Il problema della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione nell’ambito delle attività funzionali ad assicurare un elevato livello di protezione della salute emerge in una vastissima gamma di ipotesi caratterizzate da proprie peculiarità ma anche da significativi elementi comuni. Proprio valorizzando quest’ultimo profilo appare opportuno operare una ricognizione tesa ad individuare regole e orientamenti giurisprudenziali che costituiscano un nucleo comune a situazioni differenziate e che consentano, al tempo stesso, di assolvere a due funzioni: quella di caratterizzare le fattispecie nelle quali viene in considerazione l’esigenza di tutela della
177 In questo senso T.A.R. Roma, (Lazio), sez. I, 29 novembre 2004, n.
14477, in Giurisprudenza italiana, 2005, 1307, con nota di Poto, Il mais
transgenico davanti al T.A.R. del Lazio, su cui cfr. amplius infra cap. IV,
110 salute nell’ambito del più vasto tema della responsabilità civile
della Pubblica Amministrazione; in secondo luogo quella di disporre di regole che, in quanto comuni a fattispecie tra loro differenziate, possano costituire un punto di riferimento per l’interprete chiamato a risolvere questioni concernenti la responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per omessa o inadeguata attuazione di obblighi funzionali alla tutela della salute delle persone in termini generali e quindi anche in ipotesi diverse ed ulteriori rispetto a quelle oggetto d’indagine.
Muovendo da queste considerazioni appare opportuno concentrare l’attenzione su specifici contesti che possono essere considerati come quelli maggiormente rappresentativi al fine di ricostruire in termini generali i profili della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione laddove emerga un’esigenza di conciliare la tutela della salute con le esigenze di efficiente funzionamento del mercato.
Un primo novero di discipline dalle quali scaturiscono articolati doveri di protezione della salute dei consociati in capo alla Pubblica Amministrazione è quello compendiato nel capitolo dedicato alle responsabilità derivanti dall’omessa o inadeguata attività di conservazione del territorio178. Sotto questo profilo viene in considerazione anzitutto l’attività di gestione del servizio idrico che, come anticipato, rientra tra quelle regolate da una disciplina di derivazione comunitaria (Dir. 98/83/CE), il cui mancato rispetto delimita i confini della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione, i cui contorni sono significativamente delineati anche in funzione del principio di precauzione. A testimonianza di quanto poc’anzi osservato, appare particolarmente significativo che la giurisprudenza presa in esame a tal proposito faccia emergere profili di responsabilità
111 derivanti dalla mancata attuazione di obblighi imposti a livello
comunitario confermando la dimensione sovrannazionale del problema e l’ineludibilità di una lettura che abbracci una prospettiva più ampia del diritto interno179.
Considerazioni analoghe possono essere ribadite anche con riferimento alle discipline in materia di conservazione del territorio e, in particolare, a quelle che regolano la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), nelle quali è dato riscontrare la presenza del principio di precauzione e un’interazione tra mancata attuazione degli obblighi scaturenti dal diritto comunitario e responsabilità civile della Pubblica Amministrazione180.
L’individuazione di regole comuni alle diverse fattispecie appena menzionate consente di indagare un ambito ulteriore e, segnatamente, quello nel quale la Pubblica Amministrazione interviene al fine di prevenire i danni derivanti da calamità naturali e di limitare le loro conseguenze, che si caratterizza per una disciplina particolarmente frammentaria e in gran pare di derivazione eminentemente nazionale nella quale talvolta non è dato riscontrare disposizioni ispirate al principio di precauzione. Proprio in un simile ambito risulta particolarmente utile l’applicazione di principi e regole giurisprudenziali ricavati dalla lettura sistematica di contesti nei quali, al contrario, l’azione della Pubblica Amministrazione è governata da articolate discipline funzionali a garantire la protezione dei consociati anche a fronte di rischi solo potenziali181.
Da ultimo, anche la responsabilità della Pubblica Amministrazione derivante dall’omessa o difettosa
179 Cfr. infra cap. III, par. 2 ss. 180 Cfr. infra cap. III, par. 3 ss. 181 Cfr. infra cap. III, par. 5 ss.
112 manutenzione della rete stradale si presenta, in prima
approssimazione, come una questione tradizionale e sviluppatasi in una dimensione meramente nazionale, la quale, tuttavia, presenta elementi d’incertezza interpretativa che potrebbero essere suscettibili di trovare soluzioni innovative laddove si adotti una prospettiva in ragione della quale il principio di precauzione venga considerato alla stregua di un principio fondamentale dell’ordinamento da applicarsi anche nelle materie in cui il diritto positivo non lo richiami espressamente182.
Il metodo di analisi appena descritto è stato oggetto di ulteriore applicazione anche con riferimento alle questioni trattate nel capitolo dedicato alla responsabilità civile della Pubblica Amministrazione laddove essa assuma il ruolo di garante della tutela della persona rispetto alle minacce derivanti dallo svolgimento di attività indispensabili183.
Anche in questo ambito, infatti, le fattispecie nelle quali emerge il problema della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per lo svolgimento di attività funzionali a conciliare la tutela della salute e le esigenze di mercato sono regolate da articolate discipline nazionali di derivazione comunitaria, diffusamente permeate dal principio di precauzione che devono necessariamente essere osservate in una prospettiva che tenga in considerazione anche gli orientamenti espressi dalla Corte di Giustizia. Sotto questo profilo un emblematico riscontro circa la sussistenza di regole comuni che confermano la loro validità in contesti differenziati si rinviene ponendo a confronto le decisioni che hanno sancito la responsabilità della Pubblica Amministrazione per omessa o inappropriata vigilanza sulla sicurezza degli emoderivati e dei vaccini ed hanno fatto leva sul
182 Cfr. infra cap. III, par. 6 ss. 183 Cfr. infra cap. IV.
113 principio di precauzione al fine di integrare l’elemento
soggettivo della colpa richiesto ex art. 2043 c.c.184 e quelle che,
in materia di sicurezza alimentare, hanno negato la responsabilità civile della Pubblica Amministrazione escludendo che fosse ravvisabile l’elemento della colpa laddove - proprio in applicazione del medesimo principio di precauzione - erano stati adottati provvedimenti restrittivi dell’iniziativa economica privata in ragione di situazioni di pericolo solamente potenziale185. Importanti indicazioni di carattere generale relative all’influsso che il principio di precauzione esercita sul sistema della responsabilità civile possono essere tratte anche dall’analisi della casistica giurisprudenziale in materia di esposizione ai campi elettromagnetici186.
Similmente a quanto osservato con riferimento alle questioni trattate nel capitolo III, anche le regole e gli orientamenti giurisprudenziali che possono essere ricavate dall’analisi dei contesti maggiormente rappresentativi in cui è presente una legislazione di derivazione comunitaria ispirata al principio di precauzione possono rivestire una significativa utilità allorché si ponga il problema della responsabilità della Pubblica Amministrazione per omessa adozione di misure di sicurezza in ambiti regolati da discipline meramente nazionali come, ad esempio, nelle ipotesi dei danni patiti dai militari esposti all’uranio impoverito187. La casistica giurisprudenziale in
argomento, infatti, fa emergere una condivisibile attenzione ai
184 Cass. 27 aprile 2011, n. 9406, in Giurisprudenza italiana, 2012, 541, con
nota di Rizzuti, Il problema dei danni da vaccinazione obbligatoria, su cui cfr. amplius infra cap. IV, par. 3.1.
185 Sul punto T.A.R. Roma, (Lazio), sez. I, 29 novembre 2004, n. 14477, cit.,
su cui cfr. amplius infra cap. IV, par. 4.3.
186 Cfr. amplius infra cap. IV, par. 5 ss. 187 Cfr. amplius infra cap. IV, par. 6.
114 principi emersi nelle discipline di derivazione comunitaria ed
elaborati dalla Corte di Giustizia, i quali sembrano assumere una portata generale e quindi un’applicazione che - con specifico riferimento alle fattispecie nelle quali viene in considerazione l’esigenza di tutela della salute delle persone - travalica le specifiche materie nelle quali vengono esplicitamente enunciati per espandersi al sistema della responsabilità civile nel suo complesso.
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