Neanche va trascurato che, proprio con riferimento alle procedure per la progressione verticale, la Corte costituzionale ha avuto recentemente modo di affermare76 che il principio del concorso pubblico per 1'accesso all'impie go alle dipendenze dell' amministrazione77 - dovendo essere inteso
«quale
meccanismo di selezione dei più capaci»
-si traduce, sul piano delle modalitàdi avanzamento del personale interno, nel divieto di utilizzare meccanismi selettivi che realizzino
«un'anacronistica forma di generalizzata cooptazione»
o di
«globale scivolamento verso l'alto»
di determinate fasce del personale, poiché diversamente si finirebbe con il«conferire all'anzianità di servizio
una funzione del tutto abnorme»78.
Non a caso, le norme di legge e di con-71 Larticolo 2 del citato c.c.n.1. è intitolato per l'appunto "Obiettivi» e non manca da un lato
di ribadire la correlazione del sistema di classificazione del personale con l'esigenza di accresci mento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione amministrativa (cfr. comma 1 ) , dall'altro sottoli nea la necessità che il perseguimento delle finalità individuate sia raggiunto anche mediante «ade guati ed organici interventi formativi sulla base di programmi pluriennali, formulati e finanziati dagli enti».
72 Cfr. art. 4, comma l, c.c.n.1. 3 1 marzo 1 999.
7 3 Anche locali: vedi l'ulteriore rinvio effettuato dall'art. 89, III co., t.u.o.ee.ll. 7 4 Cfr. art. 36, I co., letto a) cito
75 Cfr. art. 36, III co., letto a) e b) .
76 Nella citata sentenza n. 1 del 2 1 gennaio 1999, in Giur. cost. , 1 999, l.
77 Nozione alla quale, secondo il giudice delle leggi, "non si sottrae nemmeno il passaggio ad una foscia funzionale superiore, nel quadro di un sistema, come quello oggi in vigore, che non prevede carriere» . Cfr. Corte cost., n. 1 del 2 1 gennaio 1 999, in Giur. cost. , 1 999, l .
96 Capilolo Secondo
tratto che disciplinano la materia non menzionano in alcun modo, neppu re
per incidens,
come requisito per 1'accesso alla progressione verticale, il possesso di una determinata anzianità di servizio79.In coerenza con tali principi è stato regolamentato, poi, anche il siste ma di progressione orizzontale (passaggio a posizioni economiche
potiori
al l'interno della stessa categoria) e, più in generale, tutto il sistema di retribu zione che ben può esser definito oggi in termini di«sistema di ricompensa».
Il perno di un simile sistema è senz'altro costituito dalla metodologia permanente di valutazione da adottarsi in ogni ente locale80, la quale è fina lizzata alla valutazione (per l' appunto) delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti, sia per le procedure di progressione orizzontale, sia per il confe rimento delle posizioni di area organizzativa, sia, infine, per la correspon sione delle forme incentivanti di retribuzione.
Non si tratta, evidentemente, di una novità soltanto terminologica in quanto siffatto sistema, come delineato dalla contrattazione collettiva, è volto ad attuare significative innovazioni nelle politiche di governo e trattamento del personale sia a livello retributivo che di valutazione. Ne segue che gli elementi costitutivi del nuovo sistema di ricompensa sono logicamente e, si può dire, necessita tamente articolati in sistema retributivo e sistema di valutazione, laddove il primo comprende le ricompense collegate alla posizione, quelle collegate alla prestazione ed ai risultati (incentivi in senso proprio) , nonché le ricom pense collegate all' arricchimento professionale81 •
f'idonl'itÌl. di u n tale modo di selezione a consentire una seria verifica della professionalità richiesta per lo quaLifica». Ne deriva che, in linea di principio, l'accesso al concorso non può essere condiziona to al possesso di requisiti che non siano direttamente volti all'accertamento del possesso, da parte del concorrente, della capacità professionale adeguata in relazione al ruolo da ricoprire. Fra tali req uisiti, alla stregua dei principi affermati dalla Corte costituzionale, non può esservi quello della anzianità di servizio - che di per sé non è indice né di una più elevata professionalità né tanto meno del possesso di una migliore qualificazione culturale - o, quanto meno, esso non può assu mere un ruolo preponderante.
79 Non solo, ma va qui soggiunto che costituisce principio generale in materia quello per cui deve essere garantita la più ampia partecipazione possibile alle procedure in questione, proprio al fine di effettuare una comparazione più efficace fra i candidati e di selezionare, fra questi, coloro che risultano essere i più qualificati per l'assegnazione dei posti da coprire. In tali termini si è di recente espressa l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, quali ficando la sudderta esigenza di partecipazione addirittura in termini di «interesse generale e priori tario dell'ente»; cfr. parere riportato al sito internet www.aranagenzia.it.
HO
La disposizione che istituisce la «metodologia permanente di valutazione» è l'articolo 6 del già citato c.c.n.1. del 3 1 marzo 1 999, il quale specifica che la valutazione è di competenza dei d irigenti, si effertua a cadenza periodica ed è tempestivamente al dipendente.
81 Più analiticamente, può cosÌ riassumersi il quadro delle forme incentivanti di retribuzio
Managerialità ed efficienza 97
Appare di fondamentale importanza che sia stata espressamente rico nosciuta a livello contrattuale82 la capacità progettuale dell' ente locale in relazione al complesso delle forme di retribuzione incentivante, nonché rispetto al sistema di valutazione, che, come detto, finisce per costituire il punto no dale del cambiamento della cultura del pubblico impiego locale. Ora, se il riconoscimento di una siffatta idoneità di pianificazione dell' ente ne riafferma, anche in questo settore (peraltro centrale) , la sempre maggio re autonomia, è tuttavia da avvertire che occorrerà che in ogni Comune (ed in ogni Provincia) si abbia il coraggio di procedere ad una decisa virata verso il mare aperto della logica della premiazione dei più capaci, abbando nando le sicure coste degli omologanti sistemi di automatica e globale pro mozione per anzianità di intere fasce di dipendenti. Trattasi di una svolta che implica una nuova concezione della valutazione come strumento di valorizzazione delle risorse umane e non come controllo dell'attività del dipendente (così com'è stata finora interpretata), al di là della tradizionale (e mai troppo deprecata) finalità dell'attribuzione di incentivi monetari
«a
pioggia»,
con conseguente mortificazione (e demotivazione) dei dipendentipiù capaci e produttivi.
Tuttavia, pure a fronte di questa significativa evoluzione, l'obiettivo di assicurare effettività al governo delle autonomie non potrebbe essere real mente perseguito e raggiunto se, accanto a strumenti di gestione' flessibile e aziendalistica del personale dell' ente locale, non si pensasse di introdurre mezzi idonei a consentire una coerente ed altrettanto manageriale gestione delle risorse economico-finanziarie dell' ente. In realtà, i meccanismi di va lorizzazione delle risorse umane sono connessi inscindibilmente con la con creta possibilità di gestire risorse economiche da utilizzare (anche in una prospettiva
premia/e)
per il trattamento del personale, nella forma di possi bili modulazioni del rapporto di impiego, in virtù di tutti gli strumenti disponibili (come l'autonomia regolamentare e finanziaria, i controlli in-3 1 marzo 1 999 e art. 1 7, comma 2, letto b) del c.c.n.!. 1 aprile 1 999); b) la retribuzione di posizione per l'incarico di area di posizione organizzativa (art. I O, commi 1 e 2, c.c.n.l. 3 1 marzo 1 999); c) la retribuzione di risultato per l'incarico di posizione di area organizzativa (art. I O,
comma 3, c.c.n.l. 3 1 marzo 1 999); d) i compensi "diretti ad incentivare la produttività ed il miglio ramento dei servizi» (cfr. art. 1 7, comma 2, lett. a) del c.c.n.l. 1 aprile 1 99 9); e) i compensi per l'esercizio di compiti che implichino particolari responsabilità da parte dei dipendenti delle cate gorie B e C (quando non trovi applicazione l'art. I l del c.c.n.l. 3 1 marzo 1 999) e per i dipendenti della categoria D ai quali non sono conferiti gli incarichi di area di posizione organlzzativa (cfr. art. 1 7, comma 2, letto f) , c.c.n.l. 1 aprile 1 999); f) i compensi diretti ad incentivare particolari prestazioni o risultati dei dipendenti (cfr. art. 1 7, comma 2, lett. g), c.c.n.l. 1 aprile 1 999).
98 . CUIJi/ofo Secondo
terni, la conrr;Htazione collettiva e quella decentrata). .
A quesro punto, il rema dell'auronomia gestionale e fUlanziaria dell'en te locale assume, nell'cconomia generale della no:;tra trattazione, un ruolo ccnrfale perché appare evidente che la capacità di gcstire Acssibilmenre ri sorse (fìnalmeme) �roprie» crca per l'amministrazione locale le condizioni per perseguire J'effcrtività del governo della propria comunità. Lo sguardo deve allora cOllcelUrarsi su queste (ematiche, che costituiscono l'oggcrro specifico del capitolo seguente.
CAPITO LO III
RIALLOCAZIONE E VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE FINANZIARIE ED EFFETTIVITÀ DEL GOVERNO
LOCALE: �EVOLUZIONE DEL S ISTEMA VERSO IL FEDERALISMO FISCALE
Sommario: Sezione L Il ruolo dell'autonomia finanziaria nel nuovo modello di decen tramento. - 1 . Là finanza localt: [r(l aUWIlOlllill Cl politica dei trasferimenti erariali. -2. Le linee di rendem.a della più reCente Icgi. lazionc in tema di finanza locale. Potere regolamentare c pot�(ÌI impositiva. -3. Il federalismo fiscale a Costituzione invariata e la revisione costituziona'le in i till.ere. -4. Federal ismo fiscale, solidarietà e perequazione. Sezione II: La gestione finanziaria dell'ente locale: principi generali e aspetri patologici. -5. La contabilità dell' ente locale tra autonomia ed efficienza. -6. La metamorfosi del sisrema dei conu'ol li: dalla verifica di !cgi[cilJ1it� 311a valul3z.io,ne sulla gestione. -7. 11 disscsro economico-fìnamJario e i con cguenri l i miti all'aulon mia finanziaria c coma bile dell'cm ' locale. - 8. Gli strumenti per il ricquilibrio contabile: la formazione della massa (1.ltiva e della nlaS a passiva. -9. Segue: l'il1seri lllelHo dci debiti pregrcssi nella massa passiva. Il caso (problemarico) delle obbJigazioni derivand da cspropri:l'l.ion pcr pubblica utilità ed accessione invertita.
SEZIONE I - IL RUOLO DELLAUTONOMIA FINANZIARIA NEL