n i z za t a c o n f i n i d i i n t e r e s s e g e n e r a l e . I n q u e s t o s c e n a r i o s i c o l l o c a l a p r i m a d i s c i p l i n a o r g a n i c a d e l l a m a t e r i a , c o n t e n u t a n e l r . d . l . d e l 1 9 2 3 n . 9 6 6 ( c o n v e r t i t o n e l l a l . n . 4 7 3 d e l 1 9 2 5 e c o m p l e t a t o d a l r e g o l a m e n t o d i e s e c u z i o n e , a p p r o v a t o c o n r . d . n . 6 3 d e l 1 9 2 5 ) . I l c o n t r o l l o d i s p o s t o n e l 1 9 2 3 n a s c e n o n t a n t o d a l l a c o n s i d e r a z i o n e d e l l a n a t u r a a l e a t o r i a d e l c o n t r a t t o d i a s s i c u r a z i o n e , q u a n t o d a l f a t t o c h e l e i m p r e s e r a c c o l g o n o i n g e n t i c a p i t a l i t r a m i t e l a r i s c o s s i o n e d e i p r e m i e l i g e s t i s c o n o n el l ’ i n t e r es s e d e l la m a s s a d e g li a s s i c u r a t i . ( G. V O LP E P U T ZO LU , L ’ e v o l u z i o n e d e l l a l e g i s l a z i o n e i n m a t e r i a d i a s s i c u r a z i o n i , i n I l n u o v o c o d i c e d e l l e a s s i c u r a z i o n i . C o m m e n t o s i s t e m a t i c o , a c u r a d i S . A M O R O S I N O , L . D E S I D E R I O , M i l a n o , 2 0 0 6 , 7 ) . I l p r i n c i p i o d i Li b e r t à s u b i s c e , i n o l t r e , u n a l t r o d u r o c o l p o c o n l ’ i n t r o d u z i o n e n el c o d i c e d e l 1 9 4 2 d i n o r m e i n d er o g a b i li a t u t e la d e l l’ a s s i c u r a t o . S u g l i s v i l u p p i d e l m e r c a t o a s s i c u r a t i v o n e g l i u l t i m i d e c e n n i v . G . M . D I C K I N S O N , I m e r c a t i a s s i c u r a t i v i i n E u r o p a o c c i d e n t a l e e l ’ i m p a t t o d e l l e t e r z e d i r e t t i v e c o m u n i t a r i e , i n B a n c a , I m p r e s a e S o c i e t à , 1 9 9 7 , 2 , 3 0 7 .
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mercato, dall’altro temperare le ragioni del controllo, onde as sicurare la s ta bil ità dell e impres e e dell ’ordinat o svolgimento dell’attività assicurativa.
Il primo passo vers o un m ercato uni co e concorrenzial e si è realizzato con le direttive di c.d. pri ma generazione che hanno dis ci plinato il diritto di stabilim ento per le im pres e assi curative (diretti va n. 73/ 239/C EE e di ret tiva n. 79/267/CEE).
È import ant e sottol ineare che in quest a prim a fas e, il controllo è lasciato alle autorità del paese in cui l’impresa si st abili sce.
Tal e soluzione, adottat a per bil anciare le esi genz a di vi gil anz a ri vendi cat e dagli St ati m em bri e lo s forzo di creare un mercato unico, comport a un probl em a di fondo: l’autorizzazione, infatti, è valida nel solo Stato di rilascio e un’impresa che intenda operare in più Stati membri dovrà ri chi edere ed ottenere un’autoriz zazione in ogni singolo St ato.
Il principal e ost acolo incontrato dalle impres e è posto dall e norm ative dei singoli St ati che sull a dis cipli na dell’attività assicurativa differiscono le une dalle altre. La pers ist enza di profonde disparit à di t ra t tam ento, infatti , provoca effetti distorsi vi: in competizione non sono l e im pres e, m a le l eggi nazi onali, con l a conseguenz a che ris chiano di ess ere espulse dal mercat o non l e impres e ineffici enti o ant iconcorrenziali, bensì quel le che risul teranno penali zz at e dall a l egge del propri o St ato. Appare chi aro, dunque, che l a real izzazi one di un m ercato assi curativo in cui gli operat ori poss ano operare i n li bera prest azione di s ervi zi non può che avvenire att raverso l’adozione di direttive di coordinamento. Infa tti, la creazione del mercato i nterno si differenzi a
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dall’attuazione di una zona di libero scambio proprio per il neces sario coordi nam ento dell e l egi slaz ioni nazionali.11 Il cammino verso il mercato uni co è avviato, m a risul terà parti col arment e fati coso da compl et are.
In parti col are, la situazione di dis omogeneit à nell a disciplina dell’accesso all’attività assicurativa è solo in part e corrett a dall e dirett ive n. 88/ 357/C EE12 e n. 90/619/CEE,13 che regol ano l a li bert à di prest azione dei servizi.
Tutt avi a, l e di rettive avall ano una dis ciplina dell a li bert à di s ervizi assi curati vi a due velocit à: nel ramo danni l e assi curazioni dei grandi ris chi s ono sott oposti al pri nci pio dell’home country control, mentre le assicurazioni dei ris chi di m ass a restano l egat e al pr i nci pio dell ’host
countr y contr ol ; nel ram o vit a si dis tingue il caso in cui
l’assicurato agisca di propria iniziativa (sottoscrizione pas siva) e il cont rollo spett a all e autorit à del Paes e d’origine (cioè il Paese di stabilimento dell’assicuratore) dal ca so in cui è l’impres a a prendere l ’iniziati va (sott os crizione atti va) e si applicano le norm e dello St ato dell’impegno.
Le diretti ve di t erza generazione n. 92/49/CEE14 e n. 92/96/CEE15 compiono un passo avant i nell a creazione di 11A . Z IM O L O , P r o b l e m i d i a r m o n i z z a z i o n e l e g i s l a t i v a e d i c o n t r o l l o n e l q u a d r o d e l m e r c a t o u n i c o e u r o p e o , i n A s s . , 1 9 9 0 , I, 2 - 3 , 4 0 3 . 12 D i r e t t i v a 8 8 / 3 5 7 / C E E d e l C o n s i g l i o d e l 2 2 g i u g n o 1 9 8 8 r e c a n t e c o o r d i n a m e n t o d e l l e d i s p o s i z i o n i l e g i s l a t i v e , r e g o l a m e n t a r i e d a m m i n i s t r a t i v e r i g u a r d a n t i l’ a s s i c u r a zi o n e d i r et t a d i v e r s a d e l l’ a s s i c u r a zi o n e s u l la v i t a , e a l la f i s s a zi o n e d e l l e d i s p o s i z i o n i v o l t e a d a g e v o l a r e l ’ e s e r c i z i o e f f e t t i v o d e l l a l i b e r a p r e s t a z i o n e d i s e r v i z i e c h e m o d i f i c a l a d i r e t t i v a 7 3 / 2 3 9 / C E E . La d i r e t t i v a 8 8 / 3 5 7 / C E E è s t a t a t r a s p o s t a c o n l . n . 4 9 d e l 1 9 9 2 . 13 D i r et t i v a 9 0 / 6 1 9 / C E E d el C o n s i g li o d e l l’ 8 n o v em b r e 1 9 9 0 , ch e c o o r d i n a l e d i s p o s i z i o n i l e g i s l a t i v e , r e g o l a m e n t a r i e a m m i n i s t r a t i v e r i g u a r d a n t i l’ a s s i c u r a zi o n e d i r et t a s u l la v i t a , f i s s a l e d i s p o s i zi o n i d es t i n a t e a f a c i li t a r e l’ e s er c i zi o e f f et t i v o d e l la li b er a p r es t a zi o n e d i s e r v i zi e m o d i f i c a la d i r et t i v a 7 9 / 2 6 7 / C E E , a t t u a t a c o n d . l g s . n . 5 1 5 d e l 1 9 9 2 14 D i r e t t i v a 9 2 / 4 9 / C E E d e l C o n s i g l i o , d e l 1 8 g i u g n o 1 9 9 2 , r e l a t i v a a l c o o r d i n a m e n t o d e l l e d i s p o s i z i o n i l e g i s l a t i v e , r e g o l a m e n t a r i e d a m m i n i s t r a t i v e
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un mercat o uni co as s icurativ o sotto il duplice profil o del la libert à di stabilim ento e del la libert à di prest azione dei servizi.
Merit a evidenzi are che tali di ret tive m utano approccio : preso atto che non è possibile adot tare una dis cipli na coordi nata per tut ti gl i St ati, l e t erz e dir ettive pers eguono una vi a diversa.
Dunque, l a t ecni ca del massimo coordi namento legi slativo, ri vel at os i eccessi vament e lenta e i ncapace di raggiungere l’obiettivo, viene abbandonata per lasciare spazio al principi o del mutuo ri conos cim ent o,16 fondato s u un’armonizzazione minim a.17
In particolare, l’istituto fondamentale introdotto da tale ass ett o normat ivo, la c.d. li cenza unica, prevede il ril ascio di un’autorizzazione da parte delle autorità del Paese in cui l’impresa ha la sede sociale (Stato membro d’origine), affinché l’impresa sia abilitata ad esercitare l’attività in regim e di st abilim ento e libera pres tazione di s ervizi sull’intero territorio europeo.18
r i g u a r d a n t i l ’ a s s i c u r a zi o n e d i r et t a d i v e r s a d a ll ’ a s s i c u r a zi o n e s u l la v i t a e r ec a n t e m o d i f i c a d e l l e d i r e t t i v e 7 3 / 2 3 9 / C E E e 8 8 / 3 5 7 / C E E ( t e r z a d i r e t t i v a a s s i c u r a z i o n e n o n v i t a ) . 15 D i r e t t i v a 9 2 / 9 6 / C E E d e l C o n s i g l i o d e l 1 0 n o v e m b r e 1 9 9 2 , c h e c o o r d i n a l e d i s p o s i z i o n i l e g i s l a t i v e , r e g o l a m e n t a r i e d a m m i n i s t r a t i v e r i g u a r d a n t i l’ a s s i c u r a zi o n e d i r et t a d i v er s a d el l ’ a s s i c u r a zi o n e s u l la v i t a e c h e m o d i f i c a l e d i r e t t i v e 7 9 / 2 6 7 / C E E e 9 0 / 6 1 9 / C E E ( t e r z a d i r e t t i v a a s s i c u r a z i o n e v i t a ) . P e r u n a r i c o s t r u z i o n e d e l l a n o r m a t i v a e d i r e t t i v e e u r o p e e , c f r . Y . L A M B E R T - F A I V R E , D r o i t d e s a s s u r a n c e s , D a l l o z , 1 9 9 8 , 5 8 s s . 16 R . C A P O T O S T I , M e r c a t o u n i c o d e l l e a s s i c u r a z i o n i c o n t r o i d a n n i : t e r z a e d u l t i m a f a s e , i n A s s . , 1 9 9 0 , I I , 9 9 . 17 V . E . L O M N I C K A , T h e f i n a n c i a l s e r v i c e s s i n g l e m a r k e t a n d t h e i n t e r f a c e b e t w e e n C o m m u n i t y L a w a n d d o m e s t i c l a w , i n C o n t i n u i t y a n d c h a n g e i n U E L a w , e d i t e d b y A . A R N U L L A . , P . E E C K H O U T , T . T R I D I M A S , O x f o r d , 2 0 0 8 , 2 6 1 , s e c o n d o c u i l ’ a l t r o t i p o d i a r m o n i z z a z i o n e , q u e l l a m i n i m a , f o n d a t a s u l p r i n c i p i o d el l ’ h o m e c o u t r y c o n t r o l , v i et a a l l o S t a t o o s p i t a n t e d i i m p o r r e i l r i s p et t o d i n o r m a t i v e n a z i o n a l i a l l ’ i m p r e s a c h e h a r i s p e t t a t o l e n o r m e e q u i v a l e n t i d e l p r o p r i o p a e s e . 18 G . V O L P E P U T Z O L U , L ’ e v o l u z i o n e d e l l a l e g i s l a z i o n e i n m a t e r i a d i a s s i c u r a z i o n i , c i t . , 1 4 .
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Inoltre, il sistema è completato da un’applicazione generale del principio dell’ home coutry control:19
la vigilanza finanziaria, infatti, su un’impresa di assi curazione, com presa quella sull e at tivit à da quest a es ercit at e t ramit e s uccursali e in regim e di prestazi one di servizi, rientra nell a com petenza esclusiva dell o Stato membro d’origine.20
In quest o modo si dovrebbe evi tare che le res idue differenz e esist enti tra gli ordi namenti cost ituis cano un ostacolo all a creazione del m ercato uni co.
2. La dis ciplin a s tatal e e la tutela della l ibertà di i mpres a.
Lo st rum ent o as sicurativo, considerato non s ol o come attività comm erci al e ma anche com e fenom eno di rilevanza sociale si impone all’attenzione del legislatore, che, abbandonando la posizione di i ndifferenz a vers o l’esercizio dell’attività assicurativa, interviene sempre più attivam ent e in m ateria: a ll e pubbli che autorit à non sfugge l’ingente massa di capitali, fetta importante della ricchezza nazional e, gestiti dalle compagni e assi curative.21 19 La t e o r i a d e l l ’ h o m e c o u t ry c o n t r o l è a p p li c a t a p er l a p r i m a v o lt a c o n la s e n t e n z a C a s s i s d e D i j o n ( d e l 2 0 f e b b r a i o 1 9 7 9 , C - 1 2 0 / 7 8 i n m a t e r i a d i m e r c i e n o n s e r v i zi ) , r i c o n o s c en d o l’ eq u i v a l en za d ei c o n t r o l li a m m i n i s t r a t i v a t r a u n o S t a t o m em b r o e l’ a lt r o e “q u i n d i i l r ec i p r o c o e a u t o m a t i c o r i c o n o s c i m en t o t r a g li S t a t i d e i c o n t r o l l i d a c i a s c u n o p r a t i c a t i e i l c o n s e g u e n t e d i v i e t o d i u n d o p p i o c o n t r o l l o d a e f f e t t u a r e n e l p a e s e d i d e s t i n a z i o n e , q u a n d o i p r o d o t t i a b b a i n o g i à s u p er a t o a n a l o g h i c o n t r o l li n e l p a e s e d ’ o r i g i n e” , c o s ì R . C A P O T O S T I, V o c e P r e s t a z i o n e d i s e r v i z i ( d i r i t t o c o m u n i t a r i o ) , i n E n c i c l o p e d i a g i u r i d i c a , X X I V , R o m a , 1 9 9 1 , 5 . 20 A r t . 9 , D i r . 9 2 / 4 9 e a r t . 8 , D i r . 9 2 / 9 6 . La d i r e t t i v a 2 0 0 5 / 6 8 / C E h a e s t e s o i l p r i n c i p i o d e l l ’ a u t o r i z z a z i o n e u n i c a e d e l l’ h o m e c o u n t r y c o n t r o l a n c h e a l l’ a t t i v i t à d i r i a s s i c u r a zi o n e . 1 1 A . L A T O R R E , L a d i s c i p l i n a g i u r i d i c a d e l l ’ a t t i v i t à a s s i c u r a t i v a , i n D i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i , M i l a n o , 1 9 8 7 , v o l . I . , 3 8 s s .
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Pert anto, non stupi sce che i pubblici poteri abbi ano avvertito l’esigenza di predisporre dei controlli sulla gestione dell’attività.
Tutt avi a, se è vero che l e compagni e di assi curazioni orm ai ris pondono (di fatt o) a funzioni es senziali dello Stato moderno (previ denza, ri sparmi o, respons abilit à civil e, et c.), t anto da ri chi edere ri gorosi requisi ti di access o e a pprestare severi cont rolli sul loro esercizio, è anche vero che controlli t roppo ri gidi ris chiano di condizionare l’attività di impresa.22
Il punt o di equili bri o tra l a libertà di ini ziativa economi ca e l’esigenza di tutela di altri interessi rilevanti (sta bilità del sis tem a, diri tti degli assi curati, t rasparenz a nell a gestione dell’impresa, controlli interni) può essere trovato nell’art. 41, Cost., che ammette la predisposizione dei controlli neces sari a garantire il corretto svol gim ent o del mercato.23
Fors e, ques to è ancor più vero all a luce dell a gi urisprudenza costi tuzional e, secondo cui la t ut ela della concorrenza cost ituisce una dell e leve della politi ca economica statal e e non va int esa solo in s enso st ati co, 22 L’ i n t er v en t o p u b b li c o s u u n ’ a t t i v i t à ec o n o m i c a , e q u i n d i a n c h e s u l l ’ a t t i v i t à a s s i c u r a t i v a , s i g i u s t i f i c a p e r d u e p o s s i b i li r a g i o n i . La p r i m a , l’ i n t e r v en t o m i r a s o lo a i m p ed i r e c h e l’ a t t i v i t à ec o n o m i c a p o s s a s v o l g e r s i i n c o n t r a s t o c o n c e r t i i n t er es s i g en e r a li ; la s ec o n d a , i p u b b li c i p o t er i i n t e r v en g o n o s u l l’ a t t i v i t à , p er c h é e s s a s t e s s a c o n s i d e r a t a d i i n t e r e s s e g e n e r a l e e , p e r t a n t o , i n t e n d o n o g a r a n t i r e u n m i g l i o r e s v o l g i m e n t o d e l s e r v i z i o p e r r a g g i u n g e r e t a l e i n t e r e s s e . P A M P A N I N , L a d i s c i p l i n a p u b b l i c a d el l ’ a t t iv i t à a s s i c u r a t i v a , P a d o v a , 1 9 6 9 . E ’ f u o r d i d u b b i o c o m u n q u e la n a t u r a p r i v a t i s t i c a : l ’ a t t i v i t à s v o lt a d a i m p r es e a s s i c u r a t i v e n o n c o s t i t u i s c e u n s e r v i z i o d i p u b b l i c o i n t e r e s s e . C o s ì F . G A R R I , V o c e I m p r e s a d i a s s i c u r a z i o n e I I ) D i r i t t o a m m i n i s t r a t i v o , i n E n c i c l o p e d i a g i u r i d i c a , R o m a , 1 9 8 9 , 1 . 23 S . A M O R O S I N O , P r i n c i p i “ c o s t i t u z i o n a l i ” , p o t e r i p u b b l i c i e f o n t i n o r m a t i v e : l o j u s c o m m u n e d e i m e r c a t i f i n a n z i a r i , b a n c a r i e d a s s i c u r a t i v i , i n D i r i t t o d e l l a b a n c a e d e l m e r c a t o f i n a n z i a r i o , 2 0 0 3 , I - I I , 3 4 4 . N e l s e n s o c h e i l c o n t r o l l o p u b b li c o s u i m er c a t i f i n a n z i a r i è r i c o n d u c i b i le p r o p r i o d a ll ’ a r t . 4 1 C o s t . “i n r a g i o n e d e l l’ e f f i c a c i a d ei c o n t r o l li d i s t a b i li t à s u l la s t es s a a t t i v i t à i m p r e n d i t o r i a l e p r i v a t a , c h e n e s u b i s c e i n t a l m o d o l i m i t i e r e g o l e ” v . A . L O N G O , C o m m e n t o a l l ’ a r t . 3 , i n I l c o d i c e d e l l e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e , d i r e t t o d a F . C A P R I G L I O N E , P a d o v a , 2 0 0 7 , 2 7 .
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com e garanzia di int erventi di regolazi one e ripristi no di un equilibrio perduto, ma anche in un’accezione dinamica, che giusti fi ca mis ure pubbli che volt e a ri durre s quili bri .24 In alt re parol e, quello che prem e verifi care non è l a reazione del mercato all’ingresso di un’impresa assi curat rice, m a s e questa im presa si a in grado di operare sul mercat o, reggere all a competizione e ass olvere ai propri obbli ghi nei confronti degli assi curati (ed event ual mente dei t erzi).25
Non a caso l a ri form a del codi ce de ll e assi curazioni (d.l gs. n. 74 del 2015) ha novellato anche l’art. 3 del c.a.p. che nell a att ual e form ulazi one indi ca com e fine prim ario della disci plina assicurat iva la tut el a dell’assicurato, a cui è subordinato l’obiettivo della stabilit à del sist em a e dei mercati finanziari .26 A tali fi ni l’IVASS persegue la sana e prudente gestione delle impres e di as sicurazione e riassi curazi one. È evi dent e, dunque, che il fi ne princi pal e può es sere raggi unt o solo att ravers o un insieme di mis ure che inci dono su una molteplicità di aspetti dell’attività assi curativa (autorizzazione all’esercizio dell’attività, solvibilità,
cor por ate gover nance , t rasparenza): s enz a un s olido
sistema assi curat ivo dal punto di vist a economi co -finanzi ari o s arebbe vano ogni tent ativo di tut el a dell’assicurato. 24 C o r t e c o s t . , s e n t . n . 1 4 d e l 2 0 0 4 , r e p e r i b i l e s u g u i r c o s t . o r g . 25 C f r . L . D E S I D E R I O , L i b e r a l i z z a z i o n e , t r a s p a r e n z a e c o n t r o l l o n e l s e t t o r e a s s i c u r a t i v o , i n D i r . e c o n . d e l l ’ a s s . , 1 9 9 6 , 1 , 7 3 . 26 L e f i n a l i t à d e l l a l e g g e n . 4 4 9 d e l 1 9 5 9 n o n a n d a v a n o o l t r e l a s a l v a g u a r d i a d e l b u o n f u n z i o n a m e n t o d e l l e i m p r e s e e d e l l e l e g i t t i m e a s p e t t a t i v e d e g l i a s s i c u r a t i . C f r . , i n v e c e , i l c o n s i d e r a n d o n . 1 6 d e l l a d i r e t t i v a 2 0 0 9 / 1 3 8 / C E d e l 2 5 n o v e m b r e 2 0 0 9 ( S o lv en c y I I) : “ L’ o b i et t i v o p r i n c i p a le d el la r e g o la m en t a zi o n e e d e l la v i g i l a n z a i n m a t e r i a d i a s s i c u r a z i o n e e d i r i a s s i c u r a z i o n e è l ’ a d e g u a t a t u t e l a d e i c o n t r a e n t i e d e i b e n e f i c i a r i . [ … ] La s t a b i l i t à f i n a n z i a r i a e l ’ e q u i t à e l a s t a b i l i t à d e i m e r c a t i s o n o a l t r i o b i e t t i v i d e l l a r e g o l a m e n t a z i o n e e d e l l a v i g i l a n z a a s s i c u r a t i v a e r i a s s i c u r a t i v a d i c u i s i d o v r e b b e a l t r e s ì t e n e r e c o n t o s e n z a t u t t a v i a m e t t e r e a r e p e n t a g l i o i l r a g g i u n g i m e n t o d e l l ’ o b i e t t i v o p r i n c i p a l e ” .
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Le st ess e di ret t ive intervenute in m at eri a, pur enunci ando l’obiettivo della creazione del mercato unico, si preoccupano di s alvaguardare la st abilit à del sist em a e l a tutel a del consum atore. 27
La dis cipli na europea, i nfatti , è s cissa t ra due esi genz e: da un lat o temperar e l e ragioni di conveni enza economi ca e competitività proprie del mercato, dall’altro assecondare le ragi oni del cont rollo, onde garanti re la stabilit à del le imprese e dell’ordinato svolgimento dell’attività assi curativa. La s celt a operat a in s ede sovranaz ional e tende a raggi ungere ogni volt a il diffi cil e bil anci am ent o, senz a mai enunci are com e pri oritari o un obbi etti vo sull’altro.28
Il probl em a è t rovare il punto di equilibrio t ra t ali esi genz e e tra quest e e la creazione di un mercato uni co concorrenzial e:29 se da un lato l’assenza di controlli ex
post e l a m ancata imposizi one di requisiti ex ante
potrebbe causare seri dissesti finanziari, dall’altro eccessive barriere all’entrata o condizioni gravose sull’esercizio dell’attività potrebbero me ttere a rischio la concorrenza nel mercato con ripercussi oni s ul consum atore.30 27 Q u e s t o o b i e t t i v o è e n u n c i a t o g i à n e l s e c o n d o “ c o n s i d e r a n d o ” d e l l a d i r e t t i v a 7 3 / 2 3 9 / C E E , d o v e s i l e g g e “c o n s i d er a n d o c h e, p er a g e v o la r e l ’ a c c es s o a t a li a t t i v i t à a s s i c u r a t i v e e d i l l o r o e s e r c i z i o , è n e c e s s a r i o e l i m i n a r e t a l u n e d i v e r g e n z e e s i s t e n t i t r a l e l e g i s l a z i o n i n a z i o n a l i i n m a t e r i a d i c o n t r o l l o ; c h e p e r r e a l i z z a r e q u e s t o s c o p o , p u r a s s i c u r a n d o u n a p r o t e z i o n e a d e g u a t a d e g l i a s s i c u r a t i e d e i t e r z i i n t u t t i g l i S t a t i m e m b r i , è o p p o r t u n o c o o r d i n a r e s e g n a t a m e n t e l e d i s p o s i z i o n i r e l a t i v e a l l e g a r a n z i e f i n a n z i a r i e r i c h i e s t e a l l e i m p r e s e d i a s s i c u r a zi o n i ” . 28 L . D E S I D E R I O , T e m i e p r o b l e m i d i d i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i , M i l a n o , 2 0 1 0 , 3 1 . 29 C f r . l a l e g g e d i d e l e g a d e l C o d i c e d e l l e a s s i c u r a z i o n i n . 2 2 9 d e l 2 9 l u g l i o 2 0 0 3 , c h e , a l l ’ a r t . 4 , c o m m a p r i m o h a s t a b i l i t o l a « s a l v a g u a r d i a d e l l ’ e f f e t t i v a c o n c o r r e n z a t r a l e i m p r e s e a u t o r i z z a t e a l l ’ e s e r c i z i o d e l l ’ a t t i v i t à a s s i c u r a t i v a i n I t a l i a o o p e r a n t i i n r e g i m e d i l i b e r t à d i p r e s t a z i o n e d i s e r v i z i » . 30I. B O Z Z A N O , I l c o n t r o l l o e l a r e g o l a m e n t a z i o n e d e l m e r c a t o a s s i c u r a t i v o , i n L e a s s i c u r a z i o n i p r i v a t e , a c u r a d i G . A L P A , T o r i n o , 2 0 0 6 , 6 3 2 .
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Pertanto, per garantire che l’assicuratore sia in grado in futuro di adempi ere all a prestazi one contratt uale, sono previs ti dei requisi sti di access o al mercato e stretti controlli s ull ’eserciz io dell ’attivit à.
Infatti, non si può non notare che l’attuazione delle libertà di st abilim ento e di l ibera prestazi one di servizi ha dovuto in ogni caso fare i conti con l’introduzione di una disciplina che tende a garanti re trasparenz a, corrett ezza gestionale e tutela dell’assicurato,31
attraverso di rettive di coordi namento, che non si propongono di azzerare il controllo, ma di arm onizzare le norm ative dei singoli St ati sì da realizzare un s ostrat o di regol e comuni e funzional i agli obi et t ivi pers eguiti.
In realt à, il vero m ercat o concorrenzi al e non è uno s pazi o in cui ogni operatore ha di ritto di ess ere ammesso (i .e. aut orizzato) ad operare, m a uno spazio in cui intraprendono rapporti economi ci imprese affi dabili .
Form are a tut ti i cost i un mercat o concorrenzial e e trasparente (dove si può vendere m erce toss ica purché si dica che lo s ia o dove possono operare imprese inaffidabili ) miet erebbe inevi tabilm ent e vittim e in nom e di un sis tem a che non è, in realt à, in grado di bilanciare adeguat am ent e tutt e le esi genze in gioco.
La cri si economi ca del 2008 ha mos trato, infatti, l a contraddizione dell a spint a tipi cam ent e l iberist a per cui i pubbl ici pot eri non dovrebbero intervenire nel governo dell’economia. Il governo americano, ad esempio, ha prest ato l a ragguardevole ci fra di 180 miliardi di doll ari per s al vare il primo gruppo assicurati vo mondiale (A IG), ben cons cio del fatto che il fallim ento di una realtà di t ali
31 G . C O T T I N O , L ’ a s s i c u r a z i o n e t r a p a s s a t o e p r e s e n t e , i n M . IR R E R A , L ’ a s s i c u r a z i o n e : l ’ i m p r e s a e i l c o n t r a tt o , i n T r a t ta t o d i d i r i t t o c o m m e r c i a l e , P a d o v a , 2 0 1 1 , X X I V .
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dimensioni avrebbe provocato uno tsunami nell’economia mondi al e.32
Dunque, pro pri o quell’int ervent o pubbli co di regol azione che si vol eva non i nterferiss e con le regol e del m ercato, negli ultimi anni è s tato chi am ato più volte a int erveni re per s alvare il mercat o st ess o.
In conclus ione, rim ane senza dubbi o aperto il probl em a del cont roll o dell ’es ercizio dell ’at tivi tà assi curativa, avvertendosi l’esigenza di garantire il regolare svolgimento dell’attività e un equilibrato funzionamento dell e cont ratt azioni.33
3. La “destatalizzazione”: i primi interventi comunitari in ambi to as sicu r ati vo.
In questo contesto un ruolo decisi vo s petta cert am ent e al legi slatore europeo.
È bene premettere che gi à il Trat tat o di Roma si poneva come obiettivo fondamentale l’integrazione economica, att ravers o una adeguat a arm onizzazione dell e norm ative degli Stat i mem bri .34 Infatt i, al set tore assi curativo si applicano quell e dis posizioni del Tratt ato previ ste per i servizi, onde raggi ungere una liberal izzazione del mercato.35
Tal e obi ett ivo, dunque, si s arebbe dovut o compi ere attraverso l’effettiva applicazion e della libertà di stabilim ento e dell a l ibera prest azione di servizi.
32C o m e è s t a t o r i l e v a t o l e i m p r e s e a s s i c u r a t i v e n o n s o n o l a c a u s a d e l l a c r i s i d e l 2 0 0 8 , m a n e h a n n o s o p p o r t a t o l e c o n s e g u e n z e , c o n n e s s e s o p r a t t u t t o a l l a p e r d i t a d i v a l o r e d e g l i i n v e s t i m e n t i i n a z i o n i e i n o b b l i g a z i o n i , v . D . F O C A R E L L I , I l r u o l o d e l l e i m p r e s e d i a s s i c u r a z i o n e n e l l a c r i s i f i n a n z i a r i a : S o l v e n c y I I è u n a r i s p o s t a a d e g u a t a ? , i n B a n c a , i m p r e s a e s o c i e t à , 2 0 1 0 , 2 , 2 7 1 s s . I b i d e m p e r u n a p p r o f o n d i m e n t o s u g l i e f f e t t i d e l l a c r i s i d e l 2 0 0 8 s u l l e i m p r e s e d i a s s i c u r a z i o n e . 33 G . C O T T I N O , L ’ a s s i c u r a z i o n e t r a p a s s a t o e p r e s e n t e , c i t . , X X I I I . 34 A . D O N A T I , G . V O L P E P U T Z O L U , M a n u a l e d i d i r i t t o d e l l e a s s i c u r a z i o n i , M i l a n o , 2 0 1 2 , 1 1 . 35 A . Z I M O L O , L ’ a r m o n i z z a z i o n e d e l s e t t o r e a s s i c u r a t i v o n e l l e d i r e t t i v e d e l l a C o m u n i t à E c o n o m i c a E u r o p e a , i n D i r . e p r a t . n e l l ’ a s s . , 1 9 7 8 , 3 , 3 4 6 .
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In particolare, il Trattato CEE (art. 52) prevedeva che “le restrizi oni all a li bert à di st abilim ento dei citt adi ni di uno Stato m embro nel t errit ori o di un alt ro Stat o mem bro vengono gradat am ente soppresse dur ant e il peri odo
transi tori o”. L’obi et tivo, dunque, era (ed è) la creazione
di un mercat o uni co assi curativo, elimi nando le barri ere riguardanti l’accesso e l’esercizio ad attività non salariate da part e di operatori di uno St ato m e mbro, att raverso l’adozione di direttive volte a coordinare le disposizioni degli St ati.36
A t al fine il Consi gli o ha adot tat o due programmi generali per la soppressione delle restrizioni esistenti all’interno dell a Comunit à e, i n parti col are, i programmi a pprovati dal Consi glio si is pi ravano, per il settore assi curat ivo, ad un principi o di realizzazione gradual e, art icolata i n quattro t appe s ucces sive da port are a compimento ent ro la fine del peri odo t ransitorio: i nnanzitutt o le due libertà avrebbero dovuto ess ere realizz ate nel s ettore della riassi curazione; successivam ent e s arebbero stat e adott at e norme per l’esercizio della libertà di stabilimento per l’assicurazione diretta nei rami danni, seguita dalla libertà di stabilimento per l’assicurazione diretta per il ramo vita; infi ne l a tut el a del la libera prest azione di servizi per l’assicurazione diretta per i rami danni e a conclusione del process o per il ramo vita.37
Nel caso del ramo danni la libert à di st abilim ento avrebbe dovut o realizzarsi entro l a fin e del 1965 ed entro il 1967 per il ram o vit a; invece i tem pi per l a prest azione dei servizi erano st ati all ungati al 31 dicem bre 1969, derogando, così alle di sposizioni del Tratt ato che 36 G . S A C E R D O T I , D i r i t t o d i s t a b i l i m e n t o e l i b e r a p r e s t a z i o n e d e i s e r v i z i a s s i c u r a t i v i d o p o l a l . 1 0 g i u g n o 1 9 7 8 , n . 2 9 5 , i n D i r e p r a t . n e l l ’ a s s . , 1 9 8 0 , I, 1 , 8 3 . 37 V . S C O R D A M A G L I A , L i b e r t à d i s t a b i l i m e n t o e l i b e r a p r e s t a z i o n e d i s e r v i z i n e l s e t t o r e a s s i c u r a t i v o , i n I l F o r o i t a l i a n o , 1 9 8 8 , IV , 1 , 2 3 s s .
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imponevano la cont estuale realizzazi one dell e due libert à. La preoccup azione di fondo, i nfatti , era (ed è) quell a di evitare che l’esercizio di libera prestazione dei servizi si traducesse in un’elusione delle regole poste da ciascuno Stato a tut el a degli assicurati .38
Merit a precis are che secondo l a lett era del Tratt at o l e due libert à potevano essere es ercitate solo i n s egui to all’emanazione delle direttive e, di conseguenza, era es clus a ogni appli cazione di rett a di t ali dis pos izioni, riconoscendo in capo ai si ngoli un di rit to soggettivo ad invocare l’applicazione di tali no rme.39
Tutt avi a, s pirato il t erm ine del periodo t ransit ori o, poi ché al cuna di retti va era stat a adottat a i n m at eri a, la situazione di stall o veniva s uperat a solo in s eguito ad al cune pronunce dell a Corte di Gius tizia.
Sebbene l e pri me sentenze siano st at e e mess e i n m at eri a non assi curativa, i principi di diri tto affermati dalla C ort e trovano ampi a appli cazione anche nel s ett ore in es ame. Da qui l a necessit à di ri chi am are brevem ent e quell e pronunce che, pur non ri guardando il s et tore assi curativo, hanno cont ribuito i n m ani era ril evante all a att uazi one dell e libert à di st abi limento e di prest azi one anche in t al e ambit o.
Nel la sent enza Ra yn ers,40 in particol are, l a Cort e m ett e in chi aro che nonostant e l a m ancata adozione dell e dirett ive di coordinamento, l’art. 52 del Trattato CEE è una norma dirett am ent e applicabile dall a fi ne del peri odo transit ari o 38A . Z I M O L O , L ’ a r m o n i z z a z i o n e , c i t . , 3 4 7 . 39G . S A C E R D O T I , D i r i t t o d i s t a b i l i m e n t o , c i t . , 8 3 . 40 C o r t e d i G i u s t i z i a C E , s e n t . 2 1 g i u g n o 1 9 7 4 , C - 2 / 7 4 , R a y n e r s . L a s e n t e n z a r i g u a r d a i l c a s o d i u n c i t t a d i n o o l a n d e s e , i l s i g n o r R e y n e r s , i l q u a l e , p u r a v e n d o c o n s e g u i t o i n B e l g i o i l t i t o l o d i « d o c t e u r e n d r o i t » e p u r e s s e n d o r e s i d e n t e i n B e l g i o , n o n p u ò o t t e n e r e l ’ i s c r i z i o n e a l l ’ a l b o d e g l i a v v o c a t i b e l g i p e r c h é l a l eg g e b e l g a ( c o m e d e l r es t o , a q u e ll ’ ep o c a , a n c h e q u e l la i t a li a n a ) a m m et t e l’ i s c r i zi o n e a l l ’ a lb o p e r i s o li a v v o c a t i n a zi o n a li a d es c lu s i o n e d e g li s t r a n i e r i ( s a l v o c a s i e c c e z i o n a l i n o n r i c o r r e n t i n e l l a f a t t i s p e c i e ) .
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e, in quant o norm a dirett am ent e effi cace, può ess ere invocata davanti ai gi udi ci nazionali .41 Infat ti, imponendo com e obiet tivo l a realizzazione dell a libertà di stabilimento, l’art. 52 prescrive un obbligo di risultato preciso, il cui adempiment o deve ess ere facilit ato, ma non condizionato, dall’attuazione di un programma di misure graduali . Da quest a consi derazione l a Cort e ri cava l a diretta applicabilità dell’art. 52 fin dalla fine del periodo transit ori o e a pres ci ndere dall a adozione di di ret tive: non può ess ere impedito, infatti , lo st abili mento s ul t errit ori o di qualunque St at o mem bro di i mprese as sicurati ve com unit arie per ragi oni l egat e all a nazionalit à.
Parall el am ent e, nel la pronunci a Van Bins bergen42 la Cort e precis a che la prestazione di servizi assi curat ivi nel mercato comune non può ess ere negata per ragioni né di nazional ità né di resi denz a del prestatore.
Infat ti, anche gli artt. 59, 1 comm a, e 60, 3 comm a del Tratt ato hanno effi caci a di rett a e p os sono ess ere fatti val ere dinanzi ai gi udi ci nazional i, alm eno nell a part e i n cui im pongono l a soppressione di tutt e l e dis crimi nazioni che colpis cono il prest atore di un servi zio a causa dell a sua nazionalit à o del la s ua resi denza in uno St ato diverso da quello in cui il s ervizio st esso vi ene forni to.
41 R . C A P O T O S T I , G l i o r i e n t a m e n t i d e l l a g i u r i s p r u d e n z a c o m u n i t a r i a i n t e m a d i l i b e r t à d i s e r v i z i e l a l o r o i n f l u e n z a s u l l a p r e s t a z i o n e a s s i c u r a t i v a , i n A s s . , 1 9 7 5 , I I , 9 . P e r u n a p p r o f o n d i m e n t o s u l m e t o d o f u n z i o n a l i s t a e l a f u n z i o n e p r o p u l s i v a d e l l e d e c i s i o n i g i u r i d i c h e s u l l e d e c i s i o n i p o l i t i c h e . , v . C . S O T I S , I l d i r i t t o s e n z a c o d i c e . U n o s t u d i o s u l s i s t e m a p e n a l e e u r o p e o v i g e n t e , M i l a n o , 2 0 0 7 , 8 s s . 42 C o r t e d i G i u s t i z i a C E , s e n t . 3 d i c e m b r e 1 9 7 4 , C - 3 3 / 7 4 , V a n B i n s b e r g e n . N e l c a s o V a n B i n s b e r g e n i l m a n d a t a r i o a d l i t e m d e l l a p a r t e a t t r i c e ( c h e s i c h i a m a v a K o r t m a n ; V a n B i n s b e r g e n e r a i l c l i e n t e ) a v e v a t r a s f e r i t o l a p r o p r i a r e s i d e n z a d a ll ’ O la n d a i n B el g i o . P u ò e g li c o n t i n u a r e a d a s s i c u r a r e i l s er v i zi o c h e r en d e v a , c o n s i d e r a t o c h e s e c o n d o l a l e g g e o l a n d e s e s o l o i p r o f e s s i o n i s t i r e s i d e n t i s o n o a u t o r i z z a t i a d e s e r c i t a r e l a p r o f e s s i o n e ? N e l c a s o c o n c r e t o , s e c o n d o l a C o r t e , i l r e q u i s i t o d e l l a r e s i d e n z a e r a u n a r e s t r i z i o n e i n c o m p a t i b i l e c o n i l T r a t t a t o q u a n d o i l b u o n f u n z i o n a m e n t o d e l l a g i u s t i z i a a v r e b b e p o t u t o e s s e r e s o d d i s f a t t o g r a z i e a d a l t r e r e g o l e . C f r . T . B A L L A R I N O , M a n u a l e b r e v e d i d i r i t t o d e l l ’ U n i o n e E u r o p e a , P a d o v a , 2 0 0 4 .
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Anche s e allo St ato membro è ri conos ciuto il pot ere di provvedere affi nché un prestatore di s ervizi, la cui atti vit à si svol ga per int ero o princi palment e sul territ ori o di detto Stato, non poss a ut il izzare la li bert à garantita dal l’art. 59 allo scopo di sottrarsi alle norme sull’esercizio della sua professi one la cui os servanza gli sarebbe impost a ove egli si st abili ss e nello Stato i n questione, tali l ibert à s ono orm ai garant ite dal Tratt ato e l e di ret ti ve che verranno adottate in futuro non potranno porsi l’obiettivo di affermare l’esistenza dei diritti in questione, ma dovranno agevolarne l’esercizio.43
In alt re parol e, l a C ort e non esclude l a possi bilit à che i singoli St ati, us ando il potere discrezionale l oro conferi to, regolamentino l’esercizio dello stabilimento e della libera prest azione; purché, però, l e lim itaz ioni previs te si fondino s u motivi non atti nenti all a nazi onalit à o residenz a.44
Non s i può fare a meno di rilevare, tuttavi a, che la decisi on e della C ort e di riconoscere effi caci a di rett a45 alle suddett e norm e, sus citi qual che perpl ess ità. P er poter far ricorso al meccanismo dell’effetto diretto, infatti, devono sussis tere alcune condizioni : l a norma deve ess ere suffi ci ent em ent e precis a nel suo contenuto e per pot er ess ere appli cat a di ret tam ente negli S tati m embri l a disciplina deve risul tare già com pleta, s enz a la necessit à di ult eri ori int egrazi oni da parte di al tre norm e (st at ali o
43 C f r . s e n t . R e y n e r s v . S t a t o b e l g a ( C G C E n . 2 / 7 4 ) , p u n t o 2 9 . 44 S i b a d i c h e l e p r o n u n c e r i c h i a m a t e s o n o s t a t e e m e s s e i n u n q u a d r o n o r m a t i v o i n c u i m a n c a u n a c o o r d i n a z i o n e c o m u n i t a r i a d e l l a l e g i s l a z i o n e d e i P a e s i m e m b r i . 45M e r i t a p r e c i s a r e c h e l a d i r e t t a a p p l i c a b i l i t à c o n s t a d i d u e p r o f i l i : d a u n l a t o l’ a d a t t a m en t o d e g li o r d i n a m e n t i i n t er n i d eg li S t a t i m em b r i ( a d es em p i o , n el c a s o d ei r e g o la m en t i t a le a d a t t a m en t o è a u t o m a t i c o e i m m e d i a t o ) ; d a ll ’ a lt r o la c . d . ef f i c a c i a d i r et t a , c i o è la c a p a c i t à d el l’ a t t o eu r o u n i t a r i o d i p r o d u r r e ef f et t i d i r et t i n e g l i o r d i n a m e n t i i n t e r n i . L . D A N I E L E , D i r i t t o d e l l ’ U n i o n e e u r o p e a , M i l a n o , 2 0 0 8 , 1 7 8 s s .
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europee) né richiedere l’esercizio di un potere discrezional e i n capo agli St ati.46
Le perplessità sull’applicazione di tale meccanismo anche agli artt. 59 e 60, comma 3 , TCEE risi edono nel fatt o che, in realt à, l e diretti ve di armonizz azione e coordi nam ento sono neces sari e al fine di creare un m ercat o com une: al con trario l ’ass enza di armonizzazione dell e di sci pline nazional i l as ci a i nal terat o l o st at o di framm ent ariet à del sistema e non porta di certo all a creaz ione di un vero mercato unico.47 Inol tre, dat e le peculi arit à del settore assi curativo, l e disposizioni de quibus appaiono pri ve di quella compl et ezza t al e da rendere pos sibile l a l oro di rett a applicazione: l’art. 59 sembra fare riferimento soprattutto al rapporto bil at eral e tra prest atore del servizi o e destinatario che si consuma con l’esecuzione del contratto; m a nel caso dell e assi curazi oni t al e rapporto coi nvol ge più soggetti e si est ende ad una catena di attività che non cons ent ono di i ndividuare il precis o luogo e t empo di esecuz ione della prest azi one , richi edendo cert am ent e una di ret t iva che defi ni sca l a port at a degli artt . 59 e 60 e armonizzi le m olt epli ci dis ci pline vi genti nei divers i St ati.48
A part e l a fort e s pi nta verso una concret a realizzazi one dell e l ibert à i n com ment o dat a dall a C orte di Giustizi a, va anche ricordato che l’obiettivo di creare u n mercato unico è stato rilanciato dall’approvazione dell’Atto Unico europeo affinché si crei un’area commerciale comune caratterizzata dall’assenza di frontiere interne e regolata da una di sci plina uniforme si a sot to il profilo dell e
46R . M O N A C O , E s i s t e g i à l a l i b e r a p r e s t a z i o n e d e i s e r v i z i a s s i c u r a t i v i ? , i n D i r .
e p r a t i c a n e l l ’ a s s . , 1 9 8 6 , 4 , 6 4 6 .
47R. MONACO, E s i s t e g i à l a l i b e r a p r e s t a z i o n e d e i s e r v i z i a s s i c u r a t i v i ? , c i t . , 6 4 7 . 48R. MONACO, E s i s t e g i à l a l i b e r a p r e s t a z i o n e d e i s e r v i z i a s s i c u r a t i v i ? , c i t . , 6 4 9 .
