spondenti, nel senso che indicano entrambe - sia pure con riferimento a piani differenti di incidenza (e cioè rispettivamente il piano della ripar6�!0 ne delle funzioni amministrative e quello della allocazione delle risorse fi nanziarie) -, la particolare modalità attraverso cui muta il rapporto com-
6 Cfr. ill termini ancora F. PUTZOLU, Autonomia, op. cit., 400, il quale ritiene dlc "l,wtono
mia tribwnritl si flppnlesa quindi come componente essenziale dell'(lIttollomitt fillnnziaria dl!/L'ente
minorI! UIl'riforin/e: quest'ultima, a sua volta, e così intesa, va considerata come illdispmsabile condi
zione della sua autonomia politica».
7 CosÌ come ritiene F. COVINO, Ln "CostituzionI! finanziaria)) italiana tm federalismo fiscale e
formule cooperative, in Federalismi fiscrtli c costìtuzio7li, a cura di V. Atripaldi e R. Bifulco, Torino,
200 1, 1 37, non mancando di rilevare che [aie formula interessa anche l'ordinamento italiano.
104 Capitolo Terzo
plessivo fra i diversi livelli di governo, in conseguenza dell'introduzione e dell'applicazione, nel sistema, del principio di sussidiarietà. Anzi sul punto è utile precisare che il
«federalismo fiscale» -
per la sua grande flessibilità di modulazione - costituisce proprio il terreno più fertile per 1'attuazione di un sistema«sussidiario»
di ripartizione delle competenze tra i diversi livelli territoriali di governo. Naturalmente, non può sfuggire che nel nostro ordi namento la questione riguarda quasi esclusivamente tre livelli: quello stata le, quello regionale e quello comunale, stante il ruolo marginale che la Pro vincia ha sempre mantenuto nel sistema (anche finanziario),
come si è già accennato in precedenza9. Nel dettaglio, poi, occorrerà oprattutro indaga re in merito alla tendenza del modello di fiscalità verso la valorizzazlone del ruolo delle Regioni ovvero verso l'esaltazione dell'autonomia comunale, avvertendo sin da ora che la legislazione in materia - mai coerentemente evolutasi nel tempo - ha sempre oscillato tra i due poli del decentramento e del trasferimento erariale.Quest'ultima affermazione trova la sua conferma nel processo evoluti
vo che ha interessato la materia della finanza locale del DO tro paese. In
particolare, sono individuabili due fasi di accentramenro verificaresi in Ita lia, la prima nel corso degli anni '70 e la seconda negli anni '80, le quali hanno chiaramente dimostrato che uno dei più potenti ed efficaci stru menti di vanificazione dell'autonomia locale è costituito dall'utilizzo di una politica finanziaria ed impositiva fortemente
«centralista».
La prima delle dette fasi coincise, emblematicamente, con la grande riforma tributaria dei primi anni '7010, con la quale - in controtendenza
9 Cfr. cap. I, al par. 3.
IO
Quella cl e abbiam.o deflniro (c che comunemente viene definila) come «In riformn tribu tn/'in degli fll/ni '70" pre e nvvio con la legge 9 ottobre J 971 n. 825, la quale COl1rcneva per l'ap puntO la «delega Lcgislatillll nl Covemo defili Repubblicn per In. rijòm}(r tributllria
..
, per poi essere realizzata con nu II1crosi decreri atwacivi che non possono essere t:nurnerari compiuramence in questa sede. La detta normativa (1. n. 825/71) prevedeva l'istituzion . dell'irpef, dell'irpeg. dell'iv<l, dell'ilor e dell'invim, con la soppressione, per ciò che riguarda più da vicino le auronornic locali, a) dell'imposta comunale sulle industrie, i commerci, le arti e le professioni; b) della relativa addizionale provinciale; c) della imposta comunale di famiglia; d) della imposta comunale di patente; e) dell'imposta comunale sul valore locativo; f) del contributo per la manutenzione delle opere di fognatura; g) delle imposte comunali di consumo, compreso il diritto speciale uHe acque da tavola (cfr. art. l , comma 1, nn. I e II, della l. Il. 825/71). Particolarmenre grave, per le cmrarc degli enti locali, fu la soppressione dell'imposta di consum ,la qUllle aveva come suo prc uppo ro quello di tassare il consumo effettuato in una dcterminara zona dci rerritorio. II genico di qucsra imposta veniva attribuito ai Comuni proprio in virtù dci tàtro che il tributo colpiva il consumo del territorio corrispondente. Sul pUntO cfr. A. BERARDINO. voce Consumo (imposta di), in Novissimo Dig. it. , IV, Torino, 1959, 361 ss. La medesima legge 11. 825/71, inoltre, nel programmare l'istitu-L'evoluzione del sistema verso il jèdemlismo fiscale 105
rispetto alla precedente legislazione volta ad istituire in maniera disorgani ca numerosi tributi locali - fu attuata una compressione davvero sensibile dell' autonomia tributaria degli enti locali l l. Si perseguì in tal modo l'inten to di concentrare la leva fiscale nelle mani del Governo centrale in un periodol2 nel quale andavano espandendosi sempre più l'intervento pubblico sul mercato economico e l'attività programmatoria dello Stato in materia finanziaria, per il conseguimento degli obiettivi di equità fiscale, giustizia sociale e redistribuzione della ricchezza propri dello Stato sociale del benessere, che in quegli anni pareva modello imprescindibile di gestione della cosa pubblical3•
L'esito della detta riforma fu quello di costruire coerentemente un siste ma di finanza locale quasi per intero
«derivata»,
costituita cioè quasi esclu-zione dell'invim e dell'ilor, non lasciava agli emi locali alcuno spazio di discrezionalità in ordine alla determinazione dei presupposti dell'imposizione tributaria e riservava all'amministrazione fi nanziaria dello Stato la competenza in merito all'accertamento del tributo stesso (si vedano, al
riguardo, gli articoli 4 c 6 della l. n. 825/71). Sul punto cfr. A. BARETTONI ARLERI, Aspetti
finanzillri /! cOlltrrbili deLle autouol1lie locali, Rimini, 1982, 70, secondo cui «fa riforma tributaria
degli mmi 70, pressoché lIn1ml/ondo ogni autonomia impositiva degLi enti LocaLi, ha dimostrato di
ricondurre prepOfellff1nt!nU ntl'intcgm.le IIffidllrlU:1.ltO del/Il Legge stataLe L 'individuazione di ogni eLe
mcTlto costittltÌlIO e Cfl.rfweriZZlllltt: III cllpflcirft fiJlanziaria di siffatti enti (gli enti locali, n.d.r.)>>.
Concorde è anche G. LADu, L'ordinamento finanziario degLi enti locali: i rapporti tra il sistema tributario e l'ordinamento contabile, in Trib. loc e reg. , 1996,475 ss. , per il quale «con la riforma del
1911, sparisce gran parte dei tributi locali, sostituiti da iLo/" ed ùl"im ed agli enti I(JCali comp6te
essenzialmente di deliberare le aliquote di tali tributi Ilei limiti definiti dalia stessa legge. Limronomia tributaria che residua è, quindi, assai ristretta, fI/ punto dasuscilare dubbi circa /(11 possibile commSlo con il dettato costituzionale e tuttavia tale logica «cencmlisticftll di fi/1llrlziamcnto degLi mci locflli trOllò aLL<Jm giustificnzione nel necessario risanamento d,lln fim1l1Z1llocale». N. D'AMATI, La ricosritll·zionc de/J'n.moflomin tributaria degli enti locali: aspetti normntivi, in Riv. dir. trib. , 1997. 687, individu:1
un duplice obierrivo della riforma tributaria degli anni 70: «rendere il sistema delle imposte mi
redditi a cantttere personaLe, in modo da assicurare allo Stato la quasi totalità deL gettito t.rib/Uario. e creare, insieme. 1m sistema di flnnuZlt derivata, in modo da determinare la dipendenZlt degli mti locali dal Governo centrale». Sulla riforma tributaria degli anni '70 in generale si può vedere A. AMATO, [I nostro sistema tributario dopo la riforma, Padova, 1975, 187 ss. ; una riflessione ampia sulla rifor ma degli anni '70 è anche in G. GOLA, Note sulla riforma tributaria, in Dir. prato trib., 1968; G. ABBAMONTE, Principi di diritto finanziario, Napoli, 1975, passim.
I I
Giova qui ricordare che furono soppresse quasi tutte le imposte comunali e provinciali e che le entrate venute meno in tal modo per gli enti locali furono compensate con trasferimenti �ostitutivi da parte dello Stato e con l 'istituzione dell'invim e dell'ilor, le cui risorse furono sì attribuite agli enti locali, ma con lo svuotamento di ogni loro reale autonomia in ordine alla gestione delle fasi di accertamento e di determinazione dei due nuovi tributi.
12 Definito <periodo keynesiano» da P. V RENZI, L. ROBOTTI, Lautonomia impositiva locale
tra decentramento efederalismo, in Fin. loc. , 1994, l 318.
1 3 Va qui sorrolineato, peraltro, che ulteriore obiettivc) della riforma era certamente quello di
semplificare il sisrema tributario del paese che, per quanrir, e CJualirà delle imposre, era comples o
e macchinoso e produceva forti disuguaglianze. Anche tale risulta.ro può oggi dirsi del turco man
cato, se si tiene conto che ancora nel 1994 (e cioè a quasi 25 anni di disral17.l1 dalla riforma) i
106 Capitolo Terzo
sivamente da trasferimenti erariali, nel segno di una (mal riposta, ma) con siderevole fiducia nel ruolo del governo centrale di motore di tutta l'econo mia del paese, con compiti di programmazione, indirizzo e controllo del
mercato, al fine di assicurare a tutti i cittadini
standards
minimi ed egualitari di benessere e nell' erogazione dei servizi sociali e di assistenza 14.
Si è già accennato, nel primo capitolo, agli effetti che concretamente ha determinato una simile politica sulla situazione finanziaria del nostro pae se. La crescita esponenziale della spesa pubblica e la contestuale derespon sabilizzazione dei governanti
15
- accompagnate oltre tutto a preoccupanti diseguaglianze nell'erogazione dei ervizi pubblici - hanno generato guasti edeficit
di bilancio che il si tema Italia ha dovuto scontare per parecchi anni e che hanno imposto, già negli anni '80, l'avvio della politica cd.«di
rientro»16ed
un nuovo ulteriore accentramento della fiscalità. Sintomaticidi tale fase furono i cd.
«decreti-Stammati»17,
con i quali si diede vita ad un diverso sistema di controllo della spesa degli enti locali, con trasferimenti minuziosamente collegati alle spese correnti ammesse e d'importo pari alla differenza tra queste e le entrate proprie (ma ridottissime) degli enti locali.Ciò nonostante, anche tutto il decennio degli anni '80 fu caratterizzato da una continua espansione della spesa pubblica complessiva e degli enti locali in particolare, il che fu dovuto, per l'ambito specifico che qui ci ri
guarda, soprattutto all' adozione del criterio della
spesa storica,
utilizzato alfine di determinare i fondi da trasferire a ciascun ente locale, in una sorta di stratificazione del fabbisognol8•
J4 Su quesra scdra sistemarica e �ul fovo!" con cui inizialmente fu accolra dalla domina
tributarista cfr. F. O l:JLATI, G. SECRE, Prcmpposti. finalhà e quadro d'insieme dcI/a propostll. in
E. Gerelli (a cura di), Per la riforma del/n. fil/l/,n2,ll locnle, Bologna, 1.98 J .
15 In particolare degli ammini tratori locali. i quali in definitiva favorirono la <.Iena riforma
fiscale, poiché essa, sottraendo ai Comuni ed alle Province imposte proprie, finiva per alleggerire le responsabilità politiche ed amministrative connesse alla gestione dei tributi.
16 Lespressione, peraltro entrata negli anni '90 nel lessico quotidiano, è ancora di P. V. RENZI.
L. ROBOTTI. L'autonomia, op. cit. , 1322.
17 Il primo decreto Stammati è il d.1. n. 2 del 17 gellnaio 1977. converrico poi in legge n. 62/77 e conteneva una serie di misure restrittive nei confron ri dei poteri di spesa degli enti locali. II secondo decreto Stammati è invece il d.!. n. 946 del 29 dicembre 1 977, recame mi lire urgcnti pcr la finanza locale del 1 978. Di tale decreto, convertito poi nella legge 27 febbraio 1978, n. 43, rimangono fonda mentali la fissazione del principio del pareggio di bilancio, l'c1iminazionedel controllo dcUa Commis sione centrale per la finanza locale sui bilanci e l'abrogazione del sistema dei mutui a pareggio.
18
Il criterio della spesa storica, utilizzato in maniera per dir così «atomistica" (e cioè con riferimento all'importo dei trasferimenti da destinare a ciascun ente IOClIe), ha di fiuto finito per riconoscere e legittimare e x post le differenze esistenti sul territorio nell'erogazione dci ervizi e le disuguaglianze presenti nella distribuzione della ricchezza. Di tali spcreqUl17.iolli ci si rese conto
L'evoluzione del sistema verso il federalismo fiscale 107
In entrambi i detti periodi, ad ogni modo, la politica dei trasferimenti erariali - vista come rimedio agli sprechi e come strumento di contenimen
ro della spesa pubblica -produsse un fortissimo ridimensionamento della
complessiva auronom.ia degli enri locali territoriali, che si videro ridurre,
fino quasi all'eliminazione completa, gli spazi a disposizione per l'attuazio ne delle proprie politiche locali.
iò n011 ha impedico, però! che i verificasse, a partire dai primi anni '90 l'inversione di tendenza, che pare oggi più chiaramente indirizzata alla costruzione di un sistema finanziario definibile - sia pure con le approssi mazioni e le cautele che si evidenzieranno - in termini di
«federalismo fisca
le»,
i cui sviluppi saranno trattati nel paragrafo seguente.Pare possibile a questo punto enucleare un primo innegabile dato e cioè che il sistema della finanza locale, nel nostro paese, finisce per oscillare
tra i due poli del
trasferimento erariale
e dell'autosufficienza
fondata sull' autonomia impositiva e, ancora di più, fra modello regionalista e modello
«sussidiario)),
quest'ultimo tendente a privilegiare il livello comunale. Ciò che rende'possibile queste oscillazioni è senza dubbio l'assenza, nella Costi tuzione repubblicana, di una disposizione che si occupi in maniera puntua le della materia; che dica, insomma, in termini univoci, quale sistema di finanza locale il nostro ordinamento istituzionale accolga. Ancor più cor retta, a nostro sommesso avviso, può essere l'affermazione secondo cui sul punto le norme della Costituzione si presentano ambigue: l'intera evoluzione del sistema e lo stesso passaggio (tuttora
in fieri)
da una finanza sostanzialmente derivata ad una finanza locale autonoma si sono verificati (e/o si stanno verificando) a Costituzione invariata. Naturalmente, non vanno obli
terate le ricadute del progetto di modifica del Titolo V della Costituzione, ap
provato in doppia lettura da entrambe le Camere e sottoposto però a referen
dum confermativo ai sensi dell'art. 138 Cost. Ma, procedendo con ordine, il
primo nodo da 'ciogliere riguarda l'interrogativo se nella Costituzione vigente
ia o meno presente una qualche norma che, accanto alI'autonomia politica ed
amministrativa, ricono ca all' ente locale anche un' adeguata autonomia fman
ziaria, in modo da condizionare concretamente le possibili opzioni del legislato-
re.
L'unico referente possibile rimane l'articolo 1 1 9 del testo fondamenta le, che costituisce il punto di partenza e che va interpretato in stretta rela
zione con le altre norme costituzionali
in subiecta material9•
Essa, com'è108 Capitolo Terzo
noto, nella sua formulazione originaria20 è l'unica che contenga un riferi mento espresso alla finanza degli enti locali e ciò non stupisce se si conside ra la posizione di marginalità in cui questi sono tenuti, alla luce di una lettura attenta della Carta. Non appare casuale che l'art. 119 Costo menzio ni la finanza locale soltanto come termine rispetto al quale viene affermata la necessità di coordinamento della finanza regionale, che cosriruisce l'og getto
«proprio»
dell' articolo in questione21• n che ha indo re la maggioranza degli Autori22 a sostenere che l'articolo 119 della Costituzione appartenga alla specie delle disposizioni costituzionali poco chiare: es o rappresente rebbe, secondo tale visione, la sintesi di posizioni differenti e contrastanti, con tutte le conseguenze che una soluzione di compromesso ha comporta to in ordine alla chiarezza della formula normativa.In verità, la questione dell'interpretazione dell' articolo 119 è molto com plessa e riguarda, anzitutto, la stessa portata materiale del concetto di auto-
10
Per la modifica del testo introdotta dalla recente legge di revisione costituzionale sottopo sta a referendum confermativo V. ampLius infta, par. IV.
21 È evidente che in un sistema come quello delineato dalla Costituzione, la necessità di
coordinamento fra finanza statale e finanza locale, come autorevolmente chiarito A. BERARDINO.
voce Finn.flZIllocalt, in Novissimo Dig. it., VII, Torino, 1968, 352, è volta ad «evitare duplicazioni
t! dnMose pCrti:jlln,ziofli, di modellare l'appliCflz;olle dei &l'ibllfi lom!i, jìll dove è possibile, con quella
de; tributi staUlIi, di cOTlSelllil't largnmeJltc che {mcbe aipl'imi sin COllcmo di mil'profitto dall'organiz
ZI1zitme creftlll dalLo Staro poI' la l'Ì!coSJionc dei ad esso spettmlti".
21 Cfr. G. LOMBARDI,
CorlCl'ibuto allo dei doveri costituzionali, Padova, 1986, 402; R.
MORETTI, La potestà finanziaria delle Regioni, Milano, 1996, 12 ss; M. BERTOLISSI, L'aut onomia,
op. cit., 173 S5.; U. ALLEGRETTI, A. PUBUSA, Elezione diretta del sindaco, del presidente della Pro vincia, del consiglio comunale e del consiglio Provinciale, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca e A. Pizzo russo, Bologna-Roma, 1996, 337 ss.; A. BARETTONI ARLERI, Autonomia, op. cit. , 287 e 443; C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1969, 906; T. MARTINES,
Diritto costituzionale, Milano, 1997, 393. In effetti, il costi tuente ebbe ad occuparsi della questio ne dell'autonomia finanziaria di Regioni, Province e Comuni sin dal momento in cui fu aperta la discussione generale sulle autonomie locali in seno alla seconda Sottocommissione.
In Assemblea costituente si ebbe una visione immediatamente chiara della problematica inerente alla strada dell'edificazione dell'autonomia regionale, consapevoli di trovarsi innanzi ad un tema serio e complesso, tanto da cadere in una sorta di sensazione di impotenza a risolverlo. In realtà, tutto ciò non era alrro che il riflesso dell'impreparazione generale dell'Assemblea, che a fronte della consapevolezza della necessità dell' autonomia finanziaria per l'esistenza di una effetti va autonomia locale, vide contrapporsi, sotto la preoccupazione di salvaguardare l'unità del siste
ma delle finanze, l'inadeguatezza del pensiero politico e scientifico.
Deve sottolinearsi, inoltre, che l'impostazione data dai costituenti ai lavori di preparazione non ha fatto compiere il possibile salto dall'indeterminatezza della posizione di generici principi, alla precisa identificazione materiale e formale di che cosa significhi ed a che si estenda il criterio dell'autonomia finanziaria, criterio alla cui definizione si è giunti passando attraverso queJJo di
«autosufficienZll finanziaria», poi chiamata «stifficiente autonomia finanziaria» ed infine, dopo l'in tervento di EINAUDI, appunto; «autonomia finanziaria». Sul punto cfr. U. ALLEGRETTI, A. PUBUSA,
L'evoluzione del sistema verso il federalismo fiscale 109
nomia finanziaria, del quale sono incerti in concreto i reali confini nel siste ma delle potestà regiqnali � locali n'acciaro dalla Cosciruzione. Nel trava gliato
iter
interpretativo-applicativ della dispo izione è infarti emersa un'incertezza di fondo circa la configurabilità dell'auronomia finanziaria come posizione relativa soltanto all'entrata, o alle entrate, regionali
(e
provincialie comunali) , o piuttosto come (anche) attributo della potestà di bilancio, di spesa e soprattutto di normazione in campo contabile. Se non mancano tesi nel primo senso, cui si contrappongono posizioni che rimandano l'au tonomia di bilancio, di spesa, e normativa contabile a fondamenti diversi, riposti in altre disposizioni costituzionali, le argomentazioni nel secondo senso sono altrettanto diffuse ed appaiono riflesse anche nella giurispru denza della Corte costituzionale, sebbene questa abbia oscillato con incer tezza nel riferire questi aspetti dell'autonomia ora all' ambito applicativo dell' articolo 117, ora a quello dell' articolo 11923.
È
indubitabile che, ad un attento esame della struttura complessiva del dettato dell'articolo 119, considerato sia singolarmente che in connessione con l'articolo 120, lO comma, ci si trova di fronte ad una norma principio, dalla formulazione in qualche modoaperta,
proprio perché incerta, e come tale suscettibile di interpretazioni plurime, se non conflittuali fra di loro. Ciò ha consentito, come si vedrà di qui a un momento, di modificarne l'ambito ermeneutico, fino a leggerla come una disposizione che va consi derata in stretta correlazione con quelle degli articoli 5 e 128 della Costitu zione e con la posizione di accresciuta autonomia riconosciuta agli enti locali, che di per sé richiede che questi possano essere portatori di proprie politiche anche in materia fiscale. Si è verificato, cosÌ, un processo molto simile a quello che ha interessato l'articolo 97 della Costituzione e che è stato analizzato nel precedente capitolo: l'ambiguità della formulazione let terale delle due disposizioni ha permesso in entrambi i casi di promuoverne un'interpretazione evolutiva e adeguatrice che ha tratto linfa da quanto av veniva sul piano della legislazione ordinaria, ossia da quel poderoso proces so di riforma i cui tratti essenziali e le cui linee di tendenza si è cercato di cogliere nella prima parte di questo lavoro. Non pare dubbio che il costi tuente, nel dettare le disposizioni relative alle autonomie territoriali, abbia (sia pure in modo embrionale) immaginato tali enti come esplicazioni di un nuovo modo di governare, di una nuova forma di partecipazione demo-23 Cfr. E. ALLORIO Relazione al Convegno sulla semplificazione nella normativa della contabi lità regionale, Il Inoltre, v. Corte cast. sentenza n. 1 07/1 970 per il fondamento nell'art. 1 17; e çpntpn7, n �c)/1 c)71 npr il fnn,bmt>nrn nt>ll'�rt. 119.
1 10 Capitolo Terzo
crati ca