La sicurezza alimentare nella disciplina dell’Unione Europea

L’articolata disciplina della sicurezza alimentare predisposta dal legislatore dell’Unione Europea è stata osservata dagli interpreti come la proiezione delle profonde trasformazioni che hanno interessato l’industria alimentare e, più in generale, il rapporto

315 _{Quest’ultimo problema è stato sollevato, in particolare, con riferimento}

alla produzione e commercializzazione dei c.d. alimenti nuovi (novel foods) da Pacileo, Il diritto degli alimenti, cit., 21-25; Masini, Corso di Diritto

alimentare, cit., 92; Id., Diritto alimentare. Una mappa delle funzioni, cit.,

157; Paoletti,Poli e Silano, Nuovi prodotti alimentari e nuovi ingredienti

alimentari (novel foods and ingredients) nell’Unione europea, con la

collaborazione di Klaus, Milano, 2011) e di quelli geneticamente modificati – OGM – (Galasso, Il principio di precauzione nella disciplina degli OGM, Torino, 2007).

198 tra produttore e consumatore316. Queste considerazioni

riguardano tanto la cosiddetta legislazione “orizzontale”317_{, ossia}

riferita a tutti i prodotti alimentari, quanto quella “verticale”318

che regola specificatamente la sicurezza di alcune particolari categorie di prodotti destinati all’alimentazione umana319_.

Concentrando l’attenzione sulla cosiddetta legislazione “orizzontale”, si riscontra la presenza di complesse regole adottate in modo uniforme nei diversi paesi dell’Unione Europea, tutte accomunate dalla funzione di garantire la

316 _{Germanò, Ragionieri, Rook Basile, Diritto agroalimentare: le regole del}

mercato degli alimenti e dell'informazione alimentare, Torino, 2014, 53; Al

Mureden, I danni da consumo di alimenti tra legislazione di settore,

principio di precauzione e responsabilità civile, cit., 1495; Giardina, La responsabilità civile del produttore di alimenti, in Regole dell’agricoltura regole del cibo, a cura di Goldoni e Sirsi, Pisa, 2005, 101.

317 _{Per un’analitica ricostruzione v. Costato, Borghi, Rizzioli, Paganizza,}

Salvi, Compendio di diritto alimentare, VII ed., Padova, 2015, 73, 181; Tamponi, La tutela del consumatore di alimenti: soggetti, oggetto e

relazioni, cit., 301; Pacileo, Il diritto degli alimenti, cit., 320.

318 _{Masini, Corso di diritto alimentare, cit., 187.}

319 _{Il riferimento ricade, ad esempio, su pane, latte – con l’emanazione del}

Regolamento recante attuazione delle direttive 92/46 e 92/47/CEE in materia di produzione e immissione sul mercato di latte e di prodotti a base di latte (D.P.R. 14 gennaio 1997, n. 54) - , la pasta – disciplinata dal Regolamento per la revisione della normativa sulla produzione e commercializzazione di sfarinati e paste alimentari, a norma dell'articolo 50 della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (d.P.R. 9 febbraio 2001, n. 187), le

uova (regolate dal D.l. 4 febbraio 1993, n. 65, in attuazione della Dir. Ce 89/437 concernente i problemi igienici e sanitari relativi alla produzione ed

immissione sul mercato degli ovoprodotti), i prodotti surgelati (disciplinati

dal D. lgs. 27 gennaio 1997, n. 110, attuativo della Dir. Ce 89/108 in materia di alimenti surgelati destinati all’alimentazione umana) e, infine, gli integratori alimentari (regolati dal D. Lgs. 21 maggio 2004, n. 169 in attuazione della Direttiva 2002/46/CE relativa agli integratori alimentari).

199 sicurezza e la salubrità degli alimenti320. Proprio queste norme

costituiscono oggi un punto di riferimento imprescindibile al fine dell’osservazione delle attività svolte dalla Pubblica Amministrazione con riferimento alla protezione della salute dei cittadini dai pericoli che possono scaturire dal consumo di alimenti. Esse sono il frutto di scelte di compromesso tra l’esigenza di assicurare un elevato livello di protezione della salute e quella di garantire la sostenibilità dei costi di produzione e distribuzione dei prodotti alimentari. In questo quadro, pertanto, la Pubblica Amministrazione è chiamata a svolgere una rigorosa funzione di controllo del rispetto delle regole che governano la sicurezza della produzione, della manipolazione e della distribuzione degli alimenti operando secondo quel criterio di proporzionalità che consenta di effettuare un ragionevole bilanciamento tra le esigenze di tutela della salute e quelle di salvaguardia del corretto funzionamento del mercato321_{. Occorre}

sottolineare sin d’ora che la condotta della Pubblica Amministrazione quale soggetto deputato al controllo della corretta applicazione delle regole in materia di sicurezza

320 _{Sul punto v. Pacileo, Il diritto degli alimenti, Padova, 2003, 134 e Masini,}

Corso di Diritto alimentare, cit., 13 ss.

321 _{Morrone, Il custode della ragionevolezza, cit., 279 chiarisce che con il}

termine bilanciamento si indica una “tecnica di composizione di «interessi costituzionali» (…) e non dei correlativi valori, i quali, semmai, entrano nel giudizio di costituzionalità in via riflessa o mediata”; egli indica quale indefettibile presupposto del bilanciamento l’esistenza “in concreto di una situazione di conflitto d’interessi”, atteso che “ove non ricorra alcun conflitto non vi è motivo di controllare le valutazioni compiute dal legislatore”; Magli, La sicurezza alimentare tra norme preventive, obblighi risarcitori ed

autoresponsabilità del consumatore. Sistema italiano e modello statunitense a confronto, Bologna, 2013; D’Orlando, I principi in materia di pubblica amministrazione, cit., 435.

200 alimentare dev’essere valutata in una prospettiva che si presenta,

in prima battuta, come riferita al quadro normativo nazionale ma, a ben vedere, deve essere osservata nella prospettiva molto più ampia dell’ordinamento dell’Unione Europea. Infatti, le norme sulla sicurezza che le singole amministrazioni nazionali sono tenute ad applicare costituiscono parte di un’articolata disciplina nazionale attuativa di una più ampia disciplina europea armonizzata. Pertanto l’articolata regolamentazione che gli interpreti indicano sinteticamente con il termine “disciplina della sicurezza alimentare” costituisce un momento di analisi imprescindibile nello studio della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione. In questo senso basti pensare ai controlli pubblici da effettuare nei confronti degli operatori del settore alimentare tenuti al rispetto del sistema di controllo dell’igiene Hazard Analysys and Critical Control Points (HACCP)322 _{e, più in generale, a tutte le attività di controllo che}

322 _{Il sistema HACCP, ossia un protocollo diffuso a livello internazionale}

funzionale a “migliorare la garanzia di qualità microbiologica fisica e chimica delle derrate alimentari” (d. l. n. 155/97, attuativo della L. n. 43/93; Reg. (Ce) n. 852/2004 e Reg. (Ce) n. 882/2004), è illustrato nel sito del

Ministero della Salute

(http://www.ministerosalute.it/alimenti/benessere/benessere.jsp). In argomento Costato, Borghi, Rizzioli, Paganizza, Salvi, Compendio di diritto

alimentare, cit., 322; Masini, Corso di Diritto alimentare, cit., 83 ss.; Toni

e Nanni, L’autocontrollo sull’igiene degli alimenti e il metodo HACCP, Rimini, 2007; Correra, Prodotti alimentari, sicurezza, igiene e qualità, Rimini, 2000. Un’analisi condotta nella prospettiva del confronto con i protocolli internazionali si rinviene in Cordini, Alimentazione, ambiente e

sviluppo sostenibile, in La tutela multilivello del diritto alla sicurezza e qualità degli alimenti, a cura di Ricci, Milano, 2012, 12 ss., il quale

sottolinea il fondamentale ruolo svolto dalle Pubbliche Amministrazioni nazionali nel controllo dell’effettiva attuazione dei provvedimenti legislativi. In argomento si veda anche Costato e Russo, Corso di diritto