cupero dell' equilibrio contabile costituisce la condizione minima perché l'ente medesimo possa continuare a svolgere le proprie. funzioni e, in defi nitiva, a governare la comunità territoriale di riferimento; diversamente, insomma, ne andrebbe della sua stessa sopravvivenza.
Naturalmente, il percorso metodologico qui tracciato presuppone che si risolva il problema, invero preliminare, di definire in modo soddisfacente la nozione di autonomia finanziaria, la quale, secondo le più recenti acqui sizioni della dottrina, che se ne è occupata in relazione agli enti territorialF, comprende in sé sia il concetto di autonomia tributaria, rivolto evidente mente al versante della entrata, sia quelli di autonomia contabile e di bilan cio, afferenti invece al profilo della spesa3. Né appare meno vero che il concetto di autonomia tributaria non esaurisce in sé quello di autonomia
2 Sul tema dell'autonomia finanziaria degli enti locali territoriali cfr V Co COZZA, Autono mia finanziaria regionale e coordinamento, Napoli, 1979, laddove si ritrova una particolare atten zione all'autonomia contabile; M. BERTOLISSI, L'autonomia finanziaria regionali. Lineamenti co stituzionali, Padova, 1983; F. PICA, La finanza locale nel guado, in Riv. trib. Ioc. , Roma, 1983, 103 ss.; A. PUBUSA, Forme e limiti della potestà tributaria delle Regioni ordinarie, in Giur. cost. , 1 989; p.
G IARDA, Regioni e federalismo fiscale, Bologna, 1995; F. PUTZOLU , L'autonomia tributaria degli enti territoriali, Padova, 1996.
3 Ritiene invece che l'autonomia contabile e di bilancio non sia compresa nel concetto di autonomia finanziaria dell' ente territoriale A. BARETTONI ARLERI, Autonomia finanziaria regio nale e coordinamento nella Costituzione e nella realtà, in Fin. loc. , 1 9 8 1, 295 ss., secondo cui trattasi di espressioni di mero carattere organizzatori o e tecnico, che, a rigore, nulla hanno a che vedere con lo statuto ontologico della nozione di autonomia finanziaria. Concorda, sia pure con motiva-
102 Capitolo Terzo
di entrata, dal momento che le fonti di entrata autonoma dell' ente locale possono avere natura anche non tributaria4. Riprendendo quanto si diceva poco sopra in ordine all' endiadi
«finanza e contabilità»,
l'analisi non potrà non riguardare distintamente i sistemi di acquisizione delle risorse da parte delt ente locale e al tempo stesso le modalità di gestione di tali mezzi; ciò perché soltanto la combinazione di una concreta autonomia di entrata con un altrettanto autonomo potere di spesa può portare all'inveramento di una compiuta autonomia finanziaria dell' ente territoriale. Da un lato, in fatti, la semplice esistenza e sufficienza di mezzi finanziari e la predetermi nazione legislativa degli stessi, seppure consentono all' ente di effettuare un minimo di programmazione, tuttavia non valgono da sole a renderlo auto nomo, quando le risorse sono trasferite dal potere centrale(
o anche regio nale), che ne determina l'ammontare; d'altro canto, un sistema incentrato sul trasferimento di fondi lungo la direttrice centro-periferia comporta l'ul teriore compressione dell' autonomia dell' ente locale anche sul versante del la spesa, in quantonormalmente
ai trasferimenti si accompagna un vincolo di destinazione, per cui l'ente è al contempo percettore dei finanziamenti e semplice erogatore di servizi(id est:
di somme) sulla base di decisioni prese altrove e meramente eseguite in sede locale.Ora, non può dubitarsi che gli enti locali, anche secondo la visione più tradizionale, per il loro carattere esponenziale5, siano dotati di una propria potestà di indirizzo politico e che cioè essi possano liberamente definire i propri obiettivi e le proprie priorità, sulla base degli interessi espressi dalla comunità che rappresentano.
È
questa la premessa per l'affermazione di un primo corollario: la necessità di un contenuto minimo dell' autonomia lo cale, che non può non comprendere, accanto all' autonomia politica, nor mativa ed organizzatoria, anche un livello ineludibile di autonomia finan ziaria, cioè di entrata, ma anche di spesa. Soltanto nella ricorrenza dei dueziOl1i diverse, S. VALENTINI, Autonomia di bilancio e contabilità regionale. Profili giuridici, in Riv.
trim. dir. pttbbl.
,
1963, 642 ss. Sul punto si vedano anche le considerazioni di C . CARBONI,Modifiche costituzionali in senso regionalista, in Co ns. St., 1993, II, 1406.
4 Si pensi, a titolo esemplificativo, alle entrate derivanti da indebitamento o dalla gestione
del patrimonio.
5 E cioè per essere tali enti ,portatori degli interessi e dei bisogni del/a comunità sottostante», secondo la limpida formula di F. PUTZOLU, Atttonomiafillrlnziru'ÌI1 e potestlÌ di imposizione negli
enti lenitoria'; millori, in Rass. trib. , 1996,394. TLlttavia. silTam definizione si appalesa oggi non
pienamcnre ppaganrc se si tiene conto dell'inf1ucm�a d)c il principio di su sidiarierà esercita sulla
posizione isticu7.ionale del l' ente locale inteso come livello di governo più vicino ai bisogni e agli
. . 1 ir'
L'evoluzione del sistema verso il federalismo fiscale 103
concorrenti presupposti 1'ente locale potrà liberamente determinare il
quan
tum
delle risorse finanziarie necessarie e sufficienti all' espletamento dellefunzioni proprie e gestire efficacemen e tali fondi, con indipend nte potere
di spesa. Può in quest' ottica enz'alrro condividersi quell'opinione dl ha
parlato di circolarità nella relazione concettuale cbe si instaura fra autono-.
mia politica dell'ente ed autonomia finanziaria, nel enso che la econda
non solo costituisce una pre-condizione per la realizzazione della prima, ma finisce per essere non tanto un mezzo che consente l'esplicarsi della
politicità
dell'autonomia, quanto essa stessa talepoliticità6.
Oggi la questione presenta, com'e ovvio, nuovi aspetti di interesse a
seguito del processo di riforma del sistema di decentramento analizzato nei
capitoli che precedono. Se è vero che J'au tanomia finanziaria co ti lllsce
l'elemento a partire dal quale può cogliersi la realtà dei rapporti esistenti fra
i diversi livelli di governosub-statali7, ne deriva; come logico corollario, che la misura dell'autonomia politica per questi ultimi dipende, in ultima ana lisi, dalla loro capacità di acquisire e gestire risorse proprie. Sicché può dirsi che è addirittura il grado di centralizzazione-decentralizzazione dell' ordi namento ad essere determinato dalla misura dell'autonomia finanziaria ri conosciuta agli enti territoriali diversi dallo Stat08•
Si tratta perciò di verificare se e quanto, nel nostro ordinamento, al
fenomeno del cd.
«federalismo amministrativo»
si possa collegare, almenocon coerenza di direzione, un' armonica evoluzione del modello di riparti zione delle risorse verso sistemi che dotino il livello regionale e quello locale di adeguati mezzi per provvedere ai nuovi compiti loro assegnati. Ciò non
senza avvertire che anche qui le denominazioni adoperate - e cioè