La potestà legislativa in materia di immigrazione, diritto di asilo e
condizione giuridica dei cittadini non appartenenti all‟ UE spetta esclusivamente allo Stato (art. 117 Cost., lett. a e b). Tenendo conto di quanto è stato appena definito, all‟interno dei profili organizzativi del sistema italiano di accoglienza emerge, tuttavia, un forte protagonismo degli enti locali nella gestione del fenomeno migratorio. L‟autonomia degli enti Locali nella governance dell‟accoglienza è legittimata da caratteristiche storiche e prevista dall‟ordinamento giuridico.
Nel primo caso ci riferiamo al ruolo centrale che le Regioni assunsero spontaneamente nella predisposizione delle politiche pubbliche a favore degli stranieri prima della riforma del Titolo V, andando a colmare silenzi e ritardi dello Stato centrale nella gestione del fenomeno120. La vicinanza degli enti territoriali al fenomeno migratorio, ha spinto gli stessi ad assumere in via spontanea il timone degli interventi attuati a livello locale121. Questi tipi di politiche potevano intendersi come interventi amministrativi di sicurezza sociale, di organizzazione e programmazione dei servizi di assistenza e beneficienza rispetto a quanto era stato definito dal d. p.
120
PATRONI GRIFFI A. (1999) “ I diritti sociali tra regionalismo e prospettive
federali”, CEDAM, Padova, pp. 350-351.
70
r. n. 616 del 1977122 ( in particolare agli artt. 22, 24 e 25). La formalizzazione delle suddette competenze è avvenuta a seguito dell‟entrata in vigore della prima legge Bassanini123
, attraverso la quale le funzioni amministrative relative ai servizi in favore degli immigrati (escluse le categorie di profughi sottoposte ad interventi di prima assistenza), rientravano tra quelle conferite agli enti territoriali124.
Per quanto concerne il secondo aspetto, lo stesso TUIM prevede una serie di attività, circa la disciplina del fenomeno migratorio, in seno ad una operazione di coordinamento tra lo Stato e le Regioni e l‟affidamento di alcune competenze direttamente esercitate da quest‟ultime125
. In conformità dello stesso art. 118 Cost., la
governance dell‟accoglienza segue il principio di sussidiarietà
verticale: il legislatore statale fissa i principi fondamentali e determina i livelli essenziali delle prestazioni in materia di accoglienza, ma gli enti locali sono titolari delle funzioni amministrative. L‟autonomia amministrativa riconosciuta a livello territoriale ha contribuito a differenziare le modalità di accoglienza dei MSNA; tale differenziazione si rintraccia non solo a livello regionale e comunale, ma anche residenziale: ai requisiti di accreditamento richiesti dal governo locale per la formazione dei Centri di accoglienza devono considerarsi anche i singoli regolamenti delle strutture126.
122 Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382
123
La l. 15 marzo 1997, n. 59, recante Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa.
124
CORSI C. (2013) in “La governance dell‟immigrazione. Diritti, politiche e
competenze”, Il Mulino, Bologna, p. 232.
125
C. CORSI (2013), ibidem, p. 236. 126L. BARONE (2016), ibidem, p. 119.
71
Tenendo conto di quanto è stato appena descritto, è possibile affermare che i MSNA non sono accolti allo stesso modo sul
territorio italiano: la configurazione della governance
dell‟accoglienza è fortemente influenzata dalle caratteristiche del
welfare locale.
La differenziazione governativa dell‟accoglienza è determinata anche dalla sussidiarietà orizzontale di cui all‟art 118, co. 4, Cost. Il fenomeno migratorio, da quando ha cominciato a caratterizzare la società contemporanea, ha reso protagonista il Terzo settore nel recepimento delle esigenze della popolazione migrante - sia in termini emergenziali che in termini strutturali127. Lo stesso TUIM (artt. 38 e 40) riconosce il ruolo delle associazioni e organizzazioni di volontariato nella programmazione degli interventi rivolti ai migranti e la collaborazione degli stessi con gli enti locali; tale partecipazione viene “formalizzata” all‟art. 24 del TUIM, attraverso l‟istituzione di un apposito registro nei quali sono elencati una serie di soggetti- diversi da quelli istituzionalmente preposti dai Servizi Sociali dell‟ente locale- che possono accedere ai finanziamenti statali128 attraverso una procedura di accreditamento o tramite le convenzioni con gli enti locali129. La presenza del Terzo settore nella
governance dell‟accoglienza è conforme anche al principio di welfare mix contenuto nella stessa l. n. 328 del 2000130: Il Terzo settore si configura come un attore delle politiche di welfare e concorre alla pari con le istituzioni pubbliche e le imprese, alla
127
BIONDI DAL MONTE F., VRENNA M. (2013) in “La governance
dell‟immigrazione. Diritti, politiche e competenze”, Il Mulino, Bologna, p. 289.
128
In tale sede, possiamo far riferimento al Fondo asilo migrazione e integrazione (Fami) e il Fondo Nazionale Per L'accoglienza dei MSNA.
129F. BIONDI DAL MONTE, M. VRENNA (2013), ibidem, p. 293.
130
L. 8 novembre 2000, n. 328 "Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato
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realizzazione e alla gestione dei servizi richiesti dalla cittadinanza131. Il profilo del Terzo settore coinvolto nel governo dell‟accoglienza si contraddistingue dalla collaborazione tra professionisti (cooperative) e cittadini volontari (associazioni).
La presenza di una buona rete territoriale132 influenza, pertanto, la gestione del sistema di accoglienza dei MSNA: gli Enti locali, in collaborazione col privato e col Terzo settore, possono migliorare la qualità dei servizi destinati ai minori e alla tutela dei loro diritti; tutto ciò attraverso un percorso di accoglienza che miri a raggiungere risultati sostenibili e riproducibili sul tutto il territorio nazionale133.
Alla luce di quanto è estato appena descritto, gli attori della
governance dell‟accoglienza sono:
- Il Ministero dell‟Interno e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;
- Le Regioni;
- I Comuni o le Unioni di Comuni; - L‟ ANCI;
- Le organizzazioni internazionali e intergovernative (es. UNHCR, OIM);
- Le organizzazioni del Terzo settore (es. Cooperative, Fondazioni).
131
F. BIONDI DAL MONTE, M. VRENNA (2013), ibidem, p. 301.
132 “Una buona rete locale dovrebbe coinvolgere: la Prefettura, Questura e Forze
dell‟Ordine, Tribunale per i Minorenni, Giudice Tutelare, ASL, Agenzie educative, Comunità di Accoglienza, Famiglie affidatarie, comunità straniere, Centri di formazione professionale, agenzie per l‟impiego, associazioni di promozione sociale e di volontariato (sport, cultura, etc.), preferibilmente attraverso la stipula di accordi e protocolli di intesa.
133
73
I rapporti tra gli attori sono programmati dal Tavolo di coordinamento nazionale134, con gli obiettivi di gestire flussi migratori non programmati, di ottimizzare i sistemi di accoglienza dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione internazionale e di coordinare i Tavoli regionali, presieduti dal Prefetto del Comune capoluogo.
All‟interno della rete SPRAR l‟ente locale può servirsi di uno o più enti attuatori che erogano i servizi attraverso la configurazione di un carattere economico oppure solidale135. Nel primo caso la scelta, da parte dell‟ente pubblico, del produttore ricade su un modello di gestione che possa soddisfare la domanda di mercato o, in presenza di una pluralità di gestori, la scelta ricade da parte dei beneficiari tra i gestori accreditati136. Il modello solidale prevede una gestione in
house provviding137 o l‟affidamento ad enti strumentali138
Nell‟ambito dell‟accoglienza integrata, le prestazioni di accoglienza devono essere intese come prestazioni di servizio pubblico139. I beneficiari sono titolari di un diritto di credito, perché detentori di un
134 Il tavolo è presieduto dal Sottosegretario del Ministero dell‟Interno con delega all‟immigrazione e ne è componente con funzioni vicarie il Capo del dipartimento per le libertà civili e l‟immigrazione. Si compone da un rappresentante e del Dipartimento delle libertà civili e l‟immigrazione; un rappresentante del Dipartimento della Pubblica sicurezza; un rappresentante del Ministero del Lavoro; un rappresentante ANCI, un rappresentante dell‟UPI (Unione Province Italiane); un rappresentante della Conferenza delle Regioni e province autonome integrato con un rappresentante del Ministro delegato alle pari opportunità; un rappresentante dell‟ACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati); un rappresentante della Commissione Nazionale per il diritto di asilo; un rappresentante del Ministero della Salute; del MIU; dell‟OIM ed eventuali rappresentanti di altre amministrazioni o altri soggetti interessati in relazione alle materie trattate.
135
CONSITO M.(2016), “La tutela amministrativa del migrante involontario.
Richiedenti asilo, asilanti e apolidi”, Jovene Editore, Napoli p. 170.
136
Ivi.
137La locuzione “in house providing”è utilizzata per designare quelle ipotesi nelle quali la pubblica amministrazione decide di ricorrere all'autoproduzione di beni, servizi e lavori, anziché rivolgersi al mercato rispettando procedure di evidenza pubblica (c.d. esternalizzazione, contracting out o outsourcing).
138
M. Consito (2016), ivi.
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bisogno che deve essere garantito dallo Stato140; pertanto il servizio pubblico è direttamente offerto dall‟ente gestore. Attraverso il programma SPRAR, l‟amministrazione si assume l‟obbligo di erogare un servizio ai destinatari, in quanto detentori di un diritto di credito; tale configurazione si ritraccia sia con una gestione in economia che solidale.
All‟interno del sistema SPRAR, i programmi hanno l‟obiettivo di erogare servizi che hanno lo scopo di:
- Individuare l‟oggetto delle prestazioni - Individuare i tempi di erogazione - Individuare le categorie di utenti.
La finalità principale dei servizi offerti all‟interno dell‟accoglienza integrata è quella di recuperare l‟autonomia individuale dei richiedenti asilo e protezione internazionale141. Il bisogno che rende i migranti involontari titolari di un diritto di credito si intende come “emancipazione dal bisogno di ricevere assistenza”142
. I servizi erogati si rintracciano all‟interno della cornice del welfare locale e devono essere garantiti come alla cittadinanza del territorio. Le prestazioni sono di diversa natura:
- assistenziale, tese a garantire l‟integrazione sociale;
- di inclusione attiva, per favorire l‟integrazione economica e l‟inserimento sociale e lavorativo;
- servizi alla persona;
- servizi di informazione, supporto e orientamento.
140Artt. 2 e 3 Cost.
141
Ivi.
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Tutti i servizi offerti nell‟accoglienza integrata devono essere personalizzati alle esigenze dei beneficiari, in quanto il loro contenuto non è standardizzabile; altresì è fondamentale sottolineare che l‟accoglienza integrata si caratterizza da servizi standard e uniformi definiti dal livello centrale, ma ogni intervento deve essere adattato ad ogni beneficiario e alle caratteristiche del welfare locale per soddisfare i criteri di efficacia e adeguatezza143. Nella logica gestionale dello SPRAR “viene superata una presunzione di
antinomia tra unità dell‟ordinamento e principio di autonomia, laddove la definizione delle prestazioni offerte nel quadro dei servizi di accoglienza integrata si afferma come un modo per raggiungere in contesti differenti standard di prestazione equivalenti”144 .
Nella prassi organizzativa la presa in carico del MSNA è abbastanza articolata, ma per grandi linee è possibile distinguere i Centri di prima accoglienza dai Centri di seconda accoglienza. I primi hanno la finalità di ricoverare il minore nell‟immediatezza in un luogo sicuro, assicurandogli la tutela della salute145. I secondi hanno il compito di offrire una protezione di lungo periodo al minore e un percorso evolutivo di accompagnamento fino alla maggiore età.