La responsabilità della Pubblica Amministrazione per atto lecito dannoso.

Lo studio della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione condotto concentrando l’attenzione sulla questione più specifica del contemperamento tra tutela del diritto alla salute e salvaguardia del diritto d’iniziativa economica privata impone d’indagare profondamente la tematica dell’atto lecito dannoso105_{. Infatti, da una parte, la responsabilità civile}

della Pubblica Amministrazione può essere osservata come conseguenza dell’omessa adozione di condotte imposte dall’ordinamento giuridico o di condotte non conformi ai principi del buon andamento della Pubblica Amministrazione. Al tempo stesso occorre considerare la prospettiva diversa e

104 _{Macchia e Moliterni, La responsabilità civile della pubblica}

amministrazione, cit., 1191.

105 _{Per un’accurata ricostruzione della responsabilità della Pubblica}

Amministrazione conseguente ad atti leciti si veda Alessi, La responsabilità

della pubblica amministrazione, cit., 217; Barcellona, Trattato della responsabilità civile, cit., 595.

68 complementare che si manifesta in tutte le occasioni nelle quali

i danni arrecati ai consociati siano riconducibili ad un’attività della Pubblica Amministrazione conforme alle disposizioni legislative ed ai principi fondamentali dell’ordinamento. Proprio in quest’ottica si pone il problema della responsabilità da atto lecito dannoso, che costituisce un tema già presente nell’elaborazione interpretativa più risalente106 _{e costantemente}

indagato anche da contributi più recenti107_{. Esso si risolve}

nell’individuazione in via sistematica di un principio generale, ricavato da singole disposizioni particolari, in virtù del quale sussisterebbe un obbligo d’indennizzo dei privati per i danni subiti in conseguenza dell’attività lecita svolta dalla Pubblica Amministrazione108_.

106 _{In proposito si rinvia allo studio monografico di Salemi, La così detta}

responsabilità per atti legittimi della pubblica amministrazione, Milano,

1912, 121 e 175; Torregrossa, Il problema della responsabilità da atto lecito, Milano, 1964; e a Tucci, La risarcibilità del danno da atto lecito nel diritto

civile, in Rivista di diritto civile, 1967, I, 264.

107 _{In proposito v. Corso, Manuale di diritto amministrativo, cit., 447 ss.; Sul}

punto v. Buonauro, Responsabilità da atto lecito dannoso, Milano, 2012; Mazzola, Responsabilità civile da atti leciti dannosi, Milano, 2007; Franzoni, L'illecito, in Trattato della responsabilità civile, diretto da Franzoni, I, Milano, 2010, 1252; Belli, L'atto lecito dannoso: un comune

illecito aquiliano o una speciale forma di responsabilità?, in La Responsabilità Civile, 2012, 65; Micari, La pregiudizialità amministrativa, il Tar Marche. Riflessioni sulla Drittwirkung, sulla responsabilità della pubblica amministrazione per atto lecito, sul contatto sociale qualificato, in Giurisprudenza di merito, 2004, 2324.

108 _{In questo senso Micari, P.A., danno da ritardo "mero" ed atipicità degli}

atti legittimi dannosi, in Danno e responsabilità, 2007, 123; Manfredi, Indennità e principio indennitario in diritto amministrativo, Torino, 2003,

23. In senso contrario l’opinione di Sorace, Diritto delle amministrazioni

pubbliche, Bologna, 2005, 367, secondo cui non può ammettersi, in termini

69 In termini generali il problema della ricostruzione sistematica dei

lineamenti della responsabilità civile scaturente da atto lecito dannoso emerge in contesti tra loro differenziati: essa, infatti, si manifesta nell’ambito del diritto costituzionale109_{, del diritto}

penale110_{, del diritto amministrativo}111 _{e, infine, del diritto}

civile112_{. Com’è stato condivisibilmente messo in luce appare}

lecite generatrici di danni. Un’interessante trattazione del tema dell’atto lecito dannoso nella prospettiva “giuseconomica” è condotta da Baffi e Nardi, Atto lecito dannoso: un'analisi giuseconomica, in Danno e

responsabilità, 2016, 1157, i quali concentrandosi sugli atti leciti dannosi

che determinano una compromissione del diritto di proprietà, ripercorrono gli orientamenti consolidati individuando, grazie allo strumento dell’analisi economica del diritto, gli opportuni disincentivi rispetto a determinati comportamenti posti in essere dalla Pubblica Amministrazione.

109 _{V. sul punto Buonauro, Responsabilità da atto lecito dannoso, cit., 351,}

il quale si sofferma sulle fattispecie del danno da esercizio di funzione legislativa e da violazione del diritto comunitario. Corso, Manuale di diritto

amministrativo, cit., 448, sotto questo profilo, richiama la fondamentale

importanza della previsione contenuta nell’art. 42 Cost., laddove prevede limitazioni al diritto di proprietà giustificate dalla finalità di assicurarne la funzione sociale.

110 _{Buonauro, Responsabilità da atto lecito dannoso, cit. richiama in}

proposito la fattispecie del danno derivante da ingiusta detenzione (pag. 725) o da eccessiva durata del processo (pag. 757).

111 _{Si pensi ad esempio alla tematica dell’indennità da esproprio (Buonauro,}

Responsabilità da atto lecito dannoso, cit., 435) e alle molteplici fattispecie

scaturenti dalla responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione (Buonauro, Responsabilità da atto lecito dannoso, cit., 662).

112 _{A tale riguardo è sufficiente porre mente alla fattispecie contemplata}

all’art. 2045 c.c. (legittima difesa), quella regolata dall’art. 2047 c.c. (responsabilità dei genitori per gli illeciti commessi dai figli incapaci d’intendere e di volere) o, ancora, a quelle contemplate in materia di recesso all’art. 1361 c.c. (Per un’approfondita disamina v. Buonauro, Responsabilità

70 necessario operare una ricostruzione sistematica dei lineamenti

della responsabilità da atto lecito dannoso che, tenendo conto della particolare prospettiva d’indagine che caratterizza il presente lavoro, dovrà concentrarsi soprattutto sui rapporti intercorrenti tra le fattispecie nelle quali il problema si pone nel contesto dei rapporti civilistici e quelle che risultano connesse all’azione amministrativa. Pertanto il problema della responsabilità da atto lecito dannoso verrà affrontato diffusamente con riferimento ad ogni singola fattispecie esaminata. Segnatamente, esso assumerà rilievo nell’ambito delle questioni inerenti la compensazione dei soggetti che abbiano subito gravi danni in conseguenza della sottoposizione a trattamenti vaccinali obbligatori eseguiti in conformità alle prescrizioni legislative113_{; ancora le problematiche connesse alla}

dannosità scaturente dall’azione lecita della Pubblica Amministrazione verranno affrontate allorché si pone il problema delle reazioni avverse connesse all’assunzione di alimenti che risultino conformi ai requisiti di sicurezza imposti dalla Pubblica Amministrazione ed oggetto di regolare controllo, ma nondimeno dannosi per soggetti affetti da ipersensibilità a determinate sostanze114. Sempre in quest’ordine di idee il generale tema della responsabilità per atto lecito dannoso potrà trovare utile applicazione a fronte dei danni riconducibili alla c.d. “ipersensibilità ai campi elettromagnetici”, che pone delicati problemi allorché le persone si trovino esposte ad emissioni rientranti entro le soglie legislativamente previste, ma in ogni caso fonte di pregiudizio per la salute di soggetti che si versino in condizione di particolare vulnerabilità115_{. Da ultimo, la teoria}

113 _{Cfr. infra cap. III, par. 3.} 114 _{Cfr. infra cap. III, par. 4 ss.} 115 _{Cfr. infra cap. III, par. 5.}

71 dell’atto lecito dannoso trova applicazione anche nello specifico

contesto nel quale la Pubblica Amministrazione è chiamata a garantire la salubrità delle acque potabili conciliando le esigenze di tutela della salute espresse nella stringente disciplina di derivazione comunitaria con quella della realizzabilità in concreto e della sostenibilità economica delle opere necessarie a conseguire un effettivo adeguamento della situazione nazionale agli standard imposti dall’Unione Europea116_.

5. La risarcibilità del danno alla persona e la lettura