E per questa ragione che la nostra analisi potrà apparire per così dire
«ondivaga»,
dovendo essa tenere conto (almeno) dei due fondamentali li velli di governo su cui ha inciso la riforma del pubblico impiego, ossia il livello dell'amministrazione centrale e quello delle amministrazioni locali. Tuttavia, il ricorso a quest' ottica«strabica»
appare irrinunciabile, tenuto conto della ricchezza di spunti argomentativi e di approfondimento che suscita il costante raffronto tra le regolamentazioni relative ai suddetti livel li di amministrazione, in conseguenza anche delle peculiari differenze che intercorrono tra l'impiego statale e quello locale, nel quale non manca di esercitare la propria influenza l'autonomia regolamentare di Comuni e Pro vince, che si esprime nella possibilità di definire in dettaglio organizzazione e funzionamento di uffici e strutture, modellando altresì il rapporto di im piego di dipendenti e dirigenti in funzione della propria specificità.3. -SEPARAZIONE TRA POLITICA ED AMMINISTRAZIONE, DIRIGENZA E SPOIL SYSTEM: UN SISTEMA INCOERENTE?
Le ultime considerazioni del paragrafo che precede ci introducono al primo e davvero angolare principio su cui oggi notoriamente si regge tutto l'impianto costruito dal legislatore in tema di ristrutturazione degli appara ti burocratici, cioè il principio della separazione tra politica ed amministra- �Q Un'analisi anche sommaria della norma di delega (arr. I l , comma 4, l. 1 9 marlO 1 997, n. 59) e del restO del d.lgs. n. 80/98 rende subito cvidelHe che LI rema dcII aUlonomia può sen� dubbio cs.�ere afTronrato il1 una duplice diIC'lione, giacché esso Olllicnc da un lato all'auwnol1lia gestionaJe dci.
dirigcnd, dall'alrro all'auwnomia contrattuale delle singole anllninisrra.zioni e dci sindacari. ln en
rrambi gli 3 Illbiri,.Ic disposizi<lIli del d.lgs. 80/98, cocren�cmenre con i principi della I. n. 59/97 c con
gli obiertivi dcll'imero progetto di riforma fcndono ad una chiara acccntll31iollC degli spazi di a.uro nomia rimessi ai soggerri (i dirigenti, i sindacari) di volta in volta considerati.
84 Capitolo Secondo
zione. La prima codificazione di tale canone è rintracciabile, com'è noto, nell'art. 5 1 , comma 2, della legge n. 1 42/90, laddove si conferiva
«autono
mia gestionale»
ai dirigenti degli enti locati, svincolando nel cOnTempo la gestione amministrativa dalle ingerenze del la sfera p lirica, chiamara pr�ci samente ad esercitare poteri di indi rizzo di controll04 1 • E appena il ca o di ribadire un concetto già noto, ovvero che i l prlncipio della separazione trapolitica ed amministrazione è rimasto per più di quarant'anni del tutto sconosciuto alla nostra pubblica amministrazione, il che ha determinato guasti così vasti che appaiono persino di non agevole individuazione. Si pensi - a titolo meramenre e emplificativo - alla più completa deresponsa bilizzazione della dirigenza pubblica, alla stratificazione di una mentalità burocratica fortemente conservau'jce d avvinghiata al mero rispetto deUa legalità formale, alla totale indifferenza da UJl 1ato verso i risultati «gestiona
li»
dell' amministrare e dall' altro verso j livelli di qualic1 dei servizi erogaci ai cjttadini, sino a giungere a fenomeni parologici, quali certamente ono ta ri quelli legati alle numerose inchieste di« Tangentopoli»,
caratterizzate tutte dal minimo comun denominarore della presenza di una pesante commi stione di ruoli fra politici ed amministratori statali e locali42.Separare gli ambiti della politica e dell' amministrazione significa anzi tutto responsabilizzare nella giusta forma gli uni e gli altri, politici ed am ministratori
(id est:
dirigenti), cioè restituire ad ognuno di tali soggetti la corretta tipologia di responsabilità. Questo e non altro appare il punto fon damentale: è evidente che una ge rione della quale nessuno poteva esserechiamato a rispondere (perché vagamente ripartita tra il politico - che na turalmente ed opporru namenre è responsabile solo
politicamente
- ed il dirigente-amministratore, che erairresponsabile)
non poteva che essere una gestione indirizzata a fini del tutto diversi da quelli di ottenere risultati oggettivamente valutabili in termini di efficienza, efficacia ed economici tà43. Va semmai qui espresso stupore per l'attuazione tanto tardiva di un41 G . FARNETI, La ft!pfl.lll.ziollt fi"ll indirizzo e gestione, in Azienditalia, 1 996, 11. l, passim.
42 Deve essere qui segnalata, per ciò che riguarda più da vicino le dinamiche di esercizio del potere che s'instaurano negli enli local i. la tendenza «abitua/e» degli assessori a debordare dai propri compiti di indirizzo politico e ad assumere piuttosto ruolo di forte e diretta autorità nei confronti della struttura organiz1.adva afferente al proprio assessorato. Tanto che C. CACIAGLI,
Vita e opere di un ceto po/,itic{), il) PoLù, 1 99 1 , n. 2, ha denominato tale fenomeno come «assessoriaLismo» .
.fJ Ed infarri, il «politico,) utiliuava. ed u urpava j poteri di concreta ge rione in modo da indirir.zare la tessa a fini s[ClImenca.li sorrraendo i così all'unica forma di respensabilirà che su di
Illi incombeva. cioè quella polifica. In altri termini, nel pieno disinrcrcssc per la «sfZllità» della gesdonc finanziaria cd organjz1.�(iva, il «politico» si preoccupava di compiere atti di gestione che
Managerialità ed efficienza 85
principio che altri ordinamenti hanno fatto proprio già da un considerevo le lasso di tempo, senza neanche voler accennare alle acquisizioni cui sul tema la scienza dell' amministrazione è pervenuta con larghissimo antici po44. Indirizzo e controllo da un lato, pianificazione gestionale e concreta gestione dall'altro4S; non deve esservi commistione tra i piani, non deve esservi ingerenza di un livello nell' altro. Limpossibilità di prescindere da tale principio trova la sua ragione primaria, per ciò che riguarda il nostro ordinamento, nella natura costituzionale dello stesso, poiché esso risulta essere, a ben vedere, null' altro che un' attuazione e/o una specificazione del principio di imparzialità dell' amministrazione, sancito all' articolo 97 della Costituzioné6, nonché del principio per cui i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione, come stabilito dal successivo articolo 98.
Puntando 1'attenzione sugli aspetti che più da vicino attengono al pre sente lavoro, il principio della separazione tra politica ed amministrazione si invera, per ciò che attiene alla posizione dei dirigenti degli enti locali, nella disposizione di cui al comma 3 del già menzionato art. 5 1 della 1. n. 1 42/90 (oggi articolo 1 07 del t.u.ee.l1.) , il quale attribuisce alla competenza dirigenziale
«tutti i compiti, compresa l'adozione di atti che impegnano l'Am
ministrazione verso l'esterno, che la legge o lo statuto espressamente non riservi
no agli organi di governo dell'ente».
Il detto principio è stato poi ripreso dall' organica disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbli-gli consentissero di ampliare il proprio consenso elettorale, in modo da poter essere agevolmente rieletto. Si ponga mente, in questa prospettiva, alle già ricordate scellerate e clientelari assunzioni di personale molto spesso del tutto inutili (se non dannose) per il funzionamento della macchina burocratica, che altri effetti non hanno avuto che quello di sovraccaricare ancor di più gli uffici, di rendere massimamente irrazionali le strutture e gli apparati, di aumentare i costi di gestione del personale e di ridurre paradossalmente l'efficienza e l'efficacia dell' azione amministrativa. Eppure, quelle assunzioni creavano consenso e dunque rappresentavano pregiata moneta da spendere poi al tavolo della successiva competizione elettorale.
44 Anche la Corte costituzionale, del resto, già nel 1 990, con la sentenza n. 453 del 1 5
ottobre, in Co ns. St. , 1 990, II, 1 4 1 6, aveva sottolineato che in virtù dello «stesso impianto costitu zionale del potere amministrativo nel quadro di un'economia pluralisticm> deve considerarsi naturale corollario del principio d'imparzialità «la distinzione tra politica ed amministrazione, tra l'azione del Governo - che, nelle democrazie parlamentari è normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione delle forze della maggioranza - e l'azione dell'amministrazione».
45 Secondo una tradizionale definizione di S. SIMON, Administrative behavior, New York,
1 947 (trad. it. Il comportamento amministrativo, Bologna, 1 958), la separazione tra politica ed amministrazione risponde all' esigenza di tenere distinti i fatti dai valori, nel senso che la politica è portatrice di valori e l'amministrazione, invece, di fatti.
46 V. sul punto M. L. AVAGLIANO, Le riforme nell'amministrazione pubblica, Milano, 1 997, 37 ss., secondo cui «l'ampia autonomia riconosciuta ai dirigenti-managers è dettata a garanzia del canone costituzionale dell'«imparzialità» dell'Amministrazione ai sensi dell'art. 91» .
86 Capitolo Secondo
che amminisrrazi ni, contenuta, come si è più volte detto, nel decreto legi-
larivo n . 29 del 3 febbraio 1 993 (e ucce slve modificazioni) . Più precisa mente, l'articolo 3 del decrero in questione ([accia la linea di demarcazione fra gli atti di indirizzo politico-amministrativo - che sono di competenza
d l Mini tr047 -e quelli relativi alla gestio ne finanziaria tecnica ed ammini-
trativa, «(compresa L'adozione di tutti gLi
atti che
impegnanoL'amministrazione
verso
L'esterno, media11te autono7'ni poteridi spesa,
di organizv1:ziorzedelLe risorse
umane e di controLLo» che sono invece di competenza dirigenzial .
Riepilogando, il dirigente pubblico acquista, in conseguenza delle ricordate
disposizioni legislative, un ruolo che è propriamente
manageriale,
poiché gli compete tanto la gestione delle risorse umane (dacché egli è senza dubbio titolare di un porere eli «direzione» nei confronti del personale dipendente che pre-
ra la propria artÌvità n U'unità organizzativa di cui è a capo), quanto la gestione delle risorse economico-finanziarie, mediante autonomi poteri di spesa, come si
ricordaro-:l8. Si vechà di qui a un momento la rilevanza del riferimento, nella disposizione citata, all'esistenza di
«autonomi poteri di spesa»
del diri gente. Per ora va eguiro il filo ros o d I nostro ragionamento, che ci portaa legare il principio della separazione fra politica ed amministrazione con
l'introduzione neU'ordinamenr di una nuova e particolarissima forma di responsabilità, quella cd.
«di risultato»,
ovvero manageriale, ovvero ancora (dirigenziaLe», poiché direttamente ineren te alla figura del dirigente pubblico ed immaginabile ohanto per tale specifica categoria di soggetti. Tale r sponsabilità è stata sancita per la prima volta dal già menzionato articolo
5 1 della legge n. 1 42/90, che al co mma 4 qualifica i dirigenti come i sog
getti direttamente responsabili in relazione agli obiettivi dell' ente, alla cor rettezza amministrativa e all' efficienza della gestione.
Essa trova poi sede più generale, com' è ovvio, ancora una volta nell' ar ticolo 3 del decreto legislativo n. 29/93, secondo cui i dirigenti sono re-
47.11 quale, quind i, non è pil1 ril lale del potere gcrardlico, ma pa l'appul1rO del potere di indirizzo poi itico-am miniSU3tìvo e di quello di control lo sull'operaro dci dirigenti. Altra questio ne, poi , Ji complessa praticabili til I: quella della concreca individ uazione di quali possano conside rar i Sii atri di indiri •. zo politico-amm inisrru i vo e quali invece sial1() da classificar i come atri piì.1 propriamente gestionali. t evidenre che i rclarivi dubbi porranno fodare in alcrettante ipotesi di conflitti di attribuzioni. Altra questione è, poi, quella dell'indiyidu3zione dell'organo compér me
a dirimere tali conflitti.
�8 Cfr. sul rema M. D'ORTA, Riforma tlcttmnmilJùtl'llzio"" e dirigenza: per /In l1UOVO equili brio l/'fl. grl/'{lf/zirl ed efficietJZll IIcl/a pubblica rtrmuinistmzùme, i n Il 'rworo aLLe dipendenze deile ammiflÌJtl'f1zioni pubbLiche, iu ! comrarti co./leccilli pur le ti/w dirigenziali, in Commmtario diretto dII Carinci, Milano, 1 998.
Martagerialità ed efficiertza 87
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