Gli aiuti di Stato

Lungi dall’approfondire in tale sede il tema degli aiuti di Stato121_{, la materia è utile ai fini}

della configurazione assunta dal legittimo affidamento, evidenziandone la compromissione a vantaggio delle prevalenti ragioni di legalità e interesse pubblico- finanziario dell’Unione europea.

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Giova, sin da subito, chiarire come in tale materia le applicazioni giurisprudenziali della tutela del legittimo affidamento siano veramente esigue; anzi, non vi è alcuna espressa enunciazione a riguardo almeno fino agli anni Settanta, quando la Corte di Giustizia comincia a riconoscere alla Commissione il potere di ordinare la restituzione degli aiuti illegalmente percepiti. In verità, passerà almeno un decennio prima che la Commissione eserciti siffatto potere, spinta dal forte incremento di aiuti concessi dagli Stati membri alle imprese in totale spregio degli obblighi procedurali imposti.

È proprio in questa circostanza che può riconoscersi l’incremento di un contenzioso sempre più frequente, la cui analisi è volta ad evidenziare i casi dell’invocata richiesta di tutela del legittimo affidamento sia da parte degli Stati membri concedenti gli aiuti, sia da parte delle imprese percipienti.

Sarà interessante indagare come tale tutela si atteggi a seconda della distinzione tra l’affidamento maturato dalle imprese beneficiarie degli aiuti, poi dichiarati incompatibili, e l’affidamento confidato dallo Stato membro di appartenenza. E infine, comprendere se il legittimo affidamento, nella materia degli aiuti di Stato, abbia trovato una qualche tutela nell’ordinamento interno, specie con riferimento al contribuente beneficiario di agevolazioni fiscali.

Con riferimento al legittimo affidamento eccepito dagli Stati membri, in una delle prime pronunce122_{, i Giudici europei hanno affermato che il legittimo affidamento non può}

essere invocato da uno Stato membro per eludere l’esecuzione di una decisione della Commissione in materia di aiuti, dovendo ricondursi solo a circostanze eccezionali che possono giustificare il mantenimento di una situazione che la Commissione ha già ritenuto incompatibile con il mercato comune, in quanto distorsiva della concorrenza e in grado di incidere sugli scambi intracomunitari123_.

In sostanza, è escluso – al di là di ipotesi del tutto eccezionali, e direi, quasi mai realizzabili – che si possa riconoscere il legittimo affidamento in capo allo Stato membro secondo il principio di diritto che il comportamento illegittimo delle autorità nazionali 122 _{Corte di Giustizia, Causa C- 94/87, Commissione c. Germania, 2 Febbraio 1985.}

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porterebbe a vanificare l’efficacia delle decisioni della Commissione ed a premiare comportamenti (più o meno colposamente) omissivi delle singole autorità nazionali124_,

ostacolando di fatto qualsiasi riconoscimento del principio del legittimo affidamento. Tale conclusione può essere accettata laddove venga in rilievo un comportamento dello Stato, erogante l’aiuto, che contrasti con gli obblighi imposti dalla procedura di elargizione dello stesso. In effetti, in tale ipotesi non sembra possa esserci alcuno spazio di tutela per un affidamento, che evidentemente quand’anche si fosse consolidato, si sarebbe fondato su aspettative non legittime: non può esistere alcuna aspettativa in capo al soggetto che abbia agito consapevolmente contra legem.

Allo stesso modo, non pare plausibile ritenere che lo Stato membro non conosca incolpevolmente gli obblighi impostigli, un siffatto comportamento svela un grado di negligenza, tale da escludere la tutela del legittimo affidamento.

Ed infatti, la realizzazione, eventuale e residuale, della tutela del legittimo affidamento è riconnessa all’esistenza di “circostanze eccezionali”, sulle quali si sia fondato il legittimo affidamento, e che valgono ad escludere il dovere di restituzione degli aiuti illegalmente percepiti.

Invero, non si comprende come dette circostanze eccezionali debbano essere intese, tanto che è la stessa Corte a rinviare al giudice interno l’analisi dei diversi casi di specie, anche dopo aver sollevato questioni pregiudiziali. Ciò pone, l’ulteriore problema del rapporto tra il ruolo della Commissione e i poteri del Giudice nazionale nel procedimento riguardante l’erogazione e il controllo degli aiuti di Stato125_.

124 _{Così C. CIAMPOLILLO, op. cit., p. 387.}

125 _{Per meglio chiarire il ruolo e il rapporto tra Commissione e giudice nazionale, si ricorda la} sentenza della Corte di Giustizia, Causa C- 354/90, Fédération nationale du commerce extérieur

des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon contro Repubblica francese, 21 Novembre 1991, punto 14: «il ruolo centrale ed esclusivo riservato dagli artt. 92 e 93 del Trattato alla Commissione, ai fini dell'accertamento di un'eventuale

incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, è sostanzialmente diverso da quello che spetta ai giudici nazionali in ordine alla salvaguardia dei diritti che spettano alle parti in considerazione dell'effetto diretto del divieto sancito nell'art. 93, n. 3, ultima frase, del Trattato. Mentre la Commissione è chiamata ad esaminare la compatibilità dell'aiuto progettato con il mercato comune, anche nel caso in cui lo Stato membro trascuri il divieto di attuare progetti d'aiuto, i giudici nazionali, dal canto loro, non fanno altro che salvaguardare, fino al momento del giudizio finale da parte della Commissione, i diritti delle parti di fronte ad un'eventuale inosservanza, da parte delle autorità statali, del divieto sancito dall'art. 93, n. 3, ultima frase, del Trattato. Nel

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Analogo ragionamento della Corte vale per le imprese beneficiarie di aiuti di Stato, che al pari degli Stati membri, hanno la residuale possibilità di invocare il legittimo affidamento e la sua conseguente tutela, a patto che non si tratti di legittimo affidamento riposto in aiuti “illegali”.

Tale considerazione, consentendo di passare all’analisi dell’affidamento eccepito dalle imprese beneficiarie di aiuti, conferma ciò che nella giurisprudenza della Corte di Giustizia risulta del tutto pacifico e ricorrente: l’applicazione in negativo del principio del

legittimo affidamento.

In altre parole, la Corte di Giustizia incide sulla configurazione dei presupposti della sua tutela, quali buona fede, base affidante e tempo.

Con riferimento all’affidamento, derivante dal ritardo con cui è intervenuta una decisione negativa della Commissione, il lungo tempo intercorso tra l’attribuzione dell’aiuto e la decisione di incompatibilità non vale a far acquistare rilevanza al fattore tempo, poiché il ritardo, con cui la Commissiona ha agito, rileva solo a partire dal momento in cui essa ha avuto conoscenza dell’esistenza degli aiuti incompatibili con il mercato comune.

Piuttosto, il ritardo è solitamente ricollegabile alla mancata notifica dei regimi di aiuto da parte degli Stati interessati, con conseguente addebito di responsabilità in capo agli Stati membri, che in modo più o meno consapevole hanno inciso sul ritardo verificatosi e con conseguente eliminazione del legittimo affidamento, che non può trovare origine nel comportamento della Commissione.

Eppure, verrebbe da ribattere che, a maggior ragione, la tutela del legittimo affidamento può essere opposta dallo Stato membro o dall’operatore economico quando la misura nazionale, notificata alla Commissione, venga da quest’ultima modificata a distanza di anni126_{. La logicità e semplicità di tale obiezione è resa vana dalla complessità della}

momento in cui i detti giudici adottano una decisione a tal proposito, essi non per questo si pronunciano sulla compatibilità delle misure d'aiuto con il mercato comune essendo tale valutazione finale di esclusiva competenza della Commissione, sotto il controllo della Corte di giustizia».

126 _{Sul punto, possono riproporsi le conclusioni dell’Avvocato Generale Lèger, presentate nelle} cause riunite C- 182/03 e C- 217/03: «Benché, come si è visto precedentemente, la Commissione

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materia e della procedura, giustificando la dilatazione del fattore temporale, che perde l’efficacia limitativa all’adozione di decisioni ablative.

Ma ciò non basta. Al dilatarsi del fattore temporale, si accompagna l’irrilevanza del ritardo con cui agisce la Commissione; ciò ha una ricaduta sul modo di concepire la base affidante, rispetto alla quale vengono in rilevo – ancor più degli atti – i comportamenti degli organi europei, specie se tali comportamenti si risolvono in inerzia.

Avverso l’inerzia, infatti, non è riconosciuta tutela, poiché frequentemente il ritardo della Commissione assume rilevanza solo se accompagnato da specifica dichiarazione o fatto concreto. Di conseguenza, l’errore o l’inerzia della Commissione non valgono ad escludere l’illegittimità del comportamento dello Stato membro, il che significa che «non

si può ritenere che la decisione inizialmente adottata dalla Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti degli aiuti controversi abbia potuto creare un legittimo affidamento dell'impresa beneficiaria, perché tale decisione è stata contestata entro i termini di ricorso contenzioso e successivamente annullata dalla Corte»127_.

Infine, la buona fede, quale componente dell’affidamento derivante da comportamenti degli organi europei, nella materia degli aiuti di Stato è valutata in maniera particolarmente rigorosa, legata all’elemento della prevedibilità.

La buona fede assume un carattere oggettivato, essendo valutata alla luce del livello di informazioni, esigibili dall’operatore economico, e alla luce di una serie di fattori e circostanze che valgono ad escluderne la sussistenza. Colui che non si accerti dell’osservanza degli obblighi procedimentali agisce sempre con colpa grave, pertanto la conoscenza o comunque la riconoscibilità dell’errore non vengono in considerazione in

contrariamente a quanto essa aveva prima indicato, il regime in questione rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 87, n. 1, CE, ritengo che, in un simile caso, l'affidamento prodotto dalla sua valutazione precedente debba essere oggetto di una tutela del tutto particolare. […] In altri termini, il fatto che la Commissione proceda al riesame della misura nazionale in questione e la possibilità che, al termine del procedimento d'indagine formale, essa adotti una decisione negativa non possono bastare, in sé, per privare gli operatori interessati della possibilità di far valere un legittimo affidamento circa il mantenimento della situazione esistente».

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quanto cause di esclusione della buona fede, ma si riconnettono essenzialmente all’illegittimità del comportamento del destinatario128_.

Riaffiora, dunque, il principio secondo il quale il legittimo affidamento non può trovare tutela quando risulti legato ad una violazione manifesta di obblighi gravanti sullo stesso soggetto che ne invochi l’applicazione.

Si ripropone il rapporto tra obblighi procedurali e legittimo affidamento: l’impresa beneficiaria di un aiuto di Stato non può fare legittimo affidamento sulla regolarità dello stesso, se quest’ultimo non sia stato erogato secondo le regolari procedure.

Con riferimento alla sola posizione degli operatori economici, il presupposto è che essi conoscano i compiti attribuiti alla Commissione, quale unico organo (esecutivo) avente competenza esclusiva nel fornire una valutazione sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato europeo, non ammettendo ignoranza; dal che l’impossibilità di ottenere tutela all’invocato principio del legittimo affidamento129_.

Nello specifico, non sembra ci possa essere riconoscimento al legittimo affidamento invocato dalle imprese beneficiarie dell’aiuto statale, quando le stesse lo abbiano ottenuto, senza previa notifica alla Commissione oppure in violazione dell’obbligo di

standstill, essendo prevedibile sin dall’esecuzione di tale aiuto il rischio della sua

restituzione130_.

Stante la rigidità e la linearità con cui, in tutti i casi nei quali vi siano state violazioni di obblighi procedurali, non si riconosce tutela al legittimo affidamento, ben più interessante è invece soffermarsi sui casi in cui il legittimo affidamento sia stato determinato da un

128 _{Così M. GIGANTE, op. cit., p. 139.} 129 _{Così C. CIAMPOLILLO, op. cit., p. 382.}

130 _{Al riguardo, vi è poi il diverso aspetto concernente una responsabilità risarcitoria dello Stato} membro, per i tre diversi profili: profilo legislativo, per l’introduzione dell’aiuto senza previa notifica del progetto; profilo amministrativo, per attuazione dell’aiuto in violazione dello

standstill; profilo giurisdizionale, se nel caso di controversia il giudice non disapplichi la misura di aiuto. Sul tema, si rinvia a L. DEL FEDERICO, op. cit., Milano 2010, pp. 163 ss.

E per altro verso, sorge il problema di garantire i diritti del cittadino nei confronti di uno Stato che ignora il risultato della procedura avviata dalla Commissione o che si è del tutto astenuto dal fare la notifica. Sul punto, E. FONTANA, Aiuti di Stato e diretta efficacia, Napoli, 2006, pp. 28, in cui si fa riferimento al diritto del singolo di avere il rimborso di prestazioni fiscali e parafiscali, derivanti da aiuti statali illegittimi.

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comportamento equivoco della Commissione, poiché si tratta delle pochissime ed eccezionali ipotesi di applicazione del suddetto principio.

Un caso pressoché isolato di riconoscimento del legittimo affidamento è dato dalla sentenza RSV131_{, nella quale si legge «il ritardo della Commissione nell'adottare la} decisione impugnata nel caso di specie poteva far nascere nella ricorrente un legittimo affidamento tale da impedire alla Commissione di intimare alle autorità olandesi di ordinare la restituzione dell'aiuto».

In verità, la rilevanza attribuita al ritardo con cui la Commissione ha ordinato la restituzione degli aiuti concessi va spiegata alla luce del caso di specie, in cui l’aiuto aveva riguardato un settore già da anni oggetto di sovvenzioni governative autorizzate dalla Commissione132_{. Tale elemento, infatti, ha consentito di ritenere palesemente non}

giustificabile la lunghezza del tempo impiegato dalla Commissione per arrivare ad adottare una decisione di incompatibilità dell’aiuto con il mercato comune, in ragione del fatto che alla Commissione non erano necessarie indagini approfondite.

Nella sentenza RSV emerge l’affidamento come consolidamento, con conseguente centralità del fattore temporale.

Tuttavia, il fattore temporale è elemento di valutazione dell’inerzia se prudentemente si aggiunga un qualche comportamento attivo, attraverso il quale riemerge, sotto nuova veste, l’apparenza di legittimità.

Così ciò che rileva, non è il tempo, né l’inerzia della Commissione, ma pur sempre e comunque il comportamento dell’operatore economico, o dello Stato membro, che in maniera del tutto erronea ha fatto affidamento su un atto solo apparentemente, ma non concretamente, legittimo.

131 _{Corte di Giustizia, Causa C- 223/85, Rijn-Schelde-Verolme (RSV) Machinefabrieken en}

Scheepswerven NV contro Commissione delle Comunità europee, 24 Novembre 1987.

132 _{Gli aiuti di stato fruiti dalla società RSV si ascrivevano al più ampio ambito di finanziamenti} all’attività di costruzioni navali e costruzioni meccaniche pesanti. In sostanza, tale aiuto era destinato a far fronte a maggiori spese per un’operazione (smantellamento di grandi costruzioni navali) che aveva anche fruito di una sovvenzione autorizzata.

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L’erronea valutazione non è scusabile, in quanto frutto di comportamenti irrispettosi degli obblighi procedurali sottesi; cosicché l’errore rileva non come scusante, ma come “aggravante”, come sintomo del comportamento non diligente dell’operatore economico. Con ancora più evidenza, nella sentenza ESF133_{, si legge «la Commissione ha fornito} all'epoca assicurazioni precise che hanno permesso alle parti interessate, in particolare alla ricorrente, di avere fondate aspettative quanto alla regolarità dell'elemento di aiuto contenuto nelle suddette garanzie. Di conseguenza, il principio di tutela del legittimo affidamento osta a che la Commissione ordini il recupero di tale elemento di aiuto di cui, in seguito ad informazioni provenienti da terzi (v. comunicazione 18 febbraio 1998, pag. 3), essa ha riesaminato, diversi anni dopo l'autorizzazione delle garanzie di cui trattasi, la compatibilità con il mercato comune del carbone e dell'acciaio e ha dichiarato l'incompatibilità con quest'ultimo».

Ancora una volta, ciò che fonda l’affidamento non è il ritardo con cui la Commissione ha revocato l’aiuto, ma è la precedente autorizzazione che la stessa aveva dato alle garanzie concesse dallo Stato.

Il lungo tempo, trascorso prima che venisse adottata la decisione da parte della Commissione, altro non è stato che un elemento utile al consolidamento dell’affidamento traente origine dalla precedente determinazione dell’Istituzione europea, come a voler far derivare la tutela dell’affidamento dall’evidenziarsi di un comportamento contraddittorio della Commissione.

E sullo stesso tenore argomentativo, si segnala un’altra pronuncia134_{, scaturita da una}

decisione con la quale la Commissione aveva valutato la incompatibilità di un aiuto individuale, concesso in base ad un regime già autorizzato, affermando « […] I principi

del legittimo affidamento e della certezza del diritto in tal caso sarebbero posti a repentaglio tanto per gli Stati membri quanto per gli operatori economici, poiché aiuti

133 _{Tribunale, Causa T- 6/99, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi GmbH c. Commissione delle Comunità}

europee, 5 Giugno 2001. Controversia scaturita dall’impugnazione, da parte della società

ricorrente, di una decisione della Commissione di recupero di una pluralità di aiuti accordati dal governo tedesco.

134 _{Corte di Giustizia, Causa C- 287/95, Siemens SA c. Commissione delle Comunità europee, 15} Maggio 1997.

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individuali rigorosamente conformi alla decisione di approvazione del regime di aiuti potrebbero, in qualsiasi momento, essere rimessi in discussione dalla Commissione».