L‟asilo e l‟accoglienza

“L‟Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di

protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Detta politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti”, così recita il primo paragrafo dell‟ art.

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Al fine di gestire in modo più preciso i controlli alle frontiere e la richiesta delle domande di asilo, cresce sempre più l‟implementazione di un sistema di sorveglianza elettronica attraverso l‟ausilio di banche dati come il Sistema informativo Schengen (SIS), il sistema Eurodac e il Sistema di Informazione Visti (VIS).

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78 TFUE71. La materia di asilo e accoglienza è essenziale anche all‟interno dell‟ordinamento comunitario, oltre che internazionale e nazionale; pertanto accenneremo agli strumenti normativi che disciplinano le modalità di accoglienza e le politiche d‟asilo a cui sono sottoposte i Paesi dell‟Unione.

In prima istanza, in tema di asilo e accoglienza per i MSNA, merita di essere citata la direttiva Qualifiche 2011/95/ CE72, nei cui commi dell‟art. 31 si stabilisce, anzitutto, che gli Stati membri adottano

quanto prima dopo la concessione della protezione internazionale misure atte ad assicurare la necessaria rappresentanza dei minori non accompagnati, da parte di un tutore legale oppure, ove necessario, la rappresentanza da parte di un organismo incaricato della cura e del benessere dei minori, oppure qualsiasi altra forma adeguata di rappresentanza, inclusa quella basata sulla legislazione o su un provvedimento giudiziario (co. 1). Successivamente devono

essere soddisfatte, da chi ne detiene la tutela, le esigenze del minore, le quali devono essere monitorate da un personale competente (co. 2). Obiettivo della Direttiva è anche quello di inquadrare i luoghi e i soggetti presso i quali i minori possono essere indirizzati e collocati, ovvero: familiari adulti; famiglia affidataria; centri specializzati nell‟ospitare i minori; secondo altre modalità che

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L‟art. 78 TFUE è costituito da tre paragrafi: nel primo troviamo l‟obiettivo, nel secondo le basi giuridiche per l‟adozione dei nuovi strumenti in materia di asilo e l‟ultimo si riferisce alle procedure speciali da adottare in caso di emergenza. Per un maggiore approfondimento vedasi http://www.asiloineuropa.it/2011/05/09/art-78-tfue- scheda/.

72_{Direttiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011} recante norme sull‟attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta.

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offrano un alloggio idoneo per i minori, tenendo conto anche del parere dello stesso in relazione al grado di età e di maturità (co. 3). Per quanto possibile, si cerca di garantire il diritto all‟unità familiare prediligendo il collocamento dei minori nei medesimi luoghi ove risiedano fratelli e/o sorelle (co. 4).

In caso di riconoscimento della tutela internazionale, è compito degli Stati membri rintracciare la famiglia del minore; se la ricerca è già stata avviata, gli Stati membri ove opportuno continuano la procedura di ricerca, mentre nei casi in cui sussistano rischi per la

vita o l‟integrità del minore o dei suoi parenti stretti, in particolare se questi sono rimasti nel paese di origine, la raccolta, il trattamento e la diffusione delle informazioni relative a queste persone sono effettuate in via confidenziale.

L‟ultimo comma dell‟articolo si concentra direttamente sul personale che si prende cura del minore, al quale è richiesto un aggiornamento continuo circa le modalità più idonee da mettere in atto durante la presa in carico.

Ulteriori tutele sono previste nella Direttiva 2003/9/CE73 (c.d. direttiva sull‟accoglienza dei richiedenti asilo), all‟interno della quale si precisa che le misure di accoglienza devono essere commisurate alla specifica situazione delle persone vulnerabili (tra cui anche i MSNA) affinché sia garantito un adeguato sviluppo fisico, mentale, morale, spirituale e sociale delle stesse.

È anzitutto necessario che i minori non accompagnati trovino una collocazione presso una famiglia affidataria o familiari adulti (come già direttiva precedentemente citata), e solo quando ciò non sia

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Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 Gennaio 2003, recante norma minime relative all‟accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, recepita dall‟Italia con L. n. 31/03.

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possibile, presso specifiche strutture per minori o altri istituti idonei. È fondamentale che ai minori venga offerta la possibilità di frequentare corsi di formazione in lingua e di partecipare ad attività ludiche. Per coloro che sono state vittime di violenza e/o abusi è obbligatoria l‟applicazione di pratiche riabilitative psico-sanitarie. Anche in questa direttiva è richiesta un‟adeguata formazione del personale che si occupa del minore; la necessaria la nomina di un tutore legale nel più breve tempo possibile e l‟inserimento analogo ai fratelli e/o sorelle.

La direttiva accoglienza presenta un elemento di criticità, che ammette quasi espressamente la detenzione dei MSNA, sebbene limiti questa ipotesi a circostanze eccezionali quali non del tutto definite 74. Nel momento in cui la detenzione è predisposta, deve essere effettuata in istituti ad hoc e in luoghi separati da quelli che accolgono gli adulti75. La direttiva si interessa anche dell‟aspetto di garanzia procedurale per i richiedenti asilo, e quindi anche dei MSNA, predisponendo un riesame giurisdizionale periodico relativo al procedimento, con la possibilità di potervi fare ricorso avverso alla privazione della libertà e sulla possibilità di beneficiare di un‟assistenza legale gratuita. Il provvedimento di trattenimento, pertanto, deve essere scritto in una lingua comprensibile al richiedente asilo.

Il Sistema Dublino e i MSNA.

“Sin da quando è stata avviata la cooperazione sulla base degli Accordi di Schengen, un elemento è apparso costante: le domande di asilo sono accolte ed esaminate dai singoli Stati membri, non esistendo a ciò un organo deputato. Considerata la libertà di

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L. Barone (2016), ibidem, p. 55. 75_Ivi.

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circolazione all‟interno dello spazio Schengen (…) si sono manifestati alcuni elementi che hanno presto preoccupato gli Stati membri: le domande multiple, presentate in più Stati per aumentare le chances di vedersi riconosciuto come rifugiato (…)76_”.

La situazione appena presentata è meglio nota col termine di asylum

shopping, per riferirsi, appunto, all‟atteggiamento operato dai parte

dei richiedenti asilo per riuscire ad ottenere più facilmente il riconoscimento dello status; ciò permetteva a ciascun richiedente la possibilità di presentare domanda di asilo in un altro Stato membro, ove il primo Paese l‟avesse rigettata. Per riuscire a contrastare questo fenomeno gli Stati europei hanno adottato il c.d. “Sistema Dublino”, in quanto inizialmente regolamentato da una convenzione firmata a Dublino nel 1990. La ratio del Sistema è quella di individuare un unico Stato membro per la definizione delle domande di asilo, in relazione di differenti presupposti quali: il luogo dove sono già rifugiati i parenti del richiedente; lo Stato che ha già concesso un titolo di soggiorno o semplicemente lo Stato dove è stata registrata per la prima volta l‟ingresso del richiedente. Per quanto concerne il riconoscimento sulla base della presenza nello Stato di parenti che detengono lo status di rifugiato, nel caso dei MSNA la domanda di protezione può essere presentata indipendentemente dal titolo con cui i parenti risiedano nello Paese ospitante (in sostanza è importante la presenza di un legame parentale entro il quarto grado, non se i parenti siano detentori dello status di rifugiato). Se una domanda di asilo viene presentata ad uno Stato membro non competente, il richiedente viene trasferito in un altro competente senza un esame nel merito della sua richiesta (c.d. trasferimento Dublino). Una volta che al richiedente è stato riconosciuto lo status di rifugiato, questi è

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inteso tra tutti gli Stati membri come tale. In caso di rigetto della domanda in uno Stato, il richiedente non può presentarla in un altro.

Chiarita per sommi capi la natura del Sistema Dublino, in tale sede non entreremo nel merito della sua copiosa materia; ci concentreremo, piuttosto, su una rapida analisi del Sistema nella gestione dei MSNA.

Attualmente parliamo di Regolamento Dublino III77, per riferirci, appunto, alla terza revisione dello stesso.

Nel primo Dublino non è presente una apposita attenzione ai MSNA. E‟ a partire dal Regolamento Dublino II78

che il tema dell‟asilo dei MSNA acquista una sua importanza:

“Se il richiedente asilo è un minore non accompagnato, è competente per l'esame della domanda di asilo lo Stato membro nel quale si trova legalmente un suo familiare, purché ciò sia nel miglior interesse del minore.

In mancanza di un familiare, è competente per l'esame della domanda lo Stato membro in cui il minore ha presentato la domanda d'asilo.” (art. 6, Reg. CE n. 343/03).

Si nota come il Sistema Dublino II consideri, in prima istanza, la necessità di garantire un riconoscimento dello status di rifugiato in

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Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l‟esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione).

78_{Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i} criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo.

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virtù del ricongiungimento familiare- operato sempre nel rispetto del superiore interesse del minore.

La tutela del MSNA rappresenta il pilastro della gestione del sistema di accoglienza.

All‟interno dell‟attuale Regolamento si delinea ulteriormente il discorso relativo al superiore interesse del minore, circa il riconoscimento dello status di rifugiato, a causa della sua condizione di vulnerabilità. Nel nuovo Regolamento si cerca di inquadrare, in modo più dettagliato, quali siano le garanzie procedurali a favore dei MSNA. Viene resa necessaria la presenza di un rappresentate del minore che lo assisti in tutte le procedure previste dal regolamento (art. 6). Per quanto concerne la considerazione del superiore interesse del minore, è definito in modo più chiara la sua natura sulla base di diversi fattori, quali: la possibilità di ricongiungimento familiare; il benessere e lo sviluppo sociale del minore; la sua sicurezza e la sua opinione in relazione all‟età e al grado di maturità. (art. 6 co. 3). All‟interno del nuovo regolamento viene fornita una specifica attenzione ai minori stranieri non accompagnati, in qualsiasi tipo di intervento che possa riguardarli; lo stesso art. 4 individua la predisposizione di un opuscolo ad hoc che illustri le procedure da applicare per la loro tutela.

Il sistema Dublino non è stato esente da numerose critiche, specie per quanto concerne la gestione delle richieste di asilo per i migranti adulti, motivo che ha spinto l‟Unione Europea a revisionarlo per ben tre volte. Nonostante le criticità presentate anche dal nuovo

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Regolamento79, la disciplina dei MSNA sembra essere più attenta ai diritti dei giovani richiedenti; tuttavia nella prassi questo aspetto sembra essere disatteso80: quello dei minori stranieri non accompagnati , come ha sottolineato il direttore della Fondazione

Migrantes mons. Giancarlo Perego, è un fenomeno che risente

fortemente delle storture dell‟attuale Regolamento Dublino III “e che

richiede un‟attenzione particolare a diversi livelli : sul piano dell’identificazione dell‟età del minore con strumenti adeguati, che oggi lasciano un dubbio di più/meno due anni, con il rischio di non tutelare alcuni ragazzi; con luoghi di accoglienza che non siano i CAS (che oggi ospitano l‟85% dei minori non accompagnati, perché

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Tra le criticità M. DI FILIPPO (2017) in “Dublin „reloaded‟ or time for ambitious

pragmatism? – EU Immigration and Asylum Law and Policy ” individua quattro fattori

rilevanti: (a) waste of public money in repressive actions and in administrative as well as judicial procedures not producing durable results; (b) diplomatic tensions between Member States; (c) profitmaking for criminal networks providing smuggling services; (d) social exclusion and frustration for asylumseekers(potentially leading to human rights violationsor various forms of criminality); (e) lack of integration, with increased costs for social services and public expenditure. Al fine di superare l‟insostenstenibilità del Sistema, sorge la necessità di attuare un radicale cambiamento nelle modalità di assegnazione dello Stato competente alla valutazione delle richieste di asilo; l‟obiettivo è quello di considerare i fattori rilevanti di collegamento (link tra Stato e richiedente), per evidenziare la dimensione empirica del fenomeno e la fiducia e cooperazione tra gli Stati membri per la ripartizione delle domande si asilo, a favore della libertà di circolazione dei richiedenti positivi. Al fine di poter raggiungere questo obiettivo, si ritiene necessaria la costituzione di un regolamento che incarni una nuova e unica procedura di asilo ( proposta Regolamento Atene). Per maggior informazioni si rinvia alla lettura del paper “From Dublin to Athens: A Plea for a Radical Rethinking of the Allocation of Jurisdiction in Asylum Procedures” M. Di Filippo (2016).

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Si fa riferimento, in particolare, agli interventi attuati dalla CEDU in merito a numerosi ricorsi, due dei quali sono divenuti molto conosciuti; il caso Sharifi c. Italia e

Grecia e il caso Mubilanzila Mayeka and Kaniki Mitunga c. Belgio.

“Nel primo caso l‟Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell‟uomo per

aver respinto collettivamente delle navi cariche di migranti richiedenti asilo verso un Paese ritenuto dalla Corte non sicuro (ovvero la Grecia). Fra i diversi migranti richiedenti asilo respinti vi erano dei minori non accompagnati afghani, molti dei quali hanno trovato rifugio nel Nord Europa, soprattutto in Norvegia. La sentenza ha condannato l‟Italia per la violazione dell‟art. 3 della CEDU (sul divieto di trattamenti inumani e degradanti), per la violazione dell‟art. 4 del protocollo 4 (divieto di espulsioni collettive di stranieri) e per violazione dell‟art. 13 della CEDU, ovvero il diritto ad un ricorso effettivo”. Per maggiori approfondimenti si rinvia a https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_20_1.wp;jsessionid=036946F4683670415E4F FDE0DC032EB2.ajpAL03?facetNode_1=0_8_1_60&facetNode_3=0_8_1_85&facetNo de_2=1_2(2014)&previsiousPage=mg_1_20&contentId=SDU1109298.

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solo meno di 2.000 sono in un progetto SPRAR), mentre quasi il 50% dei minori sono concentrati al Sud soprattutto in Sicilia (6.500) e in Calabria (1.500); con l‟attenzione ai traumi subiti nel corso di viaggi che durano almeno due anni per la maggior parte di essi; e per la continuazione del viaggio verso altri Paesi europei, ancora in solitudine o con amici, per almeno due su tre dei minori sbarcati”81. Ulteriore nodo di criticità in merito all‟attuale Sistema Dublino potrebbe essere rintracciato nella nozione di “familiare” ,ai fini del riconoscimento: è possibile richiedere un trasferimento per il minore per ricongiungersi ai parenti prossimi (genitore, coniuge, partener e figli minorenni), senza dare alcun rilievo ad ulteriori figure di parenti (zii, nonni e parenti)82; in tale circostanza la competenza della gestione della domanda di asilo dovrebbe – se di interesse per il minore ricongiungersi alla seconda fattispecie di parenti- essere trasmessa allo Stato dove risiedano i parenti del minore, con la possibilità, dunque, di procastinare la richiesta della domanda di protezione internazionale fino all‟avvenuto riconoscimento di soggiorno regolare del parente detto83. Sempre in merito al trasferimento del minore per ricongiungersi ad un suo familiare, il Sistema Dublino potrebbe incoraggiare lo spostamento dei minori non sempre verso adulti benevoli: una superficiale considerazione del superiore interesse potrebbe alimentare i casi di tratta e sfruttamento. 81 http://www.a-dif.org/2017/03/05/la-proposta-di-riforma-del-regolamento-dublino-nel- quadro-del-sistema-europeo-dellasilo-ceas-al-peggio-non-ce-fine/. 82

MOROZZO DELLA ROCCA P. (2008) “ I minori di età nel diritto

dell‟immigrazione” in “Immigrazione, asilo e cittadinanza”, Utet Giuridica, Torino p.

183 83_Ivi.

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