Prima di approfondire l’applicazione extraterritoriale dei diritti umani e del diritto d’asilo, in caso di operazioni di ricerca e soccorso in mare, si reputa opportuno riportare le seguenti prese di posizioni riferibili al Governo tedesco55:
• according to the principle of non-refoulement under international law, a State may not expel or return refugees to a (another) State where they would face certain threats. For that reason, the above-mentioned situation, in which persons coming from Libya are rescued at sea by the Libyan coastguard and brought back to Libya for disembarkation, does not fall under the prohibition against refoulement under international law;
• Non-State actors are in principle not bound by the European Convention on Human Rights or the principle of non-refoulement of the Geneva Convention on Refugees.
In a case where a State takes measures to bring a person, for example, to Libya, the European Convention on Human Rights and the prohibition against refoulement under international law are, of course, applicable. But this applies [only] to the case where a State is acting. […] State action is a precondition for the application of the European Convention on Human Rights or the prohibition on refoulement under international law.
International treaties such as the European Convention on Human Rights and the Geneva Convention on Refugees bind the Contracting States that have acceded to them and establish obligations with regard to the particular sovereign acts of State agencies. The prohibition against refoulement under international law is not addressed to private actors.
54 Cfr. Andrea Cannone, Enciclopedia del diritto – Annali V – voce Trattato internazionale (adattamento al) – Giuffrè.
55 Le prese di posizione in esame sono tratta da Ruth Effinowicz and Stefan Talmon, Germany’s position concerning
private maritime rescue operations in the Mediterranean, GPIL – German Practice in International Law, 12 febbraio
2020 e disponibile al seguente link:
https://gpil.jura.uni-bonn.de/2020/02/germanys-position-concerning-private-maritime-rescue-operations-in-the-mediterranean/.
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According to Article 3 of the UN Convention against Torture, a State Party may not expel, return or extradite a person to another State if there are substantial grounds for believing that the person could be subjected to torture there. The Convention against Torture is binding only on States Parties. As an inter-State agreement, the UN Convention against Torture is not binding on non-State actors. Whether there is a violation of Article 3 of the UN Convention against Torture can only be determined with knowledge of and in consideration of the circumstances of a specific case.
Tali autorevoli prese di posizione evidenziano chiaramente che la questione in esame certamente non può essere trattata semplicisticamente, assumendo, in modo assiomatico, che l’Italia, al fine di rispettare i propri obblighi in tema di diritti umani, è obbligata di default a concedere un porto di sbarco.
Tanto premesso, in via preliminare, si osserva che la prevalente esegesi della Convenzione relativa allo Statuto dei Rifugiati è nel senso di ritenere che la Convenzione stessa, ed in particolare il principio di non refoulement di cui all’articolo 3356, sia applicabile anche nell’alto mare. In tal senso, ad esempio, si è espresso Alto Commissariato dell’ONU sui rifugiati (UNHCR) nella sua l’Advisory Opinion del 26.07.2007 in cui si precisa che “UNHCR is of the view that the purpose, intent and meaning of Article 33(1) of the 1951 Convention are unambiguous and establish an obligation not to return a refugee or asylum-seeker to a country where he or she would be risk of persecution or other serious harm, which applies wherever a State exercises jurisdiction, including at the frontier, on the high seas or on the territory of another State”57.
In linea generale, tuttavia, si rileva che la giurisprudenza internazionale non appare molto propensa ad equiparare una nave privata in alto mare al territorio dello Stato58. Non è un caso, dunque, che la predetta Advisory Opinion non appaia pienamente coerente con l’orientamento emerso in passato (1981), nell’ambito dell’UNHCR secondo cui “while there is a clear duty for ship's masters, their owners and their Governments to rescue asylum-seekers at sea, there is no obligation under international law for the flag State of a rescuing vessel to grant durable asylum to rescued refugees. It is, of course, correct that by boarding a vessel, the refugee comes under the jurisdiction of the flag State which is considered to exercise jurisdiction over the ship on the high seas. There is, however, no valid legal basis for considering that by boarding a vessel a refugee has entered the territory of the State exercising jurisdiction over the ship. Moreover, even if physical presence on the ship were regarded as tantamount to presence in the territory, this would not in the present status of international law constitute an obligation for the flag State to grant durable asylum”59.
56 Per semplicità di analisi, di seguito si riporta il testo dell’art. 33 della Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951: “Article 33. (Prohibition of expulsion or return ('Refoulement').
1. No Contracting State shall expel or return ('refouler’) a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion.
2. The benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country”.
57 Cfr. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of
Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, 26 January
2007, available at: https://www.refworld.org/docid/45f17a1a4.html.
58 Cfr. la decisione del 28.06.1960 della Second Chamber della Arbitral Commission on Property, Rights and Interests in
Germany established by the Convention on the Settlement of Matters Arising out of the War and the Occupation, signed at Bonn on 26 May 1952 nel caso the Government of the Kingdom of Greece (on Behalf of Karavias) v. Federal Republic of Germany, laddove si precisa che “although the authors of international law often describe the trading vessel on the open sea as “floating territory” of the State under whose flag it sails, this is merely a metaphorical expression to signify that, under these circumstances, the vessel remains under the sovereignty of that State. But that it cannot really be a part of its territory has been luminously demonstrated by Verdross when stating that this “floating territory” cannot be surrounded by any territorial waters and that it cannot have the effect, either in respect of height or of depth, of extending the sovereignty of such State over the air-space above the vessel or over the portion of the sea underneath it (cf. Verdross, Volkerrecht, 4th ed., 1959, p. 217 et seq.)”. Il testo complete del provvedimento è disponibile al seguente link:
http://legal.un.org/riaa/cases/vol_XXIX/484-490.pdf.
59 Cfr. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Problems Related to the Rescue of Asylum-Seekers in Distress at Sea, 26 August 1981, EC/SCP/18, disponibile al seguente link: https://www.refworld.org/docid/3ae68ccc8.html
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In sintesi, si osserva che - se da un lato appare pacifica l’applicazione extraterritoriale (quindi anche nell’alto mare) del principio di non refoulement nel caso in cui lo Stato eserciti la propria giurisdizione in un ambito spaziale diverso dal proprio territorio (tipico esempio in tal senso sono le navi militari) - più controversa è invece la possibilità di considerare che a bordo di una nave privata in alto mare lo Stato di bandiera eserciti la propria giurisdizione ai fini dell’applicazione del principio di non refoulement.
Come rilevato in dottrina, “secondo un’opinione supportata dai lavori preparatori, la Convenzione [relativa allo statuto dei rifugiati] non si applicherebbe in alto mare”60. Effettivamente, già osservando il mero dato testuale della Convenzione stessa, si osserva la presenza di una specifica disposizione (l’art. 1161) relativa ai marinai rifugiati che sembra doversi qualificare come lex specialis, d’applicarsi in caso di potenziali rifugiati presenti a bordo di navi private. Detto articolo 11, in particolare, è volto a limitare la possibilità per i membri degli equipaggi delle navi private, di ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato da parte dello Stato di bandiera del natante.
Inoltre, se si analizzano i lavori preparatori - come puntualmente ricostruito dalla dottrina più attenta - nel corso dei negoziati della Convenzione relativa allo Statuto dei Rifugiati “in immediate and direct response to the UK representative’s observation — in line with prior Swiss, French, German, Italian and Swedish observations — that he assumed ‘refoulement’ had no wider meaning than ‘return’, the President of the meeting of Plenipotentiaries (11 July 1951) proposed, and all states agreed, that the French word be inserted in parentheses wherever the English word appeared”62. In sostanza, non appare pretestuoso affermare che l’intento dei negoziatori della Convenzione fosse quello di evitare the “irrevocable, exceptionless exposure of signatory countries to massive influxes — mass migration of persons coming directly or indirectly from failed or vicious states (or indeed from impoverished or relatively poor states) — without recourse to resistance by denial of entry”63. Una siffatta esegesi della Convenzione, tra l’altro, sembra trovare conferma in una qualche autorevole giurisprudenza. Più in particolare, si segnala la posizione espressa da Lord Bingham nella sentenza del caso R v Immigration Officer Prague Airport ex p Roma Rights64 that each party to the 1933 Convention relating to the International Status of Refugees undertook ‘ not to remove or keep from its territory by application of police measures, such as expulsions or non-admittance at the frontier (refoulement), refugees who have been authorized to reside there regularly, unless the said measures are dictated by reasons of national security or public order ’ and ‘ undertakes in any case not to refuse entry to refugees at the frontiers of their countries of origin ’ , and comments: ‘ This language might be understood to oblige contracting states to admit refugees coming to seek asylum, but in the opinion of a respected commentator the word refouler in the authoritative French text was not used to mean “ refuse entry ” but “ return ” , “ reconduct ” or “ send back ” , and the provision did not 60 Cfr. Natalino Ronzitti, Chiusura dei porti, respingimenti e arrivi illegali, Rivista on line huffingtonpost.it del 12/07/2019 (https://www.huffingtonpost.it/entry/migranti-chiusura-dei-porti-respingimenti-e-arrivi-illegali_it_5d288bd7e4b02a5a5d597f30?utm_hp_ref=it -blog ).
61 L’articolo 11 (refugee seamen) della Refugee Convention 1951 è il seguente: “In the case of refugees regularly serving
as crew members on board a ship flying the flag of a Contracting State, that State shall give sympathetic consideration to their establishment on its territory and the issue of travel documents to them or their temporary”. Nel documento “the travaux preparatoires analysed with a commentary by dr Paul Weis” viene precisato che “Although merchant ships and private vessels are, in a way, considered parts of the flag State, service on such vessels is not necessarily considered as residence in the territory of that State. The terms 'sympathetic consideration' has the same meaning as the term 'favourable consideration' in Article 7 paragraph 4 of the Convention. While only a recommendation, it nevertheless imposes by the word 'shall' an obligation on the Contracting States to consider the situation of such refugee seamen favourably and not to deny them the benefits mentioned without good reason”.
(https://www.unhcr.org/protection/travaux/4ca34be29/refugee-convention-1951-travaux-preparatoires-analysed-commentary-dr-paul.html ).
62 Cfr. Finnis, John. "Judicial Law-Making and the ‘Living’ Instrumentalisation of the ECHR." Lord Sumption and the Limits of the Law. Ed. N W Barber, Richard Ekins and Paul Yowell. Oxford: Hart Publishing, 2016 (pagine 111 e ss.).
63 Ibidem.
64 Cfr. Regina v. Immigration Officer at Prague Airport and Another, Ex parte European Roma Rights Centre and Others, [2004] UKHL 55, United Kingdom: House of Lords (Judicial Committee), 9 dicembre 2004, disponibile al seguente link: https://www.refworld.org/cases,GBR_HL,41c17ebf4.html.
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refer to the admission of refugees but only to the treatment of refugees who were already in a contracting state. ’
In sostanza, quindi, sembra esservi una situazione per cui, da un lato lo Stato, è vincolato al rispetto del principio di non refoulement sul proprio territorio, dall’altro, i migranti non sarebbero titolati al diritto d’asilo a bordo delle navi private, ovvero non sotto il controllo di uno Stato.
La specialità – rectius non equiparazione della nave al territorio dello Stato ai fini della presentazione della domanda d’asilo – sembra trovare ulteriore riscontro nella pertinente normativa internazionale. A tal riguardo, infatti, si rammenta che la materia dell’asilo a bordo delle navi è disciplinata da due specifiche Convenzioni internazionali: l’Accordo relativo ai marinai rifugiati, adottato a L'Aja il 23 novembre 1957 (ratificato e reso esecutivo dall’Italia con la Legge 13 luglio 1966, n. 654) ed il Protocollo relativo ai marinai rifugiati, adottato a L'Aja il 12 giugno 1973 (ratificato e reso esecutivo dall’Italia con la Legge 3 giugno 1978, n. 313). Detti accordi internazionali, benché non specificatamente intesi per disciplinare il complesso fenomeno dei soccorsi in mare, tuttavia, evidenziano chiaramente la volontà degli Stati di intendere la disciplina dell’asilo a bordo delle navi quale lex specialis rispetto alla normativa generale prevista nel Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 (ratificata e resa esecutiva dall’Italia con la Legge 24 luglio 1954, n. 722). Pertanto, ove si ritenesse che i naufraghi salvati in mare possano godere del regime di cui alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 già dal momento della salita a bordo su una nave privata, si determinerebbe una illogica e irrazionale situazione di sfavore nei confronti dei marinai rifugiati che renderebbe in concreto inapplicabile lo speciale regime convenzionale stabilito in tale peculiare fattispecie. Nel merito, inoltre, si rileva che i citati trattati internazionali sui marinai rifugiati – lungi dall’equiparare una nave al territorio dello Stato – subordinano la concessione del diritto d’asilo da parte dello Stato di bandiera, non già alla mera ed “istantanea” presenza a bordo dalla nave del richiedente asilo, bensì, in sintesi, alla circostanza di aver compiuto almeno 600 giorni, consecutivi o no, compresi negli ultimi tre anni, su natanti che hanno attraccato almeno due volte in porti della madre patria (cfr. art. 3 lettera c. dell’Accordo relativo ai marinai rifugiati, adottato a L'Aja il 23 novembre 1957).
In aggiunta a quanto precede, si osserva che la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) ha integrato gli strumenti di enforcement del principio di non refoulement, in virtù della previsione di cui all’articolo 1 della CEDU stessa. Come evidenziato dall’UNHCR, infatti, “the factual assessment made by State authorities or UNHCR when considering whether a person faces persecution in the sense of the 1951 Convention is, mutatis mutandis, similar to the one made by the Court in order to determine whether a person has a real risk of being exposed to ill-treatment in the sense of Article 3 of the ECHR. It is therefore likely that a risk of persecution on one of the grounds set out in Article 1A(2) of the 1951 Convention would be considered as being covered by Article 3 of the ECHR”65.
Benché la giurisprudenza della CEDU non abbia mai espressamente equiparato una nave in alto mare al territorio dello Stato di bandiera, è plausibile che in detta circostanza si possa comunque pervenire all’applicazione della CEDU nei confronti dello Stato di bandiera. A maggior chiarimento, si precisa che:
• la sentenza Hirsi Jamaa e altri c. Italia non appare rilevante per dirimere la questione in esame. In tal caso infatti la giurisdizione dell’Italia è stata motivata in quanto la nave italiana era una nave della Guardia di Finanza a bordo della quale vi è era del personale militare e, pertanto, “i ricorrenti si sono trovati sotto il controllo continuo ed esclusivo, tanto de jure quanto de facto, delle autorità italiane”66. Inoltre i fatti oggetto della sentenza Hirsi non sembrano essere semplicemente 65 Cfr. UNHCR Manual on Refugee Protection and the ECHR (Updated August 2006) - Part 2.1 – Fact Sheet on Article
3 – paragraph 3.7. Il testo del citato manuale dell’UNHCR è disponibile al seguente link:
https://www.unhcr.org/3ead2d262.
66 A maggior chiarimento, di seguito, si riporta il testo del paragrafo 81 della Sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 23 febbraio 2012 (Ricorso n. 27765/09 - Hirsi Jamaa e altri c. Italia) ove “la Corte nota che nella presente
causa i fatti si sono svolti interamente a bordo di navi delle forze armate italiane, il cui equipaggio era composto esclusivamente da militari nazionali. Ad avviso della Corte, sin dalla salita a bordo delle navi delle forze armate italiane
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riconducibili ad un evento SAR. In tale vicenda infatti le operazioni di salvataggio ebbero luogo zona SAR di responsabilità di Malta, ma l’hand over dei naufraghi avvenne in base a degli accordi bilaterali tra l’Italia e la Libia per il contrasto dell’immigrazione clandestina. Tali circostanze, evidentemente, rendono il caso Hirsi non così simile alle vicende analizzate in precedenza (ad eccezione del caso trattato dal Tribunale civile di Roma, vds. precedente punto 3.g. ), pertanto, non appare possibile affermare che la Corte faccia immediato riferimento a detto caso67;
• come acutamente evidenziato in dottrina68, tuttavia, la Corte europea dei diritti dell’uomo, nel caso Leray and others v. France, ha ritenuto sussistente la responsabilità della Francia per delle mancate approfondite indagini relativamente ad un naufragio occorso ad una nave francese in alto mare. Di talché, sembrerebbe che Corte europea dei diritti dell’uomo consideri idonei a radicare la propria giurisdizione gli eventi occorsi in alto mare a bordo delle navi battenti la bandiera di uno Stato parte della Convenzione, al pari di quanto accade per gli eventi che si svolgono sul territorio degli Stati parte della Convenzione. Nel caso sopra menzionato della nave Sea Watch 3, i diritti garantiti dalla CEDU devono dunque essergli assicurati dall’Olanda in quanto Stato di bandiera che esercita a bordo della nave la propria giurisdizione ai sensi dell’articolo 92 dell’UNCLOS. Al riguardo – oltre a ribadire la rilevanza della sentenza dell’ITLOS del 10.04.2019 nel caso M/V “Norstar” (Panama v Italy), ove è stato riconosciuto che in alto mare uno Stato diverso dallo Stato di bandiera non gode, in linea di principio, né dell’enforcement jurisdiction né della jurisdiction to prescribe – si segnala altresì il parere dell’ITLOS del 25 aprile 2015 sugli obblighi di uno Stato di bandiera in caso di pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (IUU - Illegal, unreported and unregulated) . Più in particolare, in detto parere l’ITLOS ha tra l’altro osservato che lo Stato di bandiera è gravato di un’obbligazione di “due diligence”, volta ad evitare l’attività di pesca IUU svolta da navi private battenti la propria bandiera nella ZEE di uno Stato terzo. Detta obbligazione a carico dello Stato di bandiera è un’obbligazione di condotta e non di risultato che si sostanzia prendere tutte le misure necessarie “to ensure compliance and to prevent IUU fishing by fishing vessels flying its flag” (cfr. paragrafo 129 del citato parere dell’ITLOS). Tale obbligazione di due diligence a carico dello Stato di bandiera, unitamente all’assenza di enforcement jurisdiction e di jurisdiction to prescribe da parte degli Stati diversi da quello di bandiera, si reputa che siano indizi assolutamente che ben giustificano la responsabilità dello Stato di bandiera in caso di naufraghi raccolti in mare da una nave privata ed escludono la responsabilità diretta degli Stati diversi da quello di bandiera, ad eccezione delle circostanze in cui si rende necessario un intervento immediato a tutela della vita delle