Misurare la performance attraverso gli indicator

Come già accennato, nel settore pubblico è necessario stabilire preventivamente i criteri e le misure di valutazione dell’attività, condividere gli schemi di valutazione e decidere a quali soggetti assegnare la stessa attività di controllo e valutazione. Il rigoroso rispetto di tali condizioni rende i risultati del monitoraggio e le indicazioni che ne possono scaturire inopinabili (Forte, Robotti, 2006 : 12).

Il ciclo di gestione della performance si compone essenzialmente di tre step ovvero misurazione, gestione e valutazione. La misurazione consiste nella individuazione dei risultati che si intendono misurare e nella definizione del valore che si mira a generare per effetto della gestione (FORMEZPA, 2012 : 5). La gestione, in riferimento alla performance, consiste nel monitoraggio in itinere, attraverso determinati indicatori, dei diversi valori assunti dalle grandezze monitorate al fine di comprendere le cause e le conseguenze delle scelte gestionali. La valutazione, infine, si configura quale fase di giudizio circa l’adeguatezza del livello di performance raggiunto rispetto agli obiettivi prestabiliti e alle configurazioni organizzative che si sono determinate.

Al centro del modello gestionale orientato al miglioramento della performance vi è, dunque, una corretta misurazione di quest’ultima (Ruffini, et al., 2011 : 9). Al fine di rendere possibile la misurazione del risultato da raggiungere, è fondamentale avere il quadro preciso di ciò che si vuole misurare. Il risultato da raggiungere deve essere necessariamente definito ex ante come obiettivo e formulato ex post come esito. È necessario predisporre una scala di misure e un insieme di indicatori che possano quantificare il livello del valore che si intende misurare. Nella progettazione del SMVP nel settore pubblico è importante tenere in considerazione le differenze intrinseche di tale settore. Infatti, le misure economico-finanziarie del settore privato espresse in termini monetari di spesa, costo, ricavo e risultato economico non sono efficaci per offrire un quadro esaustivo circa l’andamento dell’attività presso un ente pubblico (Del Bene, 2009 : 6).

Dal punto di vista metodologico, la predisposizione del sistema degli indicatori deve essere coerente con la visione strategica dell’organizzazione e con gli obbiettivi più specifici individuati sulla base di quest’ultima (Ruffini, et al., 2011: 18).

La misurazione, per essere efficace, deve possedere i requisiti dell’oggettività e dell’intersoggettività, cioè essere interpretabile nello stesso modo da soggetti diversi

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(Ruffini, et al., 2011 : 16). Inoltre, per avere una misurazione corretta è necessario individuare lo scopo della misurazione e i soggetti interessati alla stessa. Di conseguenza, è fondamentale elaborare una gamma di indicatori specifici per finalità informative politiche, tecnico-amministrative e quelle relazionali, distinguendo ulteriormente se i contenuti si riferiscono a soggetti interni o esterni all’organizzazione (ibid. : 17). La misurazione può avere ad oggetto sia il risultato ottenuto in termini di prodotto (output) sia in termini di impatto (outcome), inteso quale effetto generato su determinati contesti o componenti del territorio o della società di riferimento (Morigi, 2018 : 101). La misurazione delle performance non deve essere considerata come uno scopo in sé, ma deve essere progettata in funzione del suo utilizzo e della sua capacità di stimolare l’assunzione di decisioni gestionali correttive. Lo sviluppo delle nuove tecnologie informative è grado di rendere più agevole e più completa la misurazione della

performance. Ad esempio, l’azienda IFM ha sviluppato il software Perseo e il software Ciclope, utilizzabili da parte di tutti gli attori del ciclo della performance, altamente

adattabili alle singole esigenze strutturali delle diverse amministrazioni pubbliche e costantemente aggiornati per essere in linea con i dettami normativi (Ruffini, et al., 2011 : 122).

L’interpretazione delle informazioni raccolte e misurate in relazione a risorse, attività, prodotti e impatti alla luce degli obiettivi prefissati rappresenta la fase della valutazione della performance. Tale processo si effettua tipicamente per comparazione tra i valori assunti dagli indicatori in fase di misurazione e i valori a cui si aspirava. È necessario sempre prestare la massima attenzione a collegare la valutazione ai corretti obiettivi, in quanto essi possono riferirsi a livelli differenti di pianificazione e programmazione, per evitare il rischio di esprimere giudizi non corretti.

La valutazione può essere svolge al termine del periodo al quale si riferisce, delineando così un monitoraggio sistemico finalizzato ad ancorare il processo decisionale alla realtà. Un tipo di monitoraggio più efficace per analizzare lo stato gestionale, insito nel concetto più ampio del monitoraggio, è quello svolto in itinere dell’azione e dell’attività dell’organizzazione con l’intento, ove necessario, dell’intervento correttivo (FORMEZPA, 2012 : 6). Il monitoraggio è fondamentale, in quando è quasi impossibile gestire l’organizzazione in assenza di informazioni (ibid.: 9).

La combinazione di queste tre fasi operative in un modello di gestione integrato genera il sistema di gestione e di valutazione della performance. Tale sistema è idoneo

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a migliorare l’allineamento tra attività strategiche e attività operative e ad incentivare l’innovazione organizzativa e gestionale. Oltre a fornire un supporto essenziale nel processo decisionale, una corretta valutazione orienta l’organizzazione al cambiamento.

2.1 Il sistema di misurazione e valutazione della performance (SMVP)

Per orientare l’intera organizzazione al perseguimento degli obiettivi, la misurazione della performance è applicata a livello dell’ente nel suo complesso, a livello di ambito organizzativo di responsabilità (performance organizzativa di Direzione e/o di Servizio) e, infine, a livello del singolo dipendente (performance individuale).

La performance organizzativa dell’ente nel suo complesso può essere rappresentata e misurata tramite le seguenti quattro tipologie di indicatori: stato delle risorse, efficienza, efficacia e impatto. Si utilizzano gli indicatori di stato delle risorse con l’obiettivo di valutare il livello di salute dell’amministrazione. Attraverso misure di tipo quantitativo e qualitativo, si cerca, quindi, di valutare lo stato delle risorse umane, di quelle economico-finanziarie, delle risorse strumentali e in generale di tutte le risorse sia tangibili che quelle intangibili (Dipartimento della Funzione Pubblica, Giugno 2017 : 22). Le risorse umane rappresentano un elemento basilare negli enti pubblici, per questo motivo è importante considerare la possibilità di predisporre specifici indicatori per estrapolare uno spaccato conoscitivo circa la composizione di questa risorsa (Morigi, 2018 : 89). In particolare, in riferimento alle risorse intangibili, possono rivelarsi di grande importanza le analisi attraverso gli indicatori formulati per misurare il livello del benessere organizzativo, la varietà dei profili professionali e il grado di necessità di formazione e aggiornamento delle competenze dei singoli dipendenti. In questo settore, si inseriscono anche le analisi relativi alla salute relazionale e del livello di soddisfazione dei rapporti intercorrenti tra l’ente locale e gli utenti, i cittadini e gli altri stakeholders (Dipartimento della Funzione Pubblica, Giugno 2017 : 22).

Gli indicatori di efficienza, a loro volta, esprimono la capacità di utilizzare le risorse di cui un ente locale dispone, i quali rappresentato l’input in modo sostenibile e tempestivo della realizzazione degli obiettivi e dello svolgimento delle attività dell’amministrazione, i quali rappresentato l’output (ibid. : 23). Tali indicatori si distinguono in indicatori di efficienza economica o finanziaria, se rappresentano grandezze quali il costo di un servizio o la spesa inerente alla gestione di un’attività, e in

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indicatori di efficienza produttiva se esprimono lo sforzo organizzativo per svolgere un’attività o un processo (Morigi, 2018 : 93).

Un ulteriore tipologia di indicatori per misurare la performance organizzativa è costituita dagli indicatori di efficacia. Gli indicatori in questione hanno la valenza di esprimere l’adeguatezza dell’output erogato rispetto alle aspettative e necessità degli utenti sia interni che quelli esterno all’organizzazione. A sua volta, il grado di adeguatezza dell’output può essere espresso in termini quantitativi oppure in termini qualitativi. Tra i principali tipi di indicatori di efficacia quantitativa che si possono costruire vi sono, ad esempio, l’indicatore dato dal rapporto tra i risultati conseguiti e quelli programmati e l’indicatore espresso dal rapporto tra la domanda esaudita e la domanda espressa (ibid. : 95). Gli indicatori di efficacia qualitativa esprimono il grado di qualità erogata misurata in base a dei parametri oggettivi secondo la prospettiva dell’ente locale stesso, ad esempio l’indicatore del tempo di pagamento ai fornitori, oppure il grado di qualità percepita da parte dei fruitori sulla base delle analisi di customer satisfaction.

Infine, la performance organizzativa può essere espressa attraverso gli indicatori di impatto. Tali indicatori sono strettamente collegati alle politiche attive e ai programmi dell’ente locale ed esprimono il grado di creazione di valore pubblico. Infatti, l’effetto atteso o generato espresso in termini di outcome esprime il grado di miglioramento del livello di benessere socioeconomico o il livello in valori assoluti di utilità generata nella collettività di riferimento. Sulla base dei diversi ambiti d’impatto delle politiche promosse dall’ente locale, l’indicatore di outcome può quantificare, ad esempio, l’impatto sociale, l’impatto economico oppure l’impatto ambientale.

La performance individuale, invece, esprime il contributo fornito da un individuo, in termini di risultato e di modalità di raggiungimento degli obiettivi. Si distingue, così, la misurazione e valutazione delle performance individuale dei dirigenti e del responsabile di unità organizzative per mezzo di indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità, al raggiungimento degli obiettivi specifici individuali, alla qualità del contributo alla performance generale della struttura, alla capacità di valutazione dei propri collaboratori. La misurazione e la valutazione della

performance individuale del personale svolta dai Dirigenti e/o dai Responsabili di

Servizio è effettuata sulla base del grado del raggiungimento degli obiettivi specifici di gruppo o individuale, alla qualità del contributo alla performance organizzativa dell’unità organizzativa di appartenenza. La valutazione della performance individuale deve

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ricomprendere la componente della performance organizzativa e dei comportamenti organizzativi. Al fine di incentivare la performance individuale, l’ente locale può introdurre un sistema premiante sotto forma di un premio delle eccellenze, riconosciuto in seguito al raggiungimento della massima valutazione complessiva e premio per l’innovazione assegnato al miglior progetto di innovazione e cambiamento presentato e in grado di fornire un significativo impatto sul servizio finale o sui processi interni di lavoro.

2.2 L’importanza della performance organizzativa

La performance organizzativa permette di programmare, misurare e poi valutare se l’organizzazione utilizza le risorse in modo efficiente per erogare in maniera efficace servizi ai cittadini, con lo scopo ultimo di migliorare il benessere sociale ed economico degli utenti e degli stakeholders. La misurazione della performance può essere riferita, come già menzionato, all’analisi dell’amministrazione del suo complesso, delle singole unità organizzative dell’amministrazione e all’analisi dei processi e progetti (Dipartimento per la Funzione Pubblica, Dicembre 2017 : 12). L’elemento comune per l’analisi delle tre diverse unità è l’attività, intesa quale insieme omogeneo di compiti, realizzato all’interno della stessa unità organizzativa e caratterizzato da un output chiaramente identificabile e un input costituito da risorse umane, finanziarie o strumentali utilizzate.

La corretta individuazione delle singole attività svolte da una determinata unità organizzativa o dall’organizzazione nel suo complesso deve basarsi sui processi e progetti. Infatti, il processo inteso quale sequenza organizzata di attività anche trasversali alle singole unità organizzative, finalizzate alla creazione di un’utilità attesa da un utente che sia interno o esterno all’organizzazione, rappresenta l’elemento chiave per una più efficace misurazione della performance (ibid. : 14). È opportuno superare la logica per procedimento, ancora molto diffusa nell’organizzazione degli enti locali, in quanto provoca un inevitabile orientamento verso l’interno (Savazzi, et al., 2017 : 109). L’organizzazione orientata al procedimento è priva dei riscontri in termini di risultati delle proprie attività e di impatti delle politiche sulla comunità di riferimento. Di conseguenza non si percepisce l’effettivo valore che si crea ai cittadini e agli utenti in generale.

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Figure 3 Illustrazione di un processo trasversale alle unità organizzative elaborata in (Dipartimento per la Funzione Pubblica, Dicembre 2017)

L’analisi della performance partendo dalle attività, rappresentate appunto dai processi, ha una serie di vantaggi considerevoli. In primo luogo, il focus sui processi consente, a partire dalla fase della programmazione, di definire gli elementi essenziali dell’output per la massima soddisfazione dell’utente finale. In secondo luogo, il processo è in grado di rappresentare in modo unitario la performance trasversale che si realizza a partire dai contributi parziali delle unità organizzative, orientando l’attività in sé ad una forte coordinazione e collaborazione tra le risorse coinvolte. In questo modo, si favorisce anche una corretta pianificazione delle risorse, in particolare, la gestione delle risorse umane, in un’ottica basata su un elevato grado di flessibilità e di professionalità. Infine, costruendo il SMVP a partire dai processi, si produce l’inevitabile conseguenza di orientare l’organizzazione alla ricerca del valore per tutti i soggetti coinvolti nel business (Marchitto, 2009 : 30).

Il progetto, invece, si differenzia dal processo in quanto l’insieme delle attività è finalizzato a realizzare un output preciso, ma non destinato a ripetersi perché relativo a un determinato intervallo di tempo. Il radicale mutamento dello scenario della programmazione economica degli ultimi anni ha reso molto complessa l’elaborazione dei progetti di pubblica utilità. Le spinte incentivanti dell’Unione europea si basano, infatti, su una maggiore territorializzazione e contestualizzazione dei programmi. A tale scopo l’elaborazione dei progetti si ispira a logiche di partecipazione attiva da parte di tutti i soggetti interessati, soprattutto nella fase di selezione dei bisogni e di determinazione delle attese da soddisfare. Successivamente, è essenziale creare sistemi di

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monitoraggio, sistematici e continui, in grado di fornire informazioni utili per identificare e risolvere problemi di realizzazione in fase di gestione del progetto. Pertanto, anche nel ciclo della gestione del progetto come delineato, ad esempio, dalla metodologia del

Project Cycle Management, la corretta misurazione della performance organizzativa è la

fase cruciale per il successo del progetto stesso (FORMEZ, 2002 : 77). La fase del controllo, condotta con lo scopo di migliorare la prestazione dei soggetti coinvolti nel progetto, deve analizzare anche in questo caso i singoli processi di cui il progetto si compone (Norma ISO 2500 Guidance on project management, 2012).

Una volta individuato l’unità di analisi che si intende misurare, occorre definire quali e quanti indicatori si intendono utilizzare e associare questi a ciascun obiettivo. L’ente locale dovrebbe introdurre in sistema di misurazione e valutazione delle

performance in linea con gli obiettivi espressi dalla riforma Madia ovvero assicurare

elevanti standard di qualità ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale. Un efficace SMVP dovrebbe basarsi su un set di indicatori multidimensionali ovvero in grado di rappresentare in modo adeguato e comprensibile la complessità organizzativa (Dipartimento per la Funzione Pubblica, Dicembre 2017 : 15). Un determinato set di indicatori associato ad un obiettivo specifico deve, poi, essere preciso o significativo vale a dire capace di misurare realmente ed esattamente il grado di raggiungimento di quest’ultimo. Inoltre, è fondamentale che il set degli indicatori sia dotato di completezza ovvero abbia la capacità di rappresentare le variabili principali che determinano il raggiungimento del target. Tali caratteristiche sono fondamentali, poiché un’errata elaborazione degli indicatori può provocare conseguenze negative in fase di pianificazione e comportare altresì ad una scelta errata delle modalità operative in fase di monitoraggio in itinere (ibid. : p. 19).

Gli indicatori forniscono delle informazioni e in base alle caratteristiche di queste, si possono distinguere indicatori qualitativi e quantitativi, in base ai metodi di misura utilizzati, indicatori sintetici e analitici, e in relazione alla fase del processo indicatori iniziali, intermedi e finali (Di Crosta, 2015 : 29). Indipendentemente dalle diverse conformazioni che i singoli indicatori possono assumere in base alle grandezze da misurare, per risultare significativi e rappresentativi allo scopo prefissato, devono possedere alcune caratteristiche fondamentali. Gli indicatori devono essere pertinenti ovvero adatti ed il più appropriati possibile in relazione al fenomeno da osservare, pratici da utilizzare e facilmente comprensibili da parte di tutti i soggetti coinvolti nell’attività e, infine, economici dal punto di vista del dispendio delle risorse necessarie alla loro

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implementazione. Inoltre, gli indicatori sono ben formulati se sono in rado di fornire informazioni affidabili e oggettive in tempi utili ai decisori delle regole operative (Dipartimento per la Funzione Pubblica, Dicembre 2017 : 20). La valutazione per mezzo di indicatori deve garantire la chiarezza e la trasparenza con lo scopo di ridurre al massimo la discrezionalità del valutatore. In tal senso è importante la definizione del metodo, del processo e delle responsabilità di valutazione.

Tra i soggetti coinvolti nel processo di valutazione vi è, innanzitutto, l’OIV definito quale attore tecnico della valutazione. I cittadini che effettuano la valutazione dei servizi erogati dall’ente attraverso le indagini di soddisfazione e le segnalazioni. Vi partecipa con un ruolo attivo il Segretario Generale, il quale svolge importanza funzioni di raccordo, garanzia e trasparenza. Inoltre, tra i soggetti attivi nella valutazione vi sono i Dirigenti e i Responsabili di Servizio, ove previsti, e i soggetti titolari di posizioni organizzative (P.O.). In ultima istanza, vi è il Sindaco che adotta la valutazione.