LA GESTIONE INTEGRATA DELLA
PERFORMANCE
E L’INNOVAZIONE DELL’ASSETTO
ORGANIZZATIVO NEGLI ENTI LOCALI
2
“Sii il cambiamento che vuoi vedere nel mondo”
(Mahatma Gandhi)
3
4 RIASSUNTO
Lo sviluppo dell’approccio manageriale applicato alle pubbliche amministrazioni è un tema molto diffuso a livello mondiale che accomuna numerosi studiosi di diverse discipline. Negli ultimi anni, tale settore, è stato sottoposto a riforme che hanno promosso l’introduzione di diversi strumenti provenienti dal settore privato con lo scopo di rendere la macchina burocratica pubblica più efficiente, efficace e, soprattutto, più economica. Tra questi strumenti di rinnovamento si inserisce il tema della gestione integrata della performance, come modificato a livello nazionale dalla cd. riforma Madia.
Il seguente elaborato ha come obiettivo quello di ripercorrere brevemente le ideologie e le motivazioni che hanno portato alla nascita del concetto della performance applicato alle pubbliche amministrazioni, della sua misurazione e valutazione. In un’ottica olistica, sostenuta in particolare dal performance management, viene descritto il collegamento tra il controllo di gestione e gli indicatori extra-contabili. Di fatto, il tradizionale strumento di controllo basato esclusivamente sulle grandezze contabili, non è in grado di esprimere appieno la complessità e la multidimensionalità della
performance. L’analisi, dunque, si concentra sulle caratteristiche essenziali del ciclo di
gestione della performance e la sua corretta implementazione nella realtà degli enti locali.
Sulla base di tali premesse, nella parte finale dell’elaborato, si inserisce l’analisi operativa dell’organizzazione del Comune di Goro e del Comune di Mesola. Si è analizzato l’assetto organizzativo e gli strumenti di pianificazione collegati al ciclo di gestione della performance, cercando di fornire un quadro completo attraverso l’osservazione diretta, colloqui con il personale dipendente di ciascun ente e la consultazione di alcuni documenti degli organi di governo e della direzione tecnica.
In conclusione, sono stati analizzati i dati raccolti tramite uno stesso questionario promosso nei due Comuni sui temi quali la valorizzazione delle competenze, il clima organizzativo, la promozione di una chiara pianificazione e di leadership all’interno dell’organizzazione. Nelle considerazioni conclusive si sottolinea la necessità, comune ai due enti locali, di provvedere ad una maggiore valorizzazione delle risorse umane e alla formulazione di maggiori strumenti partecipativi da introdurre con riguardo ai dipendenti. L’orientamento dell’ente locale deve mirare alla soddisfazione delle attese dei cittadini e alla generazione del valore pubblico per tutti i soggetti con cui intrattiene
5
una fitta rete di relazioni; da qui nasce la necessità di rivisitazione dei modelli organizzativi degli enti locali.
6 PREFAZIONE
In seguito al tirocinio curriculare svolto presso il Comune di Goro, l’interesse ad un’analisi del tema della performance degli enti locali è stata una conseguenza naturale. La collaborazione, seppur breve, con la Responsabile del Servizio Finanziario Dottoressa Pezzolato Melissa è stata una grandissima fonte ispirazione. L’ambiente dell’ente locale, d’altronde forse come quello di tutte le pubbliche amministrazioni italiane, è marchiato da un forte pregiudizio. Credo non sorprenda udire parlare delle inefficienze e dello spreco delle risorse pubbliche da parte delle pubbliche amministrazioni, le quali non sarebbero interessate ad offrire servizi e supporto alla propria comunità di riferimento. Eppure, nel corso del mio tirocinio ho avuto, modo di toccare con mano una realtà molto differente. Una realtà che non viene mostrata ai noi cittadini, soggetti esterni all’organizzazione dell’ente locale.
La grande verità che ho scoperto è che una singola persona, piena di energie, di buoni propositi, di quella grande volontà di cambiare, di innovare può guidare verso il cambiamento un’intera organizzazione. Dal tema del cambiamento, dell’apprendimento e dell’innovazione organizzativa, mi sono domandata quali fossero e come si applicassero gli strumenti a disposizione di un ente locale utili ad accrescere la
performance. L’elaborato si sofferma, dunque, sulle ragioni che hanno portato alla
nascita della politica di valutazione dell’operato delle pubbliche amministrazioni. Tale ideologia ha mutato radicalmente la tradizionale struttura organizzativa della burocrazia, ha introdotto principi manageriali, la flessibilità, la trasparenza, la privatizzazione.
Nel primo capitolo, infatti, si cerca di delineare brevemente quel filo logico sotteso a tali mutamente culminanti in ultima istanza nell’introduzione del ciclo di gestione della
performance con la riforma Brunetta.
Nel secondo capitolo, si descrivono le fondamentali linee guide per la corretta implementazione di tale obbligo di legge. In una visione olistica, secondo l’approccio del
performance management, si definisce il collegamento del ciclo della gestione della performance, in particolare del sistema di misurazione e di valutazione della performance, con il controllo di gestione. In tale ottica, si introducono brevi cenni sulle
ragioni dell’importanza del suddetto controllo, in relazione al tema centrale della
7
cultura di controllo che ne promuova le valenze positive di supporto all’attività degli amministratori locali.
Seppur il Comune sia un’organizzazione basata prevalentemente sulle risorse umane, la corretta gestione di queste ultime non sembra ancora essere diffusa in ogni realtà. Il sistema di misurazione e di valutazione della performance, sia individuale che quella organizzativa, deve essere interpretato quale strumento per raggiungere gli obiettivi di efficienza ed efficacia senza spreco di risorse pubbliche. Per questo motivo, gli aspetti quali la collaborazione, la partecipazione, la leadership e la premialità delle eccellenze devono assume un ruolo centrale. A questo proposito, si analizza la riprogettazione della struttura organizzativa secondo criteri di flessibilità e organizzazione per processi, al fine di incentivare il lavoro in gruppo, la collaborazione e, di conseguenza, l’efficienza dell’organizzazione nel suo complesso.
L’elaborato si conclude con un’analisi operativa dell’organizzazione del Comune di Goro e del Comune di Mesola. La scelta di un’analisi comparata di questi due Comuni si basa sulla vicinanza ideologica delle due amministrazioni, le quali nel 2018 hanno tentato la fusione. Tale iniziativa è stata promossa sulla base di un passato comune, in quanto fino al 1962 i due Comuni erano legati e, nello specifico, il Comune di Goro era una frazione del Comune di Mesola. Inoltre, si sosteneva l’esistenza di una realtà territoriale profondamente legata da una storia e interessi comuni, sulla base di alcuni servizi già integrati e di una realtà commerciale usufruita dai cittadini di entrambi i Comuni. A tali motivi, si aggiungevano le esigenze di aumentare il livello qualitativo sfruttando le economie di scala e quelle del recupero di elementi di flessibilità organizzativa del personale dipendente (Verbale di deliberazione della Giunta comunale n. 62 del 15/06/2018, Comune di Goro). Tuttavia, il progetto di fusione è stato arrestato in seguito alla prevalenza dei voti contrari in sede del referendum consultivo del 2 dicembre 2018.
La prima parte dell’analisi operativa, con riguardo alla conformazione della struttura organizzativa e la gestione del ciclo della performance, è condotta secondo la metodologia dell’osservazione diretta e del reperimento delle informazioni tramite colloqui con il personale dipendente dei due enti locali. La seconda parte dell’analisi, invece, si occupa di raccogliere ed analizzare le informazioni inerenti alla cultura organizzativa, alla leadership e alla valorizzazione delle competenze dei dipendenti facenti parte delle due organizzazioni attraverso un questionario. I dati raccolti nei due
8
Comuni attraverso il questionario in forma anonima sono messi a confronto e presentati ed analizzati sotto forma di tabelle.
La finalità dell’analisi condotta in questo modo mira ad indagare gli eventuali riflessi della struttura organizzativa e degli strumenti quali la programmazione e la gestione della performance sulle risorse umane dei due Comuni. In particolare, si mira ad analizzare la percezione della presenza di una forte leadership capace di guidare l’organizzazione, le caratteristiche della cultura organizzativa e della partecipazione nella definizione degli obiettivi.
9 Indice
RIASSUNTO/ ABSTRACT 4
PREFAZIONE 5
CAPITOLO I
LE BASI PER LO SVILUPPO DELLA VALUTAZIONE
DEI RISULTATI NEGLI ENTI LOCALI 11
Premessa 11
1. Il background ideologico: brevi cenni sul neoliberalismo
e il new public management 12
1.1 La riscoperta dell’approccio manageriale applicato alle P.A. 15 2. Il cambiamento nella gestione dell’organizzazione degli enti locali italiani 18 2.1 I tratti essenziali del rinnovamento della gestione negli enti locali 19
2.2 Dalla nuova governance alla performance 22
2.3 L’importanza della valutazione dei risultati 24
CAPITOLO II
IL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE
DELLA PERFORMANCE NEGLI ENTI LOCALI 28
Premessa 28
1. Lo sviluppo dell’analisi della performance organizzativa 29 1.1 Il passaggio dalla cultura del risultato individuale
alla performance organizzativa 29
1.2 Il ciclo di gestione della performance 34
1.3 Gli strumenti di programmazione degli enti locali 38 1.4 I contenuti del Piano di performance e della Relazione sulla performance 40
10
2. Misurare la performance attraverso gli indicatori 44 2.1 Il sistema di misurazione e valutazione della performance (SMVP) 46 2.2 L’importanza della performance organizzativa 48 3. Lo stretto legame tra i controlli interni e la valutazione della performance 51 3.1 Le tipologie dei controlli interni negli enti locali 51
3.2 La strumentalità del controllo contabile 55
4. Alcuni modelli di gestione della performance:
Il modello della Balanced Scorecard 59
4.1 Il Benchmarking nella pubblica amministrazione 61
CAPITOLO III
ANALISI OPERATIVA DELL’ORGANIZZAZIONE
DEL COMUNE DI GORO E DEL COMUNE DI MESOLA 63
1. Analisi del Comune di Goro 64
2. Analisi del Comune di Mesola 67
3. Analisi dei dati emersi dai questionari compilati nei due Comuni in esame 76
3.1 La metodologia dell’analisi 76
3.2 L’analisi dei dati emersi dai questionari 78
Allegato A 83
Bibliografia 88
Indice delle figure 94
11 INTRODUZIONE
Nei recenti anni si è assistito, in maniera sempre più insistente, all’introduzione nell’ambito della pubblica amministrazione di concetti appartenenti alla sfera delle aziende private tra cui la valutazione della performance organizzativa e individuale. La cd. riforma Madia, di cui al d. lgs. 75/2017, ne ha rinnovato la logica applicativa, rafforzando lo schema già delineato con il d. lgs. 150/2009, la cd riforma Brunetta. Numerosi sono le ricerche i progetti promossi aventi ad oggetto tale tema, si vedano quelli di iniziativa del Dipartimento della Funzione Pubblica, aventi come il fine quello di aiutare le pubbliche amministrazioni a migliorare la propria performance e la qualità dei servizi pubblici. Il tema della performance è anche al centro delle ricerche e dei progetti promossi dell’associazione, in house alla Presidenza del Consiglio, FORMEZPA, la quale interviene a supporto all’attuazione delle riforme e alla promozione dell’innovazione nel settore delle pubbliche amministrazioni.
Alla luce dei recenti interventi legislativi, il nuovo Piano della performance deve rappresentare uno strumento di programmazione e di accountability esterna, in linea, soprattutto, con i nuovi modelli di governance promossi a livello mondiale. Tali modelli si basano sui principi quali la trasparenza, la partecipazione, l’efficienza, l’efficacia e, il primo fra tutti, l’accountability. Una migliore gestione delle risorse pubbliche da parte dei governi, soprattutto locali vista la vicinanza con la comunità di appartenenza, aiuta a riconquistare la fiducia di tutti gli stakeholders.
Qualunque sia la natura e la mission di un’azienda, la necessità oggettiva di organizzarsi adeguatamente è strettamente funzionale al raggiungimento degli obiettivi prescelti e al rispetto del vincolo dell’economicità della gestione. Per tali motivi sono fondamentali la definizione di una strategia, la programmazione aziendale, l’organizzazione aziendale e l’informatizzazione. In un contesto di crisi economica e di vincoli di finanza pubblica sempre più stringenti, l’adozione di un efficace sistema di controllo di gestione, nell’ambito di un processo di pianificazione-programmazione e controllo, è in grado di determinare il miglioramento delle performance nelle pubbliche amministrazioni. Un’organizzazione aziendale, che si pone degli obiettivi e fa di tutto per poterli raggiungere nel migliore dei modi, utilizza strumenti quali controllo strategico, controllo di gestione, report e la valutazione delle performance aziendali e individuali. Il controllo della performance aziendale è un tema vivo nelle aziende private e, al giorno d’oggi, è destinato a diventare tale anche nelle aziende pubbliche.
12
Nel primo capitolo, il seguente elaborato ripercorre brevemente il contesto in cui si è sviluppato il pensiero e le ragioni della valutazione dei risultati nelle pubbliche amministrazioni. È necessario comprendere quali sono state le condizioni favorevoli per lo sviluppo del tema della valutazione della performance e per quali motivi è di fondamentale importanza l’implementazione delle metodologie che ne derivano nella realtà degli enti locali.
Nel secondo capitolo, si analizzano le linee guida per la corretta costruzione del cd. ciclo di gestione della performance da parte degli enti locali. L’elaborazione del sistema di misurazione e di valutazione della performance va inteso quale strumento integrativo del controllo di gestione. Infatti, accanto agli indicatori di natura economico-finanziaria da intendersi ausiliari, il sistema per la gestione della performance deve necessariamente basarsi anche su indicatori di tipo qualitativo. Le attività e l’organizzazione dell’ente locale si devono orientare alla generazione del valore pubblico inteso come quel valore creato dalla pubblica amministrazione per soddisfare, in maniera integrata, le esigenze sociali ed economiche dei propri utenti e stakeholders. Nella parte finale del secondo capitolo, si illustrano due modelli teorici per la gestione integrata della
performance.
Il terzo e ultimo capitolo di questo elaborato analizza due casi concreti rappresentati dal Comune di Goro e dal Comune di Mesola con riguardo alle variabili che influenzano e condizionano la corretta gestione della performance. Si analizza, quindi, la struttura organizzativa, la programmazione e le tecniche adottate per l’elaborazione del ciclo della performance. L’analisi si conclude con l’interpretazione dei dati raccolti tramite un questionario con lo scopo di verificare la riuscita delle soluzioni organizzative adottate dai singoli enti locali. Partendo dai giudizi espressi dai dipendenti dei due enti locali, si cerca di individuare i punti di forza e quelli di debolezza delle due organizzazioni.
13
CAPITOLO I
LE BASI PER LO SVILUPPO DELLA VALUTAZIONE DEI RISULTATI
NEGLI ENTI LOCALI
SOMMARIO: 1. Il background ideologico: brevi cenni sul neoliberalismo e il new public management. – 1.1. La riscoperta dell’approccio manageriale applicato alle P.A. – 2. Il cambiamento nella gestione degli enti locali italiani. – 2.1 I tratti essenziali del rinnovamento della gestione negli enti locali. – 2.2 Dalla nuova
governance alla performance. – 2.3 L’importanza della misurazione dei
risultati.
Premessa
Il seguente capitolo ha lo scopo di tratteggiare brevemente il contesto in cui si è sviluppato il pensiero di valutazione dei risultati nelle pubbliche amministrazioni. È fondamentale capire le ragioni alla base dello sviluppo dell’approccio manageriale nella gestione e nella organizzazione degli enti pubblici, poiché solo a seguito del suddetto processo di modernizzazione e riforma, tutt’ora in evoluzione, si sono determinate le condizioni favorevoli per lo sviluppo del tema della valutazione della performance nelle pubbliche amministrazioni. L’analisi pone un accento particolare sul rinnovato ruolo degli enti locali, a seguito sia delle riforme che hanno interessato la struttura e le funzioni dell’amministrazione pubblica italiana sia dello sviluppo della gestione dell’organizzazione focalizzata sulla soddisfazione del cittadino.
Dunque, prima di procedere all’analisi in dettaglio dei principi e della prassi che caratterizzano il sistema della misurazione e della valutazione della performance negli enti locali, temi affrontati nel secondo capitolo, è doveroso mettere in evidenza le ragioni che hanno favorito la trasposizione della logica aziendale nella gestione degli enti pubblici, in particolare la logica della valutazione dell’efficienza e dell’efficacia della
14
funzione organizzativa. La crisi fiscale, la globalizzazione, irresponsabilità delle burocrazie nell’attuazione degli indirizzi di governo, la scarsa trasparenza e la corruzione sono soltanto alcune delle cause dell’insoddisfazione dei cittadini. Alla ricerca del consenso da parte della compagine sociale e quella degli investitori, si affrontano temi quali la riscoperta dell’approccio manageriale applicato alle pubbliche amministrazioni, il miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia gestionale. Si analizzeranno, quindi, i tratti essenziali del rinnovamento della gestione nelle pubbliche amministrazioni con un’attenzione particolate agli enti locali. Tali forme di governo territoriali hanno assunto un ruolo chiave nella soddisfazione dei bisogni e delle attese dei cittadini. La corretta gestione delle risorse pubbliche, al fine di aumentare il benessere collettivo, è il tema chiave di questo capitolo. Si introdurranno brevi cenni sull’evoluzione della governance degli enti locali e il conseguente sviluppo della politica della valutazione dei risultati realizzati dagli enti locali.
1. Il background ideologico: brevi cenni sul neoliberalismo e il new public management
Negli ultimi anni, in tutti i contesti nazionali, si è dato l’avvio al ripensamento critico delle aziende pubbliche insieme ai primi tentativi di valutazione dei loro risultati. Tale ideologia affonda le proprie radici nelle grandi riforme che hanno caratterizzato le istituzioni e le amministrazioni pubbliche sia nazionali che estere nel XX secolo. Il filo rosso dell’evoluzione della cultura burocratica, orientata sempre più verso una cultura manageriale, può essere brevemente riassunto come segue.
Dal termine del diciannovesimo secolo il ruolo dello Stato si discostò sempre più dalla concezione liberista del laisser faire, la quale patrocinava una chiara divisione delle funzioni fra stato e società basata sulla giustificazione che la giustizia sociale e il benessere economico erano meglio prodotti dalla libertà individuale (Mussari, 1994 : 11). La crisi economica degli anni Trenta spinse lo Stato ad intervenire direttamente nel campo economico, così l’organizzazione statuale fu costretta a crescere di dimensione, espandendo il concetto di finalità pubblica (ibid.: 13). Nacque così un nuovo modello di Stato, genericamente definito Stato sociale del benessere. Tuttavia, accanto alle numerose competenze acquisite dagli organismi erogativi pubblici, è mancata una crescita qualitativa degli strumenti di programmazione aziendale e di controllo dei risultati conseguiti in termini di efficacia rispetto agli obiettivi prefissati e in termini di efficienza relativamente all’uso delle risorse (ibid. : 16).
15
Il modello organizzativo burocratico che ne scaturì perse, dunque, le proprie caratteristiche di efficienza e di successo idealizzate da Max Weber (Daft, 2017 : 342). Le caratteristiche fondamentali del modello burocratico, tra cui le regole e procedure standard, i compiti altamente specializzati e la gerarchia dell’autorità, si trasformarono nella causa prima dell’incapacità dei burocrati di apprendere e di adattarsi all’evolversi della società civile (Mussari, 1994 : 20). Le pubbliche amministrazioni persero così uno degli elementi basilari che caratterizzano e qualificano tale organizzazione ossia il conseguimento più efficace ed efficiente dei compiti ad esse assegnate (ibid. : 25). Così, accanto ad un progressivo mutamento del ruolo dello Stato nell’economia, si aggiunse la crescente insoddisfazione dei cittadini e delle imprese sullo stato dei servizi pubblici, combinata ad una diffusa percezione di inefficienza e arretratezza del settore pubblico nel suo insieme (Anselmi, 2003 : 117). La concezione dello Stato che si faceva traino delle politiche di protezione sociale, entrò in crisi all’inizio degli anni Settanta, di fronte all’impossibilità di garantire direttamente tutti i principali servizi pubblici in un regime di economicità e di efficienza.
Un mutamento del ruolo dello Stato nell’economia segnò il passaggio da un modello di Welfare State ad un modello di Stato imprenditore, e ad un modello di Stato
della qualità della vita in tempi più recenti (Anselmi, 2003 : 117). In quest’ultimo modello
dello Stato si possono individuare due sottofasi: quella dello Stato dei servizi e quella dello Stato regolatore (Borgonovi, 1996). L’affermazione di questi modelli è l’ultima fase di un percorso di ricerca da parte della dimensione pubblica delle risposte più efficaci ai bisogni della collettività. Tuttavia, il crescente disavanzo dei conti pubblici ed un crescente indebitamento uniti all’incapacità dello Stato di offrire servizi adeguati ai cittadini hanno reso necessaria la riorganizzazione delle strutture pubbliche (Anselmi, 2003 : 117). Inoltre, l’espansione dello Stato sociale ha mobilitato una quota molto grande e crescente della capacità fiscale, generando una reazione sia di carattere intellettuale che politico. Una critica che avrebbe dato origine all’ideologia neoliberista (Borioni, 2017 : 2).
Con riguardo all’ideologia del neoliberismo, si possono individuare diversi modelli di politiche economiche e di fasi di sviluppo: in un primo momento si puntava sulla sostanziale riduzione del ruolo dello Stato nella regolazione del mercato, successivamente, si introducono dei parziali correttivi attraverso forme di intervento sociale e forme di regolazione dell’azione pubblica orientate al mercato (Moini, 2017 : 74). Secondo alcuni, le origini di tali iniziative risalgono alle idee utilitariste del filosofo
16
Jeremy Bentham, il quale agli inizi del XIX secolo sosteneva la necessità di ridurre i costi dell’amministrazione pubblica e di renderne più efficienti l’operato (Hood, Dixon, 2015 :2).
Le trasformazioni ispirate dal paradigma neoliberista hanno generato l’orientamento del New Public Management,inteso come la risposta più adatta alle disfunzioni degli apparati amministrativi pubblici. Tale approccio si sarebbe evoluto più tardi nel concetto della Public Governance (Moini, 2017 : 73). Era necessario superare l’illusione per cui la crescita dei compiti dell’organizzazione statuale e delle finalità sociali si potessero compensare semplicemente espandendo la spesa pubblica (Mussari, 1999 : 15). Si sono sviluppate, dunque, ideologie che si basavano sulla necessità di introdurre criteri razionali “oggettivi” di spesa e gestione, e di sottoporre le attività quotidiane degli impiegati delle P.A. a stringenti parametri di controllo (Borioni, 2017 : 82). Tale movimento si configurava come un movimento globale di riforma ispirato dalle teorie economiche e dai valori normativi incentrati sui principi dell’efficienza e dell’economicità (Hood & Dixon, 2015 : 65). Ai fenomeni quali la globalizzazione, la rinata fiducia nel mercato e la fede nella competizione, si è aggiunta l’accresciuta “coscienza economica” dell’utente contribuente, più informato e capace di scegliere tra i servizi più adatti alle sue esigenze, prediligendo, talvolta, anche il settore privato quale erogatore dei servizi (Mussari, 1999 :19).
L’approccio del New Public Management si fondava sull’idea che il rilancio del sistema economico necessitava di più elevati livelli di efficienza e produttività del sistema pubblico, i quali potevano essere ottenuti soltanto introducendo la cultura, i metodi e le tecniche manageriali provenienti dal settore privato (Marshall, Abresch, 2018) (Borgonovi, 2005 : 195). I sostenitori di tale approccio avvertivano, ad esempio, la necessità di suddividere i Ministeri in unità più piccole dotate di autonomia e responsabilità con lo scopo di ridurre le diseconomie di dimensione, di introdurre in modo più esteso le logiche di mercato nelle gare pubbliche per i servizi e le forme contrattuali per l’affidamento dei servizi a soggetti esterni. Si delineava la necessità di introdurre i principi teorici scientifici e le tecniche applicati nelle aziende, in particolare l’economicità, l’efficienza e l’efficacia, e la sana gestione anche nelle organizzazioni della pubblica amministrazione (Jannelli, 2006). Inoltre, l’approccio del New Public Management sosteneva l’introduzione di sistemi altamente flessibili per la gestione del personale orientati per la parte retributiva al risultato e al merito (Borgonovi, 2005 : 196). Era fondamentale, dunque, il cambiamento manageriale volto all’implementazione delle
17
funzioni di programmazione, dei sistemi di misurazione e valutazione delle performance e alla diffusione dei sistemi di reporting dei risultati, per consentire un intervento tempestivo in caso di scostamento rispetto ai programmi (Hood, 1995 : 97) (Borgonovi, 2005 : 196). L’avvento di questa nuova concezione ha rafforzato la prospettiva di analisi economico-aziendale della funzione pubblica, inesistente nel settore pubblico sino a quel momento, in quanto disciplinato dai principi e dalle metodologie tipiche delle scienze giuridico-economiche (Anselmi, 2003 : 120).
1.1 La riscoperta dell’approccio manageriale applicato alle P.A.
Gli studiosi hanno cercato per molti anni una soluzione ottimale per le inefficienze della pubblica amministrazione, affrontando la questione da molteplici punti di vista. Infatti, i diversi approcci addottati si possono inquadrare in tre categorie: quella degli approcci “giuridici”, una seconda degli approcci “politici” e, infine, la categoria degli approcci “manageriali” (Mussari, 1994 : 40). Con riferimento al loro oggetto e contenuto le grandi riforme del settore pubblico, invece, si possono distinguere in riforme istituzionali, quelle del sistema amministrativo e, infine, quelle del management (Borgonovi, 2005 : 189). Le prime sono caratterizzato dalle dinamiche che mettono in discussione il modello di Stato, la distribuzione delle funzioni tra i diversi livelli di governo, la composizione dei vari organi e i sistemi di elezione e nomina. Le riforme del sistema amministrativo riguardano aspetti quali la distinzione tra le funzioni di indirizzo e controllo e le funzioni di gestione, quindi, norme per l’assunzione del personale e riconoscimento di autonomia di spesa alla classe dirigenziale. Infine, le riforme del management riguardano l’introduzione nelle singole amministrazioni pubbliche dei principi e degli strumenti funzionali al conseguimento dei fini e all’ottenimento dei risultati aziendali o manageriali (ibid. : 190).
All’interno di percorsi di estrema varietà e contenuti proposti dalle riforme del settore pubblico, per la prima volta il tema del management applicato alle pubbliche amministrazioni diventa il principale protagonista (Vallotti, 2005 : 4).
Le origini dell’approccio manageriale allo studio della pubblica amministrazione sono da ricondurre alle concezioni della fine del XIX secolo dello statunitense Woodrow Wilson, il quale sosteneva la necessaria separazione tra la politica e l’amministrazione ossia tra il momento della formazione della decisione e il momento della sua
18
esecuzione1. La successiva l’applicazione dei principi scientifici, sviluppati nella realtà
industriale da Frederick W. Taylor, alla “macchina governativa” segna l’espansione del management pubblico scientifico (Mussari, 1994 : 52). Tale dottrina, ad esempio, portò ad una profonda riorganizzazione nelle P.A. statunitensi basata sull’assoluta fede nei postulati dell’efficienza e della “one best way”. L’era del management scientifico segnò il momento di massima influenza operativa dell’approccio manageriale, l’approccio ripreso nel Novecento con la crisi del Welfare State (ibid. : 70).
La riscoperta dell’approccio manageriale alla conduzione della pubblica amministrazione rappresenta verosimilmente la principale novità della fine del Novecento, rispetto ai tradizionali paramenti di correttezza formale del funzionamento, imparzialità e tutela della legalità che hanno dominato fino a quel momento il dibattito politico-istituzionale (ibid.). Nonostante le critiche al New Public Management, tra cui lo sconfinamento nella retorica nell’enunciazione dei principi generali definiti universalmente validi e una concentrazione eccessiva sui temi del miglioramento dell’efficienza gestionale, esso ha il merito di avere contribuito a diffondere in ambito pubblico le idee e la cultura manageriale (Borioni, 2017 : 67). Si sviluppa, dunque, una forte propensione al dinamismo e all’innovazione, alla programmazione e pianificazione e all’utilizzo dei sistemi informatizzati. Inoltre, l’approccio manageriale ha guidato verso la formulazione di una più matura concezione di responsabilità applicabile nei diversi livelli dell’ente pubblico e alle singole posizioni di direzione (Vallotti, 2005 : 5). In altri termini, le grandi riforme amministrative e istituzionali del XX secolo hanno tentato di definire ruolo, prerogative e contesto di riferimento delle amministrazioni pubbliche, dando via libera alle riforme manageriali per la definizione dello spazio dell’autonomia delle organizzazioni pubbliche e la determinazione dell’effettiva capacità degli enti di perseguire gli obiettivi prestabiliti.
Alla fine del Novecento, dunque, accanto al processo di privatizzazione e decentramento amministrativo, si portano avanti anche tentativi di “aziendalizzazione” (Anselmi, 2014 : 145). Le tradizionali strutture organizzative pubbliche non possedevano al loro interno le capacità manageriali indispensabili ad affrontare le esigenze del mutato
1 Woodrow Wilson (1856-1924) fu noto studioso e politico, eletto per due volte Presidente degli
Stati Uniti. Nel 1887 pubblicò il saggio “The Study of Administration” a cui risalgono le origini dell’approccio managerialista alla pubblica amministrazione.
19
contesto ambientale in cui operavano (Mussari, 1994 : 97). Infatti, le componenti essenziali dell’azienda sono un management pienamente riconosciuto e la funzione imprenditoriale, la quale promuove l’innovazione attraverso la formulazione delle linee strategiche e un continuo adattamento all’ambiente circostante (Anselmi, 2014 : 145). Era necessario procedere alla ridefinizione della macrostruttura e delle posizioni organizzative, all’introduzione di sistemi di programmazione e controllo di breve termine e di pianificazione di lungo periodo, all’adozione di sistemi di selezione del personale basato su competenze specifiche, allo sviluppo professionale delle risorse umane e all’applicazione di sistemi di retribuzione sulla base del merito e dei risultati (Borgonovi, 2005 : 190).
L’approccio del New Public Management è stato applicato nei diversi paesi con modalità e percorsi differenti, scegliendo tra l’innovazione delle strutture organizzative piuttosto che intervenendo sui vincoli e gli indicatori di tipo finanziario oppure introducendo indicatori e i sistemi di reporting dei servizi e sui livelli di soddisfazione degli utenti piuttosto che semplificando le procedure amministrative (Borgonovi, 1996 : 190). L’organizzazione istituzionale si è avvicinata sempre più ad un modello prevalentemente decentrato, nel quale si è posta una maggiore attenzione sull’autonomia gestionale e della responsabilità per il conseguimento dei risultati2 e sui meccanismi di competizione
per il raggiungimento di standard qualitativi più elevati con minori costi (Anselmi, 2014 : 7).
Il mutare delle idee tra gli studiosi ha rinnovato il nucleo del New Public
Management, dal quale emersero successivamente la Public Governance e altri
approcci più maturi in riferimento alla logica dei network relazionali. Alle tradizionali leve d’azione del New Public Management, si sono aggiunti temi quali l’etica dell’efficienza, il miglioramento dell’accessibilità e della partecipazione dei cittadini nel sistema delle relazioni delle pubbliche amministrazioni (FORMEZPA, 2005 : 30). Si delineava così una rinnovata concezione del rapporto tra la comunità amministrata e le pubbliche amministrazioni, in una logica di rete di connessioni tra i diversi attori portatori di attese (Jannelli, 2006 : 35). Gli studi in materia sostenevano che la collaborazione civica, in
20
particolare, giocasse un ruolo fondamentale nella creazione e nello sviluppo del valore pubblico da parte delle amministrazioni pubbliche (Pillitu, 2008 : 144).
Il ruolo della dirigenza pubblica, quindi, fuoriusciva dai confini tradizionali, secondo i quali si poneva in stretto rapporto soltanto con la dimensione politico-istituzionale. Progressivamente, si è sviluppata la concezione di un diverso ruolo dei manager pubblici, trapiantando i compiti e le responsabilità ascrivibili a questi ultimi nel settore privato. Naturalmente il mutare delle logiche all’interno delle pubbliche amministrazioni è stato coadiuvato da un intenso processo di riforma legislativo, come verrà meglio descritto nel paragrafo successivo in riferimento al contesto nazionale.
2. Il cambiamento nella gestione dell’organizzazione degli enti locali italiani
Le riforme del sistema amministrativo in Italia fanno seguito ad un periodo di analisi che ne hanno messo in luce le numerose disfunzioni e criticità (Borgonovi, 2005 : 197)(Giannini, 1979). Così nella prima metà degni anni Ottanta il management pubblico fa i primi passi, perlopiù nelle organizzazioni più evolute del settore pubblico, con i temi quali il miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia gestionale (Vallotti, 2005 : 9). Nella fase iniziale, tali sperimentazioni sono state fortemente limitate dalle logiche di funzionamento delle amministrazioni tradizionali, basate su elementi di garantismo, formalizzazione e scarsa apertura all’esterno (ibid. : 9).
A seguito di impulsi derivanti dall’evoluzione sopracitata del neoliberalismo e dalla sempre più marcata tendenza alla “europeizzazione” come risposta alla globalizzazione dell’economia, si evidenzia una seconda fase di trasformazione, più incisiva e più dinamica (Jannelli, 2006 : 14). Così agli inizi degli anni ’90, nel corso delle vicende giudiziarie legate all’inchiesta “Mani pulite” che hanno svelato un sistema di corruzione radicato anche nelle istituzioni (Della Porta, Vannucci, 2007), i governi di G. Amato e C. A. Ciampi hanno avviato massicci programmi di riforma che facevano largo uso non solo dei precetti del New Public Management, ma anche dei concetti quali la trasparenza amministrativa, la semplificazione e razionalizzazione amministrativa e il miglioramento dell’accesso da parte dei cittadini (Moini, 2017 : 74). Si avviava il percorso di grande cambiamento con l’obiettivo di migliorare la gestione del bene pubblico e riconquistare la fiducia dei cittadini, delle imprese e degli investitori sia a livello nazionale che quello internazionale. Infatti, dai rapporti pubblicati dalla Banca mondiale dedicati
21
espressamente all’analisi degli effetti delle amministrazioni pubbliche sull’attività delle aziende e sul reddito delle famiglie, si può sostenere che l’efficacia delle amministrazioni pubbliche influisce fortemente sul benessere economico e sociale di un paese3 (Aquino,
2008 : 54).
Un importante passo in avanti è testimoniato dalla L. 241/90, la quale ha cercato di introdurre rimedi volti a snellire le lunghe sequenze di fasi dei procedimenti amministravi, introducendo la previsione di specifico termine per il procedimento e degli istituti del silenzio-rifiuto e del silenzio-assenso (Di Mascio, Natalini, 2018 : 39). Un ulteriore passo verso la better regulation è stato compiuto dalle leggi Bassanini4, le quali
hanno cercato di introdurre meccanismi di semplificazione del procedimento amministrativo.
2.1 I tratti essenziali del rinnovamento della gestione negli enti locali
Tra i principali contenuti delle riforme che hanno inciso sulla gestione e sull’organizzazione degli enti pubblici vi è, soprattutto, l’esplicito riconoscimento dell’applicabilità del modello aziendale e dei principi quali la funzionalità, la professionalità, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità alle amministrazioni pubbliche. In questo modo, si supera la visione formalistica delle pubbliche amministrazioni, ammettendo la rilevanza della dimensione sostanziale (ibid. : 39). Si riconosce che la ricerca della soddisfazione dei bisogni sociali da parte delle aziende pubbliche non è alternativa alla ricerca dell’economicità, anzi, è naturalmente compatibile con essa (Anselmi, 2003 : 46). Infatti, ciò che caratterizza un’impresa a carattere sociale non è solo l’obiettivo della soddisfazione dei bisogni della collettività, ma la produzione del valore pubblico. Riconoscendo la possibile sovrapposizione, seppur parziale, tra il concetto delle amministrazioni pubbliche e dell’azienda, si ammette la valenza di un ulteriore principio dell’economia aziendale: il fine dell’azienda, quale strumento per
3 Sulla base dei dati presentati nel rapporto della Banca Mondiale Doing Business 2007,
pubblicato nel settembre del 2006, attraverso un modello di regressione lineare semplice è possibile un’analisi empirica della relazione tra l’indicatore che misura la produttività media del sistema delle aziende dei diversi Paesi analizzati e alcuni indicatori elaborati dalla Banca Mondiale per misurare l’influenza dei diversi aspetti dell’efficacia delle amministrazioni pubbliche (Aquino, 2008 : 58).
22
ottenimento di uno scopo, in condizioni di durabilità nel tempo e di equilibrio economico (Anselmi, 2003 : 49). Ne consegue il rafforzarsi dell’importanza della organizzazione di beni e di fattori produttivi anche all’interno dell’azienda pubblica quale presupposto essenziale per la creazione del valore (Campobasso, 2006 : 27).
Tali riforme hanno introdotto, inoltre, l’autonomia funzionale delle Regioni e degli enti locali, riconoscendone l’autonomia amministrativa, finanziaria, organizzativa, contabile e patrimoniale. Le modifiche alla struttura istituzionale da parte delle leggi costituzionali che hanno inciso sul titolo V della Costituzione italiana5 hanno spostato il
baricentro del sistema amministrativo verso i Governi locali (Balestrino, et al. : 483). Lo sviluppo del sistema della finanza decentrata si inseriva nel complessivo quadro di cambiamento anche delle regole di bilancio e di contabilità pubblica, la cui, tuttavia, trattazione specifica esula dal tema dell’elaborato6. L’introduzione del principio
dell’autonomia aziendale nella gestione degli enti territoriali ha spinto, dunque, all’applicazione più rigorosa della responsabilità dei risultati di bilancio, poiché se si responsabilizza sul risultato complessivo, non è necessario procede ad un ulteriore vincolo delle decisioni sulle singole voci o componenti da parte delle amministrazioni centrali (Borgonovi, 2005 : 199). Basti sottolineare le modifiche che hanno avuto ad oggetto la legge di bilancio e le procedure di contabilità, le quali allineandosi agli strumenti di finanza e di programmazione europei, hanno inciso fortemente sulla logica e sugli strumenti di programmazione e di definizione degli obiettivi. La contemporanea introduzione del principio dell’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali ha rinnovato anche gli strumenti di programmazione locale che verranno illustrati più in dettaglio nel capitolo a seguire (Orefice, 2017 : 113).
Il trasferimento di funzioni e poteri dal centro alla periferia ha mutato, altresì, la natura dei controlli sulle autonomie territoriali (Mussari, 1999 : 28). Il riconoscimento della complessità e della eterogeneità delle realtà sociali ed economiche ha guidato, quindi, il decentramento con l’obiettivo di avvicinare la sede decisionale e programmatica delle politiche pubbliche agli ambienti interessati dalle decisioni stesse. A tal fine, è stata riconosciuta la distinzione tra funzione di indirizzo e controllo propria degli organi
5 L. Cost. 3/2001 e L. Cost. 1/2012.
23
elettivi e funzione di gestione, spettante invece alla dirigenza (Borgonovi, 2005 : 198). Tale separazione tra le funzioni ha favorito una maggiore chiarezza in chiave di responsabilità e ha favorito la riduzione delle forme di ingerenza e di condizionamenti degli organi elettorali sulla direzione tecnica. Il radicarsi della funzione organizzativa in capo alla dirigenza degli enti locali, sulla base dei precetti delle dottrine organizzative, ha invocato il rafforzamento della responsabilità relativamente al raggiungimento degli obiettivi e alla gestione prescelta (Daft, 2017 : 46). Come conseguenza necessaria dell’accresciuta autonomia degli enti locali, si è rinnovato il quadro dei controlli sull’operato degli stessi: si è modificato la funzione della Corte dei conti relativamente al controllo esterno sugli enti locali e si è ridisegnato il sistema dei controlli interni. Basti richiamare, quale testimonianza del mutamento dei rapporti tra i diversi livelli di governo, la sostituzione di una parte significativa di controlli preventivi di legittimità e di merito con controlli successivi prevalentemente di merito, cercando così di rimediare, almeno in parte, ai gravi ritardi ed inefficienze che caratterizzavano l’attività amministrativa. Si è introdotto, quindi, una disciplina più organica dei controlli interni, la quale ha innovato l’originario assetto basato sul controllo strategico, sul controllo di gestione e di regolarità amministrativa e contabile e di valutazione della dirigenza (Borgonovi, 2005 : 199). Il nuovo modello del sistema dei controlli interni, oggigiorno, si arricchisce della funzione del costante controllo degli equilibri finanziari dell’ente, del controllo sullo stato di attuazione degli indirizzi e di obiettivi gestionali e verifica della qualità dei servizi erogati7.
Sulla base dei principi aziendali, l’attività gestionale deve svolgersi a partire da una scrupolosa programmazione, la quale deve consentire all’amministrazione di agire in autonomia e agli organi politici di indirizzare e controllare (Jannelli, 2006 : 17). I fondamentali principi aziendali resi così applicabili alle amministrazioni pubbliche costituiscono la precondizione per la corretta applicazione della valutazione dell’effettivo raggiungimento degli obiettivi prescelti, in quanto soltanto un reale riconoscimento dell’autonomia di un organismo economico può portare alla responsabilizzazione della dirigenza per i risultati ottenuti (Mussari, 1999 : 33). Infatti, in mancanza di concreta discrezionalità dirigenziale nella gestione, non si avverte l’esigenza di predisporre strumenti utili a rilevare e misurare l’efficienza dell’operato di un ente pubblico.
24
2.2 Dalla nuova governance alla performance
La trasformazione delle competenze delle amministrazioni locali ha determinato il progressivo affermarsi della logica di governance intesa come attitudine dell’ente territoriale ad essere reattivo e proattivo rispetto ai diversi bisogni ed attese della comunità locale (Jannelli, 2006 : 42). Il modello di governance, quale specifico modo di funzionare dell’ente territoriale in un contesto di consenso e di collaborazione con la comunità di riferimento, si contrappone al tradizionale modello di government basato sui principi di formalità, della legalità e della gerarchia dei poteri (Fici, 2004 : 5). L’organizzazione dell’ente locale, in questa prospettiva, si colloca in un sistema aperto in riferimento all’ambiente circostante, caratterizzato da molteplici relazioni che formano una rete che collega l’ente con i cittadini, le imprese, le agenzie e altri enti pubblici sia nazionali che sovra-nazionali (ibid. : 26). La concezione sistemica dell’ambiente è compromessa se, nelle e tra le organizzazioni del sistema e nel sistema nel suo complesso, l’autonomia degenera in isolamento ed auto-referenzialità, i quali impediscono il necessario condizionamento reciproco tra sistema e ambiente8. Di fronte
a tale problematica è opportuno ricordare l’orientamento comune dell’Unione europea e delle istituzioni internazionali quali l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) ed in particolare il Comitato Public Management (PUMA). Le analisi condotte da parte di tali istituzioni aventi ad oggetto i nuovi modelli di governance, evidenziano una serie di principi fondamentali di buona governance tra cui, per citarne alcuni, l’accountability, la trasparenza e l’apertura, la partecipazione, l’efficienza ed efficacia e la coerenza (PUMA/OECD, 2001)(COMMISIONE EUROPEA, 2001). Inoltre, l’ampliamento del ventaglio dei servizi erogati dalle amministrazioni locali si è scontrato negli ultimi anni con la diminuzione delle risorse a disposizione degli enti territoriale e la crisi fiscale dello Stato, rendendo la gestione efficiente una conditio sine qua non per l’erogazione dei servizi di cui la comunità necessita. Sulla base di tali motivi, la misurazione della performance diventa essenziale.
8 L’importanza dell’approccio sistemico del binomio organizzazione e ambiente sviluppato sulla
base del contributo di Bateson, G. si può comprendere attraverso i due libri dell’autore (1984)
Mente e Natura. Un'unità necessaria, Adelphi, Milano e (2000) Verso un’ecologia della mente,
25
Un’ulteriore spinta verso la valutazione dei risultati raggiunti proviene dall’affermarsi del modello stakeholder oriented, il quale promuove la valutazione delle
performance nell’ottica della capacità di rispondere alle attese dei cittadini e agli standard
nazionali ed europei (Jannelli, 2006 : 33). Le crescenti aspettative della collettività e la necessità di avere risposte sempre più rapide ad esigenze continuamente mutevoli inducono ad analizzare l’operato delle aziende pubbliche e la qualità dei servizi offerti. La svolta nella logica di gestione degli enti locali favorisce una direzione che si orienta sempre più ai risultati e ad accrescere la performance. Le pubbliche amministrazioni devono essere in grado, perciò, di verificare la coerenza delle loro azioni, assumendosi la piena responsabilità del loro operato e attraverso meccanismi di feedback monitorare la soddisfazione dei cittadini (Morigi, 2016 : 145).
Il tema della misurazione/valutazione dei risultati prodotti dalle pubbliche amministrazioni è una conseguenza inevitabile in base alle sopracitate evoluzioni che hanno inciso non soltanto sulle amministrazioni pubbliche e sulle istituzioni politiche, ma anche sulla diversa concezione del cittadino e degli agli attori portatori di attese. Infatti, alcuni studi confermano l’esistenza di una correlazione tra l’evoluzione dei sistemi di
accountability orientati alla performance e il livello di efficacia delle pubbliche
amministrazioni (Monteduro, 2009). La comunità amministrata è ora in grado di partecipare attivamente al processo decisionale politico, influenzando indirettamente l’organizzazione, grazie allo sviluppo anche delle tecnologie informatiche. A tale riguardo, si fa riferimento al Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD)9, il quale ha
introdotto nuovi diritti e nuove posizioni soggettive, estrapolando la pubblica amministrazione da quella logica tradizionale dell’organizzazione chiusa ed auto-referenziata (Biasiotti, Sartor, 2012 : 201). Il recente Regolamento europeo relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali ha rafforzato ulteriormente il diritto di accesso del singolo interessato, rendendo l’attività e la gestione dei dati da parte della pubblica amministrazioneancora più trasparente10.
Accanto alle molte spinte derivanti dal contesto politico-istituzionale così delineato, è necessario rammentare che la valutazione della performance è dapprima
9 Il Codice dell’Amministrazione Digitale è stato adottato con d. lgs. 82/2005, successivamente
più volte riformato, da ultimo dal d. lgs. 179/2016.
26
una parte essenziale del ciclo della programmazione organizzativa, un principio dell’organizzazione aziendale. Uno dei principi economico-manageriali configura la valutazione come meccanismo sistemico fondamentale alla base di cambiamenti organizzativi adeguati agli obiettivi perseguiti (Moretti, 2009 : 513).
2.3 L’importanza della valutazione dei risultati
Il punto nevralgico del problema organizzativo è trovare il meccanismo di coordinamento più efficace e più efficiente delle azioni che costituiscono l’organizzazione. A tal fine, i top manager delle organizzazioni economiche definiscono, sotto la propria responsabilità, gli obiettivi, la strategia e la struttura dell’organizzazione stessa. Essi definiscono, innanzitutto, l’intento strategico dell’organizzazione, il quale comprende la formulazione e la definizione della mission generale e degli obbiettivi ufficiali. L’intento strategico dell’organizzazione, successivamente, è tradotto in specifici obiettivi e strategie operative al fine di raggiungere i risultati prescelti. La componente fondamentale del processo della pianificazione e della programmazione è il controllo inteso nel senso della comprensione dell’efficacia organizzativa (Daft, 2017 : 67).
Sulla base dell’evoluzione del pensiero organizzativo, le teorie organizzative attualmente si orientano a sottolineare la necessità di un processo di apprendimento all’interno delle organizzazioni con l’obiettivo di essere capaci di adattarsi meglio alla realtà in cui quest’ultime agiscono11. L’organizzazione dovrebbe basarsi sul processo di
apprendimento definito a subroutine doppia (Morgan, 1998 : 84)(Maraschi, et al., 2013 : 34), in base alla quale i sistemi organizzativi sono in grado, oltre a monitorizzare il loro ambiente per individuare eventuali scostamenti dagli obiettivi prescelti e norme operative delineate, anche di mettere in atto azioni di correzione appropriate (Benn, Baker, 2009) (Espinosa, Porter, 2011). Una continua analisi gestionale e valutazione sono la chiave per dare vita ai meccanismi di apprendimento e per evitare inefficienze e gli sprechi di tempo e i fallimenti organizzativi (Maraschi, et al., 2013 : 35).
Oltre al punto di vista appena delineato sull’importanza del controllo e della valutazione delle azioni e delle attività dell’organizzazioni, tali pratiche sono essenziali in
11 Per approfondimenti sull’evoluzione delle teorie organizzative si veda Morgan, G., (2015), Images. Le metefore dell’organizzazione, Franco Angeli, Milano.
27
base alle teorie manageriali, in quanto tali rilevazioni forniscono informazioni necessarie a supporto dei processi decisionali del management (Bhimani, et al., 2010). L’attuale contesto competitivo globale e le nuove sfide manageriali hanno portato ad una interpretazione più ampia della funzione del controllo e alla ricerca di nuove metodologie per implementarlo al meglio nel contesto organizzativo (ibid. : 1). La misurazione delle
performance rappresenta così il momento dell’attività di controllo implementata
all’interno dei processi organizzativi.
Il percorso evolutivo del controllo di gestione abbandona il focus prettamente interno basato sull’utilizzo di informazioni economico-finanziarie e, quindi, dalla misurazione degli input, ad una prospettiva verso l’esterno, passando alla misurazione degli output. La consapevolezza che le misure economiche tradizionali non siano esaustive per la misurazione del valore creato dalle organizzazioni, ha generato la nascita e la diffusione di modelli che prendono in considerazione anche i fattori immateriali delle attività aziendali. Analizzando le soluzioni adottate oggigiorno da molte imprese, la linea comune del controllo di gestione si focalizza sulla dimensione dell’efficacia e dell’efficienza organizzativa ossia attraverso l’implementazione dei modelli multidimensionali di reporting (Cugini, Dossi, 2016 : 12).
Secondo la formulazione dell’Ente Italiano di Unificazione (UNI) nelle proprie normative che si occupano del sistema della gestione della qualità, l’efficacia è definita quale grado di realizzazione delle attività pianificate e di conseguimento dei risultati pianificati, e l’efficienza, a sua volta, è definita quale rapporto tra il risultato conseguito (output) e le risorse utilizzate (input) (Pavletic, 2016 : 30). Tuttavia, l’efficacia e l’efficienza non esistono di per sé, in quanto nascono in seguito ad un confronto, ad una misurazione e ad un’analisi interpretativa. Infatti, sono gli stessi top manager a definire tali nozioni sulla base degli obiettivi da realizzare (Mussari, 1999 : 142). Le organizzazioni sono un insieme vasto e frammentato, per cui l’efficacia generale è difficile da raggiungere e, talvolta, deve essere bilanciata in base al livello dell’efficienza (Daft, 2017 : 67). Per tali motivi, una corretta elaborazione del sistema di misurazione della performance deve partire dalla comprensione dell’organizzazione stessa. Le moderne teorie finalizzate al controllo si basano sulla visione dell’organizzazione come un sistema costituito da processi fra loro variamente correlati, ognuno dei quali necessita di propri specifici input e produce relativi output (Di Crosta, 2015 :19). È fondamentale predisporre la cd. “mappatura dei processi” ossia identificare tutti i processi dell’organizzazione e descrivere i loro tratti essenziali quali l’attività e i sotto processi di
28
cui sono costituiti, gli input e gli output, i vincoli normativi a cui sono sottoposti, le risorse di cui necessitano, il soggetto responsabile del processo e l’interazione con gli altri processi. Nel settore privato hanno preso piede molteplici modelli e approcci, e sono stati sviluppati altrettanti indicatori, ognuno dei quali si focalizza su processi diversi, arricchendo il portafoglio degli strumenti a disposizione dei manager con l’obbiettivo di allargare i confini dell’analisi (Marchitto, 2009 : 15) 12.
Per quanto riguarda la trasposizione delle logiche per la misurazione delle
performance elaborate per le organizzazioni for profit all’interno delle aziende pubbliche,
quest’ultima si scontra con una serie di difficoltà. Il concetto dell’efficienza economia nelle aziende pubbliche si differenzia da quello dell’impianto “privatistico”, innanzitutto, in quanto le pubbliche amministrazioni operano in un sistema di “non mercato”. In secondo luogo, il valore pubblico prodotto dalle aziende pubbliche si differenzia per la propria natura dal valore privato, focalizzato prettamente sulla ricerca del profitto (Fortezza, Bianchi, 2014 : 170). Il dibattito attorno al concetto del valore pubblico non ha fornito una definizione univoca del fenomeno, in quanto esso può essere definito attraverso variabili multiple. Il valore pubblico può essere genericamente interpretato come quel valore creato dalla pubblica amministrazione per soddisfare, in maniera integrata, le esigenze sociali ed economiche dei propri utenti e stakeholders (ibid. : 173). Sulla base di tali premesse, si percepisce la difficoltà nella predisposizione di un sistema di misure e di indicatori capaci di rappresentare e di valutare l’efficienza nelle aziende pubbliche, in quanto il valore pubblico non può essere rappresentato in termini di produttività, profitto e prezzo (Marchitto, 2009 : 31). Non è possibile, infatti, fare una sintesi tra le dimensioni di risultato, tra cui l’efficienza, l’efficacia, l’economicità e, aggiungerei, la qualità, a causa della loro equiparazione in termini di legittimità e di pari dignità (Ruffini, et al., 2011 : 9).
A volte, la complessità della misurazione delle performance delle aziende pubbliche deriva dalla vaghezza dei programmi pubblici formulati in termini poco specifici con lo scopo di raggiungere il consenso in sede decisionale oppure perché sono frutto
12 Esistono svariati modelli di analisi dei processi, ad esempio, Stakeholder approach, Balanced scorecard, Total quality management e gli affini che seguono un modello integrato della
performance. Per approfondimenti si veda Cugini, A., Dossi, A., (2016), Strategia, azioni, misure:
29
di un compromesso (Mussari, 1999 : 115). Tali carenze possono infettare i relativi documenti programmatici redatti in sede gestionale, causando l’impossibilità di definire con certezza i presupposti per definire e misurare l’efficienza in sede valutativa (ibid. : 115).
Nel capitolo seguente si illustra in quale modo il legislatore italiano ha progettato il sistema di misurazione e valutazione della performance, in particolare quella organizzativa, relativamente al contesto degli enti locali e quali risvolti ciò ha comportato nella gestione e nella organizzazione di questi. La scelta di limitare l’analisi all’ambiente degli enti locali è legata alla centralità assunta da parte di questi conseguentemente al mutare della ripartizione delle funzioni tra i diversi livelli di governo.
30
CAPITOLO II
IL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA
PERFORMANCE NEGLI ENTI LOCALI
SOMMARIO: 1. Lo sviluppo dell’analisi della performance organizzativa. – 1.1 Il passaggio dalla cultura del risultato individuale alla performance organizzativa. – 1.2 Il ciclo di gestione della
performance. – 1 3 Gli strumenti di programmazione degli enti locali. –
1.4 I contenuti del Piano della performance e della Relazione sulla
performance. – 2. Misurare la performance attraverso gli indicatori. –
2.1 Il sistema di misurazione e valutazione della performance (SMVP). – 2.2 L’importanza della performance organizzativa. – 3. Lo stretto legame tra i controlli interni e la valutazione della performance. – 3.1 Le tipologie dei controlli interni negli enti locali. – 3.2 La strumentalità del controllo contabile. – 4. Alcuni modelli di gestione della
performance: Il modello della Balanced Scorecard. – 4.1 Il Benchmarking nella pubblica amministrazione.
Premessa
Nel capitolo precedente si sono introdotti brevemente i cambiamenti che hanno interessato le pubbliche amministrazioni italiane a partire dal XX secolo. Il processo di aziendalizzazione e lo sviluppo dell’approccio manageriale nelle aziende pubbliche hanno introdotto la gestione secondo i principi aziendali orientati all’efficienza e all’efficacia. L’implementazione di un sistema di valutazione della performance all’interno delle amministrazioni pubbliche è il passaggio successivo per l’orientamento verso una sana gestione del bene pubblico. Tuttavia, le differenze tra le organizzazioni for profit e gli enti pubblici possono rendere difficoltoso il corretto utilizzo dei modelli e degli indicatori di performance.
Per analizzare in quale modo gli enti locali hanno adeguato alle proprie esigenze informative l’utilizzo dei modelli per la valutazione delle performance del settore privato, è necessario partire dal modo in cui la valutazione è concepita dal legislatore italiano e
31
quali obblighi e vincoli gravano in capo ai dirigenti e in capo agli organi di governo degli enti locali.
Nelle pagine a seguire si illustra il contesto normativo attuale su cui si fonda il ciclo di gestione della performance all’interno degli enti locali e tutti gli adempimenti che ne conseguono in termini di programmazione. Si descrive brevemente il rapporto tra la valutazione della performance e gli indicatori di natura economico-finanziaria e le caratteristiche della loro rilevanza. Si cerca di fornire una visione integrata del sistema di misurazione e di valutazione della performance quale strumento ausiliario al controllo di gestione. Si prosegue, illustrando la necessità di una riorganizzazione della struttura organizzativa degli enti locali al fine di orientare l’attività dell’ente alla generazione del valore pubblico. Si sottolinea, l’importanza della direzione partecipativa e della cultura orientata ai risultati quali condizioni essenziali al miglioramento della performance.
Infine, si prosegue con una breve illustrazione di due modelli teorici per la gestione della performance, rispettivamente il Balanced Scorecard e il Benchmarking.
1. Lo sviluppo dell’analisi della performance organizzativa
1.1 Il passaggio dalla cultura del risultato individuale alla performance organizzativa
L’affermarsi della separazione tra la funzione di indirizzo e la funzione di direzione nelle pubbliche amministrazioni è il punto di partenza per introdurre l’analisi gestionale. Il riconoscimento dell’autonomia gestionale negli enti locali e della responsabilità dei dirigenti ha avvicinato, per molto versi, la figura del dirigente pubblico ad un manager del settore privato. I Dirigenti e i Responsabili di Servizio si sono necessariamente avvicinati allo stile e alle logiche manageriali con l’obiettivo di organizzare e gestire in modo efficiente ed economico le risorse (Savazzi, et al., 2017 : 46). Tali figure devono essere in grado di supportare l’implementazione delle politiche attraverso una efficace analisi del contesto, gestire in maniera adeguata le relazioni con gli stakeholders, attuare i programmi e raggiungere gli obiettivi prestabiliti e, infine, sviluppare e valorizzare il capitale umano (Botti, et al., 2016 : 432). In tal senso il vertice strategico dell’ente locale è rappresentato dal Consiglio comunale, dalla Giunta e dal Sindaco, i quali definiscono il programma e il piano strategico da seguire. I Dirigenti e/o i Responsabili di Servizio costituiscono la linea di direzione, la quale deve orientarsi al raggiungimento degli obiettivi nel breve termine, improntando la gestione ai criteri di efficienza, efficacia ed
32
economicità. Infine, si individua il nucleo operativo di base, rappresentato dai soggetti che sono preposti alla produzione diretta dei servizi e/o prodotti.
Il principio dell’autonomia gestionale è riferito all’ente locale quale ente di governo, nello specifico spetta ai dirigenti la microorganizzazione sulla base dei programmi formulati dagli organi di indirizzo politico e la gestione del personale nei limiti delle dotazioni organiche. Il dirigente non si immedesima più organicamente nel suo ruolo, discostandosi così dalla cultura burocratica (Bonazzi, 2008 : 213). Egli ha la libertà di sviluppare la propria personalità, creatività, capacità organizzativa delle attività e delle risorse umane e, infine, la propria leadership, tutte caratteristiche ascrivibili al termine
performance manageriale (Savazzi, et al., 2017 : 48). Un leader forte che si impegna
realmente nel miglioramento della performance è la base di partenza per la diffusione della cultura del performance management (Ruffini, et al., 2011 : 11). Un’impostazione vincente del processo di performance management può rappresentare a tutti gli effetti un’autentica fonte di vantaggio competitivo per un’organizzazione (Grote, 1996 : XIV). L’introduzione di un sistema premiante per incentivare la capacità gestionale della dirigenza mira, poi, a stimolare un comportamento virtuoso basato sulla sana gestione e la ricerca dell’efficienza (Anselmi, 2014 : 218). Infatti, si prevede il collegamento tra la corresponsione della parte accessoria dello stipendio sulla base gli obbiettivi conseguiti, valutati in relazioni a quelli assegnati (Morigi, 2016 : 64).
Sulla base di tali premesse è stato rimodulato il sistema dei controlli da parte delle amministrazioni centrali sull’operato dei dirigenti e, più in generale, sul perseguimento dei programmi da parte degli enti locali, anche in virtù della collaborazione all’implementazioni delle politiche europee da parte di questi ultimi (Morigi, 2016 : 89). Le amministrazioni locali, vista la vicinanza fisica con i cittadini e le innumerevoli occasioni di contatto con un numero considerevole di utenti, sono coinvolti in prima linea alla soddisfazione delle attese dei cittadini e dei propri stakeholders (ibid. : 84). Gli enti locali hanno dovuto innovare il proprio modello di governance e adattare, soprattutto, la propria struttura organizzativa e gli strumenti di pianificazione e controllo alla ricerca della massima performance possibile (Fici, 2004).
33
La formulazione esplicita in un testo normativo del concetto della performance della pubblica amministrazione si ha nel d. lgs. 150/200913, allontanandosi in maniera
più forte dalla logica che caratterizzava i tradizionali interventi legislativi che si focalizzavano principalmente sul controllo. Non era più determinante ciò che si era fatto, la prestazione in sé, ma l’utilità che si era generata in seguito ad un’azione ossia il valore pubblico prodotto (Savazzi, et al., 2017 : 57). Il termine performance racchiude in sé richiami al potenziale, all’azione e al risultato ottenuto da un soggetto o da un insieme di soggetti (FORMEZPA, 2012 : 5). Per tali motivi la performance è un concetto complesso e multidimensionale, in quanto spesso un risultato si raggiunge per effetto congiunto di diverse attività e singole operazioni tra loro collegate e coordinate. Nell’ambito del contesto organizzativo degli enti pubblici, la definizione di performance può essere la seguente: «La performance è il contributo (risultato e modalità di organizzazione del risultato) che un soggetto (organizzazione, unità organizzativa, gruppo di individui, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita» (Ruffini, et al., 2011 : 8).
Seppur il legislatore avesse distinto tra la nozione della performance individuale, quella riferibile ad un singolo soggetto e la performance organizzativa, relativa all’amministrazione considerata nel suo complesso, le due nozioni non avevano ottenuto la stessa attenzione. Forse il clima di generale scontento in cui versava la pubblica amministrazione e l’aspetto mediatico del provvedimento legislativo, quale rimedio per sradicare i cd. “fannulloni” dalle pubbliche amministrazioni, avevano portato ad un pressoché totale oscuramento della performance organizzativa a favore di quella individuale. Infatti, la riforma aveva lo scopo di riorganizzare le amministrazioni pubbliche in tre differenti settori tra cui il settore del lavoro alle dipendenze pubbliche e mirava ad introdurre un sistema di valutazione della performance teso a promuovere e valorizzare il miglioramento dei risultati da parte delle pubbliche amministrazioni (Panizza, 2016 : 81). Si aspirava a ridurre i privilegi esistenti nel settore pubblico, avvicinando le logiche retributive all’impianto del settore privato: meritocrazia e compensi differenziati, inesistenza di automatismi nelle progressioni di carriera e flessibilità nella gestione delle
13Noto anche come “decreto Brunetta” dal nome del ministro della Funzione pubblica allora in
