UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PISA
Dipartimento di Scienze Politiche
Corso di Laurea Magistrale in Sociologia e
Politiche Sociali
L’Outcome Harvesting nella valutazione dei
programmi SPRAR per i Minori Stranieri Non
Accompagnati
Relatore Candidata
Prof.re Gabriele Tomei Genoveffa Pologruto
Correlatrice
Prof.ssa Giovanna Pizzanelli
Anno accademico: 2016/2017
Ai miei nonni, che ogni vostro sacrificio possa per sempre ricompensarvi.
III
Indice
Abstract ... V Introduzione ... VI CAPITOLO PRIMO LE MIGRAZIONI “FORZATE” DEI MINORI
STRANIERI NON ACCOMPAGNATI. ... 6
1.1 Le migrazioni “forzate” nel contesto europeo e nazionale. ... 6
1.2 Le rotte migratorie. ... 10
1.3 Excursus storico delle migrazioni dei minori stranieri non accompagnati. ... 16
1.4 I motivi di fuga. ... 19
1.5 Il percorso di accoglienza dei MSNA. ... 23
CAPITOLO SECONDO PROFILI NORMATIVI A TUTELA DEI MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI. ... 27
2.1 I principi e le forme di protezione internazionale. ... 27
2.1.1 La tutela internazionale del fanciullo. ... 34
2.2 Il sistema normativo europeo per la difesa dei minori stranieri non accompagnati. ... 36
2.2.1 I controlli alle frontiere. ... 39
2.2.2 L‟asilo e l‟accoglienza. ... 40
2.2.3 Il rimpatrio e il ricongiungimento familiare. ... 49
2.3 Tutela, diritti e protezione del minore straniero non accompagnato nella normativa nazionale. ... 51
2.3.1 Il divieto di respingimento e il collocamento in un luogo sicuro. ... 53
2.3.2 L‟identificazione del minore. ... 56
2.3.3. La tutela e l‟ affidamento. ... 58
2.3.4 I permessi di soggiorno attribuibili al minore straniero non accompagnato. ... 59
2.4 Minore straniero non accompagnato e minore straniero non accompagnato richiedente asilo. ... 61
2.5 Le indagini familiari e il rimpatrio assistito. ... 64
CAPITOLO TERZO PROFILI ORGANIZZATIVI DEL SISTEMA ITALIANO DI ACCOGLIENZA DEI MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI. ... 69
3.1 La governace dell’accoglienza. ... 69
3.2 L’ “Approccio Hotspot”. ... 75
3.3 I Centri governativi di prima accoglienza. ... 79
IV
3.4.1. L‟accoglienza integrata nello SPRAR. ... 84
3.4.2 Le comunità. ... 89
CAPITOLO QUARTO LA VALUTAZIONE DEGLI OUTCOME NEL PROGRAMMA SPRAR PER MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI. 91 4.1 Il disegno di ricerca. ... 91
4.2 La valutazione dei programmi SPRAR per i minori stranieri non accompagnati. ... 92
4.3 La valutazione degli outcome. ... 95
4.4 L’ approccio Outcome Harvesting. ... 98
4.5 Il percorso di ricerca. ... 104
CAPITOLO QUINTO VALUTAZIONE DI CASO: LO SPRAR DI SQUILLACE. ... 106
5.1 Lo SPRAR di Squillace ... 106
5.2 La teoria del programma ... 108
5.3 I cambiamenti osservati. ... 112
5.4 Considerazioni valutative. ... 117
CAPITOLO SESTO VALUTAZIONE DI CASO: LO SPRAR DI CAPANNORI. ... 120
6.1 Lo SPRAR di Capannori. ... 120
6.2 La teoria del programma. ... 122
6.3 I cambiamenti osservati. ... 124
6.4 Considerazioni valutative. ... 129
Considerazioni conclusive ... 132
V
Abstract
La seguente ricerca si occupa di valutare i cambiamenti riferibili alle condizioni generate dai programmi SPRAR per i minori stranieri non accompagnati (MSNA). Negli ultimi anni, in Italia è diventata grande prerogativa il tema dell‟ accoglienza istituzionale dei rifugiati politici e richiedenti asilo- questione che diventa per gli enti locali sempre più delicata se riferita a migranti minorenni. Alla luce della complessità rappresentata dalla governance dei sistemi di seconda accoglienza per i MSNA, si cercherà di avviare un‟analisi valutativa attraverso una metodologia quanto più fedele all‟Otucome
Harvesting.
Dal punto di vista empirico, la ricerca esamina gli studi di caso di due sistemi SPRAR per MSNA presenti in Calabria e in Toscana.
VI
Introduzione
Il tema dell‟accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati politici,
in età contemporanea, è di forte rilevanza nello scenario geopolitico europeo. Obiettivo rilevante per Governi del vecchio Continente è cercare di gestire il concetto dicotomico diritto- sicurezza rispetto ai flussi di immigranti involontari che giungono quotidianamente lungo i confini della “Fortezza Europa”. Tra le politiche interne dei singoli Stati europei, quella italiana ha cercato di gestire il fenomeno dell‟accoglienza istituzionale in modo da riuscire a superare i caratteri emergenziali configuratesi fino all‟Emergenza Nord d‟Africa.
Protagonisti essenziali di questa gestione sono gli enti locali, i quali hanno la piena competenza dell‟ accoglienza a livello territoriale; nonostante si parli di un tema di interesse internazionale, esso è fortemente riscontrabile welfare locale: il coordinamento capillare del migrante involontario richiedente asilo è affidata ai Sistemi di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR), dislocati sul territorio nazionale, che adottano un modello di “accoglienza integrata” attraverso la collaborazione con i servizi pubblici e privati, presenti a livello territoriale.
La questione dell‟accoglienza diventa ancora più delicata se riferita ai Minori Stranieri non Accompagnati (MSNA), motivo che ha spinto il legislatore italiano a tentare di riordinarne la disciplina con la l. n. 47 del 2017; è elevato, infatti, il livello di complessità rappresentato dalla gestione dei MSNA, in quanto sono ancora definiti in modo poco chiaro alcuni aspetti della vigente normativa e le prassi messe in atto, per la gestione del fenomeno, sono articolate e differenti. Per quanto il Sistema Centrale SPRAR abbia individuato
VII
degli standard applicabili nella goverance dell‟accoglienza, i Centri che si occupano dell‟accoglienza integrata del minore non accompagnato adottano degli approcci differenti sulla base delle caratteristiche di ogni contesto territoriale. La complessità organizzativa degli SPRAR è dettata sia da caratteristiche esogene che endogene dei sistemi e può essere risolta proprio a partire dalle differenze che ogni territorio presenta.
Al fine di comprendere le modalità con cui le incertezze organizzative possono essere risolte, può essere utile concentrare l‟attenzione sulla valutazione del funzionamento dei programmi e, in particolare, nella lettura dei cambiamenti stimolati dal sistema di accoglienza dei minori assistiti quanto sulle comunità locali. Per riuscire in questo intento, la seguente ricerca concentra l‟attenzione sulla valutazione degli otucome dei programmi SPRAR che accolgono i MSNA; ovvero sui cambiamenti che gli attori coinvolti nel programma hanno generato per risolvere le incertezze organizzative dello stesso. Tra gli approcci maggiormente utilizzati nella valutazione degli outcome, si cercherà di impiegare una metodologia quanto più fedele all‟Outcome Harvesting. Pertanto, dopo aver delineato il quadro fenomenologico nella primissima parte della ricerca, l‟attenzione sarà concentrata sugli aspetti normativi a tutela dei MSNA nella cornice internazionale, europea e nazionale. Successivamente, nel capitolo terzo, sarà protagonista la governance dell‟accoglienza istituzionale dei MSNA al fine di comprendere le procedure di gestione dei Centri e la loro natura. Dopo aver definito la metodologia nel capitolo quarto, saranno presi in esame due studi di caso: il primo si riferisce ad uno SPRAR Calabrese e il secondo uno SPRAR in Toscana. La ricerca cercherà, inoltre, di risaltare il
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funzionamento dei due Sistemi SPRAR per MSNA sia dal punto di vista individuale che in un‟ottica comparata.
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CAPITOLO PRIMO
LE MIGRAZIONI “FORZATE” DEI MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI.
1.1 Le migrazioni “forzate” nel contesto europeo e nazionale.
Era l‟alba del 3 Settembre 2015 quando è stato rinvenuto, sulle spiagge turche, il corpo di un bambino siriano senza vita: il suo nome era Aylan Kurdi1, aveva tre anni, - (non) è faticoso ricordane la triste immagine del suo corpicino sulla battigia. Come Alan, migliaia sono i minori che ogni giorno tentano di sfuggire all‟ISIS e alla guerra civile2; la sua fotografia, diffusa a macchia d‟olio tra i media, è divenuta il simbolo delle migrazioni “forzate”3 di cui
1
Insieme al fratellino Galip, 5 anni, annegato anche lui durante il naufragio dell‟imbarcazione, doveva raggiungere Kos, l‟isola greca dove migliaia di profughi dalla Siria sbarcano con la speranza di raggiungere il Nord Europa. Secondo l‟UNHCR, su questa rotta hanno continuato a perdere la vita in media altri due bambini al giorno.
2
La crisi siriana è al centro delle cronache internazionali dal 2011, quasi sei anni: un conflitto che ha causato circa 400mila vittime, secondo le stime delle Nazioni Unite. Oltre 11 milioni di persone sono state costrette ad abbandonare le proprie case: più di 6 milioni sono sfollati interni; 4,8 milioni sono registrati dall'agenzia dell'Onu per i rifugiati in Giordania, Libano, Turchia e Iraq; un altro milione circa ha chiesto asilo in Europa. Sull‟onda delle Primavere Arabe, nate nel 2010 in diversi paesi del Medio Oriente e Nord Africa – a partire dalla rivoluzione dei gelsomini in Tunisia –, la Siria è raggiunta da un desiderio rivoluzionario che esige libertà, democrazia e dignità, dopo quarant‟anni di regime autoritario dominati dalla famiglia alawita degli Assad: prima dal presidente Hafez al-Assad, salito al potere nel 1971, poi dal figlio Bashar al-Assad, succedutogli alla sua morte nel 2000. Nel 2011 sono nate nel paese manifestazioni pacifiche, che chiedevano a un presidente giovane un nuovo corso riforme in senso democratico, e non necessariamente la sua rimozione. Le proteste si sono trasformate in rivoluzione fino a quando, nel 2012, gli scontri armati si sono estesi in tutto il paese, trasformandosi in guerra civile. scontrarsi non erano più solo le forze del regime e quelle dell'opposizione. Nel paese elementi estremisti si sono insinuati nel conflitto, fino
all'avvento, nel 2014, del sedicente Stato islamico.
Per maggiori approfondimenti vedasi http://www.tpi.it/mondo/siria/tappe-conflitto-siriano-2011-2016.
3
Il termine „‟migrazione forzata‟‟ è talvolta utilizzato nel campo delle scienze sociali o in altri, come definizione generica e aperta a diverse interpretazioni, che comprende vari tipi di spostamento e movimento involontario – sia attraverso confini esterni che all‟interno dei confini nazionali. Per esempio, questo termine è stato utilizzato in riferimento a coloro che sono stati costretti a spostarsi a causa di disastri ambientali, conflitti, carestie, o progetti di sviluppo su larga scala. Quello di „‟migrazione forzata‟‟
7
sono vittime anche i minori. L‟avvenimento appena descritto si connette alla vicenda di un bambino che ha intrapreso un viaggio di speranza tristemente interrotto, ma in molti sono, invece, i minori stranieri non accompagnati (di seguito denominati MSNA) che riescono ad attraversare il mare per raggiungere le coste greche e italiane.
Si intende minore non accompagnato: lo straniero di età inferiore
agli anni diciotto, che si trova, per qualsiasi causa, nel territorio nazionale, privo di assistenza e rappresentanza legale (d.lgs. n.
142/2015 art. 2, lettera e)4.
L‟UNHCR5
dichiara che 65,3 milioni di persone, in tutto il mondo, sono state costrette a fuggire dal proprio Paese nel 2016. Di queste, circa 21,3 milioni sono rifugiati6, più della metà delle quali di età inferiore ai 18 anni.
non è un concetto legale, e così come per il concetto di „‟migrazione” non esiste una definizione universalmente riconosciuta. L‟espressione „‟migrazione forzata‟‟ include un‟ampia gamma di fenomeni. Al contrario, il termine rifugiato è chiaramente definito ai sensi del diritto internazionale e dei rifugiati, e gli Stati hanno accettano una serie di obblighi giuridici specifici nei confronti di queste persone. Fare riferimento ai “rifugiati” come “migranti forzati” sposta l‟attenzione dai bisogni specifici dei rifugiati e dagli obblighi legali che la comunità internazionale ha concordato nei loro riguardi. Per prevenire questo tipo di fraintendimento, l‟UNHCR evita l‟utilizzo del termine “migrazione forzata” per riferirsi ai movimenti dei rifugiati e ad altre forme di sfollamento. Riferimento https://www.unhcr.it/news/rifugiati-e-migranti-faqs.html.
4
Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale. Per maggiori approfondimenti si rinvia al Capitolo 2.
5
L‟Agenzia delle Nazioni Unite per i Rifugiati nasce all‟indomani della Seconda Guerra Mondiale con il compito di assistere i cittadini europei fuggiti dalle proprie case a causa del conflitto. Sulla base di previsioni ottimistiche, il 14 dicembre 1950 l‟Assemblea Generale delle Nazioni Unite istituisce l‟Ufficio dell‟Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) con un mandato di tre anni necessari per portare a termine il proprio compito e destinato poi a sciogliersi. Il 28 luglio dell‟anno successivo viene adottata la Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status dei rifugiati, base giuridica dell‟assistenza ai rifugiati e statuto guida dell‟attività dell‟UNHCR.
6
8
Il panorama geopolitico europeo attualmente risulta essere ampiamente frammentato e contrastante nella gestione del fenomeno: da un lato, paesi come la Germania, hanno manifestato la volontà di accogliere i profughi, dall‟altro, come nel caso francese e ungherese, si cerca di ergere muri dentro e fuori il continente con l‟intento di contrastare l‟ingresso dei migranti. L‟eterogeneità7
rappresentata dai Paesi europei si riflette maggiormente con l‟applicazione del Regolamento Dublino III 8
, poiché il sistema di riconoscimento delle domande di asilo politico assume caratteri ancora più statici: si pone poca attenzione alle istanze dei soggetti richiedenti, alle quali si connettono anche le diverse procedure di riconoscimento da parte degli Stati membri. Ciò nonostante, con riferimento ai minori e ai MSNA, il Regolamento esamina, in prima istanza, il loro superiore interesse per la formulazione della domanda di asilo.
L‟Italia, nel difficile contesto europeo, si colloca tra gli stati “ospitanti” ridimensionando la propria ratio sulle politiche migratorie, precedentemente orientate verso caratteristiche di respingimento9; eppure , la difformità presente a livello sovranazionale si riflette anche all‟interno delle politiche interne: mentre accresce nel welfare locale la forte esigenza definire la
governance delle strutture di accoglienza, i Comuni, in qualità di
soggetti deputati all‟accoglienza dei minori e all‟attivazione della rete dei servizi sociali, hanno manifestato un forte disagio a causa
7
Bisogna considerare sia quella esogena che endogena: nel primo caso ci riferiamo alla provenienza dei migranti, che si collocano negli Stati europei. In Italia e in Grecia, rispetto ai Paesi del Nord d‟Europa, oltre ad essere più crescente il numero dei profughi è variegata anche la loro nazionalità. Nel secondo caso ci riferiamo ai diversi quadri normativi nazionali in materia di riconoscimento.
8
Per maggiori approfondimenti far riferimento al capitolo 2 § 2.2.2 “Il sistema Dublino e i minori non accompagnati”.
9
9
della mancanza di un adeguato coordinamento istituzionale e di qualsiasi sostegno dal governo centrale (specie per quanto concerne l‟individuazione di un modello di gestione standardizzato) all‟elaborazione e implementazione delle politiche. Pertanto, ogni realtà territoriale ha sviluppato prassi diverse nella gestione della presa in carico, agendo, nella maggior parte dei casi,
attraverso interventi connotati ancora di caratteristiche
emergenziali e temporali10. Anche in Italia la condizione di estrema precarietà si ritorce sui minori stranieri non accompagnati, per i quali non si riesce a implementare un sistema in grado di dare risposte immediate.
Bisogna considerare le migrazioni dei MSNA come “migrazioni speciali”, in quanto: si tratta di categorie di soggetti sottoposti a tutela particolare perché non espellibili, non consentono uno sbocco immediato nel mondo lavorativo e non immediatamente produttivi
sul piano economico, e, di conseguenza, determinano
un‟implementazione di risorse aggiuntive per il welfare locale, che agisce attraverso pratiche prettamente assistenziali11.
10
In particolare si fa riferimento al programma Emergenza Nord d‟ Africa (ENA) o stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale: Per l‟eccezionale afflusso di cittadini provenienti dai Paesi del Nord Africa era stato dichiarato il 12 febbraio 2011, situazione resa ancora più complessa dal conflitto nel territorio libico e dall‟evoluzione degli assetti politico-sociali nei paesi della fascia del Maghreb e in Egitto. L'ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione Civile n. 33 del 28 dicembre 2012 regolamenta la chiusura dello stato di emergenza e il rientro nella gestione ordinaria a partire dal 1° gennaio 2013.
Per ulteriori informazioni vedasi
http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/view_dossier.wp?contentId=DOS24090. 11
CAPONIO T. (2004), Governo locale e gestione dei flussi migratori in Italia. Verso un
10
1.2 Le rotte migratorie.
Al 31 agosto 2016, i principali paesi di provenienza dei MSNA sono l‟Egitto, il Gambia, l‟Albania, l‟Eritrea e la Nigeria.
Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 12.
Nel primo semestre 2016 i minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo sono 2.416, nella quasi totalità maschi (il 95,5%). Sono i minori del Gambia a presentare il maggior numero di
12 “Report di monitoraggio quadrimestrale, I Minori stranieri non accompagnati in
Italia, Dati al 31/08/2016” Direzione Generale dell‟Immigrazione e delle Politiche di
Integrazione – Div. II. Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali http://www.lavoro.gov.it/documenti-e-norme/studi-e-statistiche/Documents/Report%20di%20monitoraggio%20MSNA%2031%20agosto%2 02016.pdf. 20,2% 12,2% 9,7% 7,7% 6,8% 5,3% 5,2% 5,1% 4,7% 4,4% 3,1% 2,3% 2,0% 2,0% 1,9% 1,5% 0,5% 5,3% Egitto Gambia Albania Eritrea Nigeria Somalia Guinea Costa d'Avorio Mali Senegal Bangladesh Afganistan Rep. del Kosovo
Pakistan Ghana Marocco
Tunisia Altre
Rotte di provenienza MSNA al 31/08/ 2016
Rotte di provenienza MSNA al 31/08/2016
11
domande di asilo (752, oltre il 31% del totale), a cui seguono i nigeriani (297, il 12,3%) e i senegalesi (227, il 9,4%)13.
I MSNA che giungono in Italia sono in aumento (cfr. Tab. 1); rispetto agli ultimi dati forniti dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, notiamo che a cavallo tra il 2016 e il 2017si è registrato un incremento di 1.343 minori sul numero totale dei presenti e censiti.
Tabella1:Presenza di MSNA in Italia dati al 31/01/2017 . PRESENTI E CENSITI AL 31/01/201714 PRESENTI E CENSITI AL 31/08/201615 % AL31/01/2017 % AL 31/08/2016 MASCHI 14.168 13.065 93,2 94,3 FEMMINE 1.037 797 6,8 5,7 TOTALE 15.205 13.862 100 100
Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
Dai report Ministeriali, emerge che quasi tutti i MSNA sono maschi e che più della metà ha 17 anni (cfr. Tab. 2).
13
ANCI, CARITAS ITALIANA, CITTALIA FONDAZIONE MIGRANTES E SERVIZIO CENTRALE DELLO SPRAR “Rapporto sulla Protezione Internazionale
in Italia 2016”, Roma.
http://www.ilsole24ore.com/pdf2010/Editrice/ILSOLE24ORE/ILSOLE24ORE/Online/ _Oggetti_Embedded/Documenti/2016/11/16/Rapporto_protezione_internazionale_2016 .pdf.
14
Fonte: “Report Mensile Minori Stranieri Non Accompagnati (Msna) In Italia, Dati Al
31 Gennaio 2017”, Direzione generale dell‟ immigrazione e delle politiche di
integrazione Divisione II, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. http://www.lavoro.gov.it/temi-e-priorita/immigrazione/focus-on/minori-stranieri/Documents/Report-MSNA-31012017.pdf.
15
“Report di monitoraggio quadrimestrale, I Minori stranieri non accompagnati in
Italia, Dati al 31/08/2016” Direzione Generale dell‟Immigrazione e delle Politiche di
Integrazione – Div. II. Ministero del Lavoro e Delle Politiche Sociali. Per maggiori approfondimenti
http://www.lavoro.gov.it/documenti-e-norme/studi-e-statistiche/Documents/Report%20di%20monitoraggio%20MSNA%2031%20agosto%2 02016.pdf.
12 Tabella 2: Età MSNA in Italia al 31/01/2017.
MASCHI % FEMMINE % 17 ANNI 9.119 60,0 515 49,7 16 ANNI 3.627 23,9 244 23,5 15 ANNI 1.373 9,0 112 10,8 7-14 ANNI 1.054 6,9 54 14,9 0-6 ANNI 32 0,2 12 1,2 TOTALE 15.205 100 1.037 100
Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
L‟effettiva presenza su territorio di MSNA è di difficile definizione, poiché riguarda soggetti per la maggior parte non in regola e con le norme di soggiorno e con forte mobilità sul territorio; inoltre, bisogna considerare anche le problematiche riguardanti l‟identificazione e all‟accertamento dell‟età dei minori.
Secondo IOM16 E Frontex17, sono sette le rotte più usate dai trafficanti verso l‟Europa, concentrate quasi tutte nel Mediterraneo. Procedendo, sono riportati i percorsi principali.
16
Fondata nel 1951 a Ginevra, l'Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM/IOM) è la principale Organizzazione Intergovernativa in ambito migratorio e conta 166 Stati Membri. Dal settembre 2016 è diventata Agenzia Collegata alle Nazioni Unite.
17
L'Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, meglio conosciuta con il nome di
Frontex, è un'istituzione dell'Unione Europea che ha tra i suoi obiettivi di coordinare le
missioni di pattugliamento delle frontiere esterne aeree, marittime e terrestri degli Stati dell‟ UE e appoggiare gli stati membri in operazioni comuni di rimpatrio dei migranti irregolari. Il suo compito è anche quello di aiutare gli stati membri che si trovino in situazioni che necessitano un'assistenza, operativa o tecnica, di rinforzo nel controllo delle frontiere esterne. Istituita nel 2004 con il decreto del Consiglio Europeo n. 2007 per rafforzare e ottimizzare la cooperazione tra le autorità nazionali di frontiera, Frontex dispone di diverse aree operative che sono definite dal regolamento istitutivo. Attualmente la gestione delle frontiere estere dei Paesi dell‟ UE è stata demandata alla
13
Via del Mediterraneo Centrale: negli ultimi anni ha concentrato le partenze più che altro in Libia, dove sono convogliate, in attesa di essere imbarcate su mezzi fatiscenti e sovraffollati, le persone in fuga da numerosi Paesi dell‟Africa e del Medioriente. Nel 2016, secondo i dati Frontex, hanno usato questa rotta 181.459 persone in fuga di cui 37.554 nigeriani, 20.721 eritrei e 13.550 guineani18. Questa rotta è considerata la più pericolosa, perché registra il numero più elevato di vittime, per queste ragioni, la stragrande maggioranza delle operazioni di controllo delle frontiere nel Mediterraneo Centrale si trasformano in ricerca e soccorso (SAR). Non si tratta soltanto di una rotta rischiosa percorsa da persone disperate, ma anche di una rotta d‟affari da miliardi di dollari, controllata da reti criminali19
. La parte più pericolosa di questa rotta è rappresentata dall‟itinerario di 1.000 chilometri che va dal confine meridionale del deserto della Libia alla sua costa mediterranea, insieme alla tratta marittima di 500 km fino alla Sicilia. L‟anno scorso 4.579 persone sono morte durante la traversata, ovvero 1 su 40 di coloro che l‟hanno tentata. Si stima che tra le vittime almeno 700 fossero bambini20.
Via del Mediterraneo Orientale: è diventata la principale via d‟ingresso in Europa utilizzata dai trafficanti. Lo scorso anno 182. 277 persone21 sono transitate dalla Turchia e dalle aree limitrofe verso la Grecia e le sue isole in maggioranza usando il mare ma
Guardia di frontiera e costiera europea, istituita con il Regolamento (UE) n. 2016/1624, approvato dal Consiglio dell'Unione europea il 14 settembre 2016.
18
Frontex, “Risk Analysis for 2017”
.http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_201 7.pdf.
19
UNICEF (2017) “Un viaggio fatale per i bambini. La rotta migratoria del
Mediterraneo Centrale.” http://www.unicef.it/Allegati/Un_viaggio_fatale_per_i_bambini.pdf. 20 Ibidem. 21 Ibidem
14
anche via terra verso la Bulgaria e Cipro. La maggioranza di persone e sbarcata nelle piccole isole di Lesbo, Chio, Samo, Lero e Kos dove i trafficanti hanno ormai delle solide basi logistiche. Tra i principali Paesi d‟origine vi sono Siria (84.585 persone), Afghanistan (43.120 persone) e Iraq (27.7978 persone). In base ai dati UNHCR, questa rotta, contrariamente a quella del Mediterraneo centrale, è stata usata soprattutto da famiglie e proprio per questo, nella maggior parte dei casi, a morire sono anche i bambini22.
Rotta Balcanica: rappresenta la via di terra per proseguire il viaggio dalla Grecia verso altri Paesi dell‟Unione Europea. Secondo
Frontex, sono transitate da tale rotta 130.261 persone della maggior
parte delle quali (102.430) non e stata registrata la nazionalità, mentre 10.620 si sono dichiarati afghani e 5.583 pakistani. Questa via è diventata cosi la maggiore per il transito via terra tra la Grecia e il resto dell‟Europa. Spesso le persone, lungo questa rotta, per alcuni mesi hanno ricevuto aiuti da parte delle autorità statali e dalle società civili dei Paesi attraversati: aiuti sia all‟interno dei campi di transito che nel frattempo erano stati allestiti, che come facilitazioni per fare dei tratti di viaggio in treno o autobus23. A marzo 2016 la rotta è interrotta, dapprima con la chiusura dei confini dichiarata dall‟Austria e, quindi, a catena dai Paesi limitrofi (Slovenia, Croazia,
22
Cfr. nota 1.
23
ANCI, CARITAS ITALIANA, CITTALIA FONDAZIONE MIGRANTES E
SERVIZIO CENTRALE DELLO SPRAR “Rapporto sulla Protezione Internazionale
in Italia 2016”, Roma.
http://www.ilsole24ore.com/pdf2010/Editrice/ILSOLE24ORE/ILSOLE24ORE/Online/_ Oggetti_Embedded/Documenti/2016/11/16/Rapporto_protezione_internazionale_2016. pdf
15
Serbia, Macedonia) e poi con la firma dell‟Accordo tra Unione Europea e Turchia il 18 marzo 2016 24.
Via circolare dall‟Albania e dalla Grecia: nel 2016 Frontex ha conteggiato circa 5.121 persone che hanno seguito questa via, di cui la maggioranza albanesi. La ragione principale di questo flusso è prevalentemente economica: lavori stagionali in agricoltura e il settore delle costruzioni, con richiesta di manodopera a basso costo, rappresentano i push fatcors.
Via del Mediterraneo Occidentale: è quella che va dall‟Africa settentrionale alla Spagna, percorsa, secondo Frontex, da 10.231 persone, di cui 2.184 in uscita dalla Guinea, 1.760 dall‟Algeria e circa 1.646 dal Marocco.
Via dall‟Africa occidentale al Mediterraneo: è probabilmente la rotta meno utilizzata al momento e meno seguita da richiedenti asilo; infatti, nel 2016, solo 671 persone sono arrivate in Europa in questo modo. Era la tradizionale rotta usata dalle persone in fuga dal Senegal, dalla Mauritania e dal Marocco, ma da quando la
24
Al fine di smantellare il modello di attività dei trafficanti e offrire ai migranti un'alternativa al mettere a rischio la propria vita, l'UE e la Turchia hanno deciso di porre fine alla migrazione irregolare dalla Turchia verso l'UE; per conseguire questo obiettivo hanno concordato i seguenti punti d'azione, tra cui: a) Respingimento dei migranti in Turchia: i migranti e i profughi sulla rotta balcanica, siriani compresi, saranno rimandati in Turchia se non presenteranno domanda d‟asilo presso le autorità greche. b) Canali umanitari. Per ogni profugo siriano che viene rimandato in Turchia dalle isole greche un altro siriano verrà trasferito dalla Turchia all‟Unione europea attraverso dei canali umanitari. Donne e bambini avranno la precedenza in base ai “criteri di vulnerabilità stabiliti dall‟Onu”. c) Liberalizzazione dei visti per i cittadini turchi. La Turchia chiede anche la liberalizzazione dei visti per i cittadini turchi a partire dal 1 giugno 2016. d) Aiuti economici alla Turchia. e) L'UE e i suoi Stati membri collaboreranno con la Turchia per migliorare la situazione umanitaria in Sira, in particolare in talune zone limitrofe della frontiera turca, nel quadro di qualsiasi sforzo congiunto che possa consentire alla popolazione locale e ai rifugiati di vivere in zone più sicure. Per maggiori approfondimenti su tutti punti dell‟Accordo, si rinvia a
16
Spagna ha siglato con questi Paesi un accordo per il controllo delle migrazioni e il rimpatrio, i numeri sono diventati molto bassi.
Rotta artica: nel 2016 Frontex segnala la nascita di questa rotta al confine tra la Russia, la Finlandia e la Norvegia che vede il passaggio di 1.349 persone.
1.3 Excursus storico delle migrazioni dei minori stranieri non accompagnati.
La presenza dei MSNA in Italia si caratterizza come un fenomeno attuale, ma secondo Olivia Sambeni25 esistono quattro momenti storici che ne determinano la sua evoluzione.
La prima fase si colloca tra gli anni Cinquanta e Sessanta, durante la quale giungono richiedenti asilo da Cecoslovacchia e Ungheria, a causa dell‟invasione subita dall‟Unione Sovietica. Il numero dei MSNA è abbastanza discreto, se ne contano poche decine. L‟Italia rappresenta la terra di passaggio per raggiungere gli USA e il Canada.
Nei primi anni Settanta, si verifica l‟arrivo di minori vietnamiti e cambogiani, per lo più orfani e abbandonati, affidati a organismi religiosi, e, nella seconda parte del decennio, alcuni minori profughi e rifugiati provenienti dal Corno d‟Africa. L‟Italia è sempre un luogo di transito per raggiungere il Nord d‟America, ma si cominciano ad offrire anche i primi interventi specifici, sia di tutela legale, che di sostegno psicologico e sanitario.
25
SALIMBENI O. (2011) , Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri
17
Il terzo momento storico si determina all‟inizio degli anni Ottanta: i MSNA provengono da Eritrea, Etiopia, Somalia, Sudan e anche dall‟area del Maghreb. Nel 1986, a seguito dell‟incidente nucleare di Čhernobyl‟, è iniziata l‟accoglienza di minori di età compresa tra i 7 e i 14 anni, provenienti dalle regioni della Bielorussia colpite dal disastro, per periodi temporanei e anche in forma definitiva26.
Dagli anni Novanta si assiste ad un primo afflusso di minori albanesi27, a cui seguirono gruppi di rumeni, ucraini e kurdi. Nel 1997, si registra un nuovo afflusso di albanesi.28- anche in questi casi si trattava di minori, provenienti da aree colpite da conflitti o in forte crisi economica (Albania e Romania in particolare), senza adulti al loro seguito. È a partire da questa fase che nasce l‟esigenza di gestire le ondate migratorie: nel 1994 viene istituito dal Governo italiano il Comitato per i Minori Stranieri (CMS)29, dapprima
26
Facendo eccezione dell‟ultimo periodo storico analizzato, le migrazioni dei minori stranieri sono riconducibili ad eventi bellici o politici.
27
L'8 agosto del 1991 sbarcava nel porto di Bari la nave Vlora, portò in Puglia oltre 20mila albanesi. È ricordato come il più grande sbarco di migranti in Italia su una singola nave.
28
Il processo migratorio albanese in Italia ha avuto un andamento irregolare, delineandosi sostanzialmente in tre fasi: la prima risale al 1991 ed è distinta in due ondate quella di Marzo e quella di Agosto differenziate fra loro sia per i motivi che hanno spinto gli albanesi ad intraprendere la via della fuga, sia per il comportamento adottato dalle autorità italiane nei loro confronti. Sei anni più tardi, nel 1997, si è verificata una seconda ondata migratoria profondamente diversa dalla prima: infatti, il fallimento della maggior parte delle società finanziarie nazionali aveva condotto il Paese alla miseria, costringendo molti alla fuga nel tentativo di mettersi in salvo e costruirsi una nuova vita in un altro Stato. È con la guerra del Kosovo (1999) che si verifica quella che viene chiamata "l'ondata invisibile": trascurati dalle autorità, 100.000 albanesi lasciarono il loro Paese chiedendo asilo politico come cittadini Kosovari. Per maggiori approfondimenti
http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/migranti/mehillaj/cap1.htm.
29La Legge 7 Agosto 2012, n. 135 “Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”, all‟art.12, “Soppressione di Enti e Società” e al comma 20 riporta che: “A decorrere dalla data di scadenza degli organismi collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni, in regime di proroga ai sensi dell‟art. 68, comma 2, del decreto legge 2 giugno 2008, n.112, convertito , con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.133, le attività svolte dagli organismi stessi sono definitivamente trasferite ai competenti uffici delle amministrazioni nell‟ambito
18
limitato a monitorare gli interventi per i minori accolti e poi esteso a tutti i MSNA nel 1999.
Attualmente ci collochiamo in una quinta fase, cominciata dagli eventi legati alla cosiddetta “Primavera Araba”30
. Le nuove migrazioni hanno coinvolto paesi come l‟Egitto, la Tunisia e poi la Siria (Nord Africa ma anche Medio Oriente). Tra il 2007-2010 si verifica una riduzione del numero dei MSNA censiti, ma a partire dal 2011 una nuova ondata di flussi ha indotto il Governo italiano a dichiarare lo “Stato di Emergenza Nazionale”31. Nel 2012 è istituito il Fondo nazionale per l‟accoglienza dei Minori Stranieri non Accompagnati32, dispositivo normativo che rende stabile l‟intervento dello Stato a sostegno dei comuni che accolgono MSNA (non più solo per quelli rientranti nella cd. Emergenza Nord Africa). A seguito della soppressione del il CMS, presso, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali viene istituito un Tavolo di raccordo istituzionale per trattare in maniera congiunta le questioni inerenti i minori stranieri non accompagnati. E‟ nell‟ambito degli incontri di questo Tavolo che vengono stabiliti i criteri di ripartizione del Fondo MSNA. Nel 2015 il Fondo MSNA è trasferito al Ministero dell‟Interno e viene approvata la legge n. 142/2015 (cfr. nota 4).
delle quali operano”. Tale atto ha quindi determinato la soppressione del Comitato Minori Stranieri, quale organismo collegiale in regime di proroga .In applicazione della legge dunque, le funzioni del Comitato Minori Stranieri sono trasferite alla Direzione Generale dell‟Immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso lo stesso Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
30
Cfr. con nota 2.
31
Cfr. con nota 8.
32
Vedi l‟art. 23 della Legge 7 agosto 2012, n. 135 Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95: Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario.
http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/it/fondo-nazionale-laccoglienza-dei-msna.
19
1.4 I motivi di fuga.
Secondo Save the Children33, l‟Italia e l‟Europa stanno affrontando la peggior crisi migratoria degli ultimi decenni. Dal 2015 ad oggi oltre 1,3 milioni di persone, famiglie e bambini, spesso anche soli, hanno raggiunto il continente europeo. La causa principale delle migrazioni forzate è costituita dalle situazioni di guerra e instabilità. Vi sono però altri fattori che agiscono spesso in concomitanza con tale motivazione, tra cui le disuguaglianze economiche, la carenza di acqua e di cibo, la ricerca di nuove opportunità lavorative e il desiderio di seguire l‟esempio di amici e parenti.
Nel VI Rapporto34 CITTALIA35 del 2016, Monia Giovannetti afferma che:
Negli ultimi dieci anni, la presenza dei minori soli negli spostamenti umani, è divenuto un fattore comune delle migrazioni a livello mondiale. Il loro numero è drammaticamente aumentato e costituiscono in molti paesi di destinazione, un segmento importante della popolazione alla ricerca di protezione e asilo. (…) Dalle biografie dei minori migranti, a partire delle cause della migrazione attraverso i cosiddetti fattori di spinta o di attrazione
33
Save the Children Italia è stata costituita alla fine del 1998 come Onlus ed ha iniziato le sue attività nel 1999. Oggi è una Ong (Organizzazione non governativa) riconosciuta dal Ministero degli Affari Esteri. Porta avanti attività e progetti rivolti sia ai bambini e alle bambine dei cosiddetti Paesi in via di sviluppo che a quelli che vivono sul territorio italiano.
34
Rapporto dal titolo: “I comuni e le politiche di accoglienza dei minori stranieri non
accompagnati un‟analisi longitudinale a guida dei percorsi futuri”
http://www.integrazionemigranti.gov.it/Attualita/Notizie/Documents/2016%20MSNA% 20Rapporto.pdf.
35
CITTALIA - Fondazione Anci Ricerche è la struttura dell‟ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani) dedicata agli studi e alle ricerche sui temi di principale interesse per i comuni italiani.
20
(push and pull factors), possiamo vedere delineati quattro profili di minori non accompagnati in Italia.
Idealtipicamente, sulla base delle proprie motivazioni, è possibile distinguere diverse tipologie di minori stranieri non accompagnati.
MSNA in fuga da guerre, persecuzioni e conflitti: sono i minori dell‟Afghanistan, Eritrea, Gambia e Somalia e che seguono la rotta del Mediterraneo Orientale36.
MSNA emigrati per motivi economici: a questo gruppo appartengono i minori mandati dalle proprie famiglie alla ricerca di migliori opportunità lavorative. Il percorso di questi minori è guidato dalla cultura dell‟emigrazione, appartenente al loro paese d‟origine, e dal desiderio di offrire alle proprie famiglie condizioni di vita più dignitose o per aiutarle a estinguere un debito contratto (spesso con associazioni criminali). Nella maggior parte dei casi, i parenti del minore investono le modeste risorse di cui dispongono per poter pagare il viaggio. È questo tipo di motivazione che accomuna i minori marocchini ed egiziani.
MSNA attratti da nuovi stili di vita: il terzo idealtipo comprende una piccola porzione di minori che si allontanano dal proprio paese per sperimentare, oltre alla ricerca di un benessere economico, lo stile di vita occidentale. A questa categoria appartengono i giovani tunisini e albanesi.
36
21
MSNA spinti dalla destrutturazione sociale: In alcuni casi, la partenza del minore è legata sostanzialmente al fatto che il proprio contesto di socializzazione viene progressivamente svuotato dall‟emigrazione. In altre parole, il numero dei potenziali membri dei gruppi dei pari si assottigli progressivamente sino ad obbligare sostanzialmente anche gli ultimi rimasti a “spegnere la luce” e partire a loro volta37.
Le motivazioni devono intendersi dal punto di vista passivo: raramente sono i minori a scegliere di emigrare, la fuga dal proprio paese di origine è spesso rappresentata da caratteristiche impositive; pertanto, alla distinzione delineata da Monia Giovannetti, si connettono i minori sfruttati da organizzazioni criminali (legati quindi a prostituzione, accattonaggio, lavoro minorile, trasporto o spaccio di stupefacenti), spesso a seguito di rapimenti ma anche con il consenso delle famiglie di origine. I bambini non accompagnati sono particolarmente esposti a violenze, abusi e sfruttamento di ogni tipo, come lo smuggling38 e il
trafficking39.
Relativamente all‟Europa, l‟ultimo dato disponibile sulle vittime di tratta registrate (ossia le vittime identificate e quelle presunte tali
37
GIOVANNETTI M. (2016), ibidem.
38
Più comunemente le maggiori istituzioni internazionali si riconducono alla terminologia adottata dall'ONU e volta ad identificare nella pratica dello smuggling il semplice aggiramento dei vincoli all'ingresso e il favoreggiamento dell'ingresso irregolare ad opera di un "passatore" (smuggler) incaricato dietro compenso di aiutare
clienti consenzienti a varcare le frontiere illegalmente.
http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/migranti/lobue/.
39
Con trafficking invece si identifica il più vasto e grave fenomeno della tratta di esseri umani, per cui il trafficante è colui che facendo entrare delle persone in un altro paese con l'inganno o con la violenza, le assoggetta al suo potere sfruttandole in diversi modi (prostituzione, lavoro forzato, mendicità...) o rivendendole ad altri trafficanti. http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/migranti/lobue/.
22
dalle autorità competenti), risale al 2013-2014 ed è di 15.84640. Di queste ultime, il 76% è di genere femminile, il 67% è vittima di prostituzione forzata, con prevalenza di origine nigeriana e rumena, il 21% ha subito sfruttamento in contesti lavorativi (soprattutto in ambito agricolo, manifatturiero, edile, dei servizi domestici e della ristorazione)41.
Alla fine del 2015, in Italia, le vittime di tratta e sfruttamento in protezione erano 1.12528. Secondo un‟analisi svolta dal Ministero della Giustizia sul profilo tipico delle vittime, il 75.2% sarebbe di sesso femminile e il 15.7% avrebbe meno di 18 anni. In particolare tra le ragazze minori, il 68% di loro sarebbero costrette alla prostituzione, mentre per quanto riguarda i minori di sesso maschile, quasi la metà (46%) sarebbe costretta a commettere furti42.
Secondo il rapporto Oxfam43 “Grandi speranze alla deriva”, ogni giorno “spariscono” in Italia 28 minori soli stranieri, “ragazzi che diventano così invisibili, uscendo dai radar della legge, e diventando conseguentemente ancor più vulnerabili a fenomeni di violenza e sfruttamento44”.
40
European Commission, Report from the Commission to the European Parliament and the Council. Report on the progress made in the fight against trafficking in human beings, 2016 http://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/report_on_the_progress_made_in_the_fight_agains t_trafficking_in_human_beings_2016.pdf. 41 Ibidem. 42
Ministero della Giustizia – Direzione Generale di Statistica e Analisi Organizzativa,
“La Tratta di Esseri Umani”, Settembre 2015.
43Dal 1942, Oxfam è una Confederazione nazionale di organizzazioni no profit che si occupa di combattere la povertà e l‟ingiustizia a livello mondiale.
44
Per maggiori approfondimenti si rinvia a
23
1.5 Il percorso di accoglienza dei MSNA.
Giunti a questo momento della trattazione, dopo aver delineato il profilo generale dei MSNA, diventa protagonista il sistema di accoglienza attuato dal nostro Stato. Analizzare dettagliatamente i rifermenti giuridici e la governance istituzionale diventerà centrale nei prossimi capitoli; al momento si cercherà di capire, in linea di massima, quale sia la procedura di protezione e tutela attivata nei confronti dei minori stranieri non accompagnati.
Secondo Monia Giovannetti, già nella fase iniziale, si possono riconoscere due tipi di percorsi paralleli di protezione dei MSNA: il primo è rappresentato dal percorso istituzionale, il quale prende forma attraverso le forze di polizia, gli operatori sociali, operatori del volontariato locale, o i connazionali integrati regolarmente. L‟altro tipo di protezione è gestito da reti illegali, all‟interno delle quali il minore viene inserito dagli stessi connazionali, che conoscono già il territorio e che risultano disponibili ad agire da guide, segnalando le opportunità e le risorse che possono essere utilizzate e combinate in vario modo per affrontare la condizione di precarietà e vulnerabilità nella quale versano45. In entrambi i casi, il minore entra subito in contatto con una rete sociale: è a partire dalla natura di questo contatto che si definisce il successo o l‟insuccesso dei sistema di accoglienza istituzionale, del quale ci occuperemo esclusivamente in questa sede.
È importante sottolineare che il percorso di accoglienza tra un MSNA e un migrante adulto è differente. - procedendo, sono messi
45
24
in evidenza graficamente i processi di accoglienza messi in atto. La trattazione più approfondita della procedura e dei profili organizzativi dell‟accoglienza sarà esaminate nel capitolo terzo.
Nel caso dei minori la procedura di protezione deve essere obbligatoriamente attivata (Figura 1); ai sensi della Convezione di Ginevra del 1951 vige il principio di non-refoulement. Il MSNA rappresenta, pertanto, categoria di migranti non espellibile per cui il sistema di accoglienza deve articolarsi tenendo conto del suo superiore interesse: secondo quanto disposto dall‟art. 3 comma 1 della Convenzione sui Diritti dell‟Infanzia e dell‟Adolescenza (CRC), il Superiore Interesse del Minore deve essere “una
considerazione preminente con riferimento ad ogni decisione che riguardi il minore; quindi, ogni tipo di procedimento attuato deve
tenere in considerazione tutti i diritti del minore. In prima istanza46 risulta necessario collocare in un luogo sicuro il minore, in centri di prima accoglienza (CPA), al fine di assicurare, tempestivamente e nel breve periodo, le forme di assistenza più necessarie. Successivamente, si procede verso una collocazione del minore più salda e duratura. Esistono a questo punto, due percorsi distinti rispetto alla richiesta di asilo del minore: una prima via gestita direttamente dagli Enti Locali, all‟interno della rete SPRAR (Sistema di protezione richiedenti asilo) per conto del Ministero dell‟Interno oppure un affidamento presso una famiglia o comunità di tipo familiare, al fine di permettere al minore di trovare in un‟altra famiglia il supporto educativo, affettivo e materiale (che la propria non è momentaneamente in grado di dargli) grazie all‟intervento dei
46 In questo caso si ritiene già effettuata la procedura di primissima accoglienza alla frontiera nei centri Hopspots. Per maggiori approfondimenti si rinvia alla lettura del capitolo 3§ 2 “L‟approccio Hotspot”.
25
Servizi Sociali; quindi per conto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
Il procedimento di accoglienza del minore deve essere concluso sempre tenendo conto del suo superiore interesse: obiettivo della seconda accoglienza è quello di favorire gli strumenti idonei per facilitare il processo di integrazione, tuttavia, è possibile prediligere anche la strada del rimpatrio assistito , qualora si ritenga opportuno aiutare il minore a ricongiungersi con la propria famiglia d‟origine. È opportuno sottolineare che nella prassi non esiste una visione così dettagliata e sequenziale dell‟accoglienza, in quanto bisogna considerare se il minore viene intercettato alla frontiera o in un momento successivo sul territorio italiano e la disponibilità di strutture presenti sul territorio in cui risiede lo stesso; inoltre è molto diffusa la presenza di minori richiedenti asilo presso comunità di seconda accoglienza e minori non richiedenti all‟interno degli SPRAR.
Figura 1: Percorso di accoglienza MSNA. Elaborazione personale.
FRONTIERA HOTSPOT CPA
SPRAR INTEGRAZIONE AFFIDAMENTO FAMILIARE O IN COMUNITA INTEGRAZIONE RIMPATRIO ASSISTITO O TRASFERIMENTO IN UN PAESE TERZO
26
Nel caso degli adulti, invece, la procedura di protezione non è sempre scontata (Figura 2): conclusa la procedura di accoglienza secondo l‟approccio “Hotspot” (cfr. cap. 3), il migrante che ha presentato domanda di asilo o di protezione internazionale (cfr. cap. 2), è collocato temporaneamente all‟interno degli Hub Regionali47. Valutata positivamente la domanda di protezione, i migranti sono collocati all‟interno degli SPRAR -ove non vi sia immediata disponibilità di accoglienza sono adibite strutture di accoglienza straordinarie (CAS). Nel caso in cui il migrante non presenti domanda di protezione, viene predisposto un procedimento di espulsione durante il quale, è previsto il trattenimento all‟interno dei Centri Permanenti per il Rimpatrio (CPR).
Figura 2: Percorso accoglienza adulti. Elaborazione personale.
47
Gli Hub regionali sono Centri di prima accoglienza che ospitano i migranti con diritto di protezione internazionale in attesa dell‟udienza di riconoscimento o della domanda di asilo. FRONTIERA HOTSPOT CPR HUB REGIONALI SPRAR INTEGRAZIONE CAS
27
CAPITOLO SECONDO
PROFILI NORMATIVI A TUTELA DEI MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI.
2.1 I principi e le forme di protezione internazionale. I principi.
Ai sensi dell‟art. 10, co. 2, della nostra Costituzione“ la condizione giuridica della straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. Alla luce del
principio normativo appena citato è essenziale appellarsi, in prima istanza, alle fonti di diritto internazionale al fine di regolamentare il profilo giuridico dei MSNA.
Nel 1948 le Nazioni Unite adottano la Dichiarazione Universale dei Diritti dell‟Uomo, con lo scopo di promuovere e incoraggiare il rispetto dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali, senza alcuna fattispecie di distinzione. Tale principio universalistico viene ripreso anche dalla Convenzione di Ginevra del 195148 e dal Protocollo di New York del 1967, in merito alla definizione di status di rifugiato :
“ Chiunque nel giustificato timore d‟essere perseguitato per la sua
razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato; oppure chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori dei suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti, non possa o, per il timore
48Ratificata in Italia nel 1954.
28
sopra indicato, non voglia ritornarvi” (art. 1, lett. a Convenzione
Ginevra 1951).
La protezione internazionale sancita dalla Convezione di Ginevra è da rintracciarsi, in particolare, all‟interno del principio di
non-refoulment, previsto all‟art. 33, secondo cui: “Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche”.
“La protezione del refoulement offerta dalla Convenzione di Ginevra va altresì integrata e completata da numerose altre disposizioni di diritto internazionale, le quali, combinandosi ed integrandosi con quelle di tale Convenzione, limitano ulteriormente la possibilità che un rifugiato possa essere espulso o comunque respinto, tanto meno verso il luogo di origine o altro paese non sicuro; a tale riguardo, occorre fare riferimento, in particolare, all‟art. 3 della Convenzione ONU contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti del 1984, che proibisce espressamente il trasferimento di una persona in un paese dove vi siano fondati motivi di ritenere che sarebbe in pericolo di subire tortura”49.
Il principio di non espulsione è da intendersi, soprattutto, riferito alle categorie vulnerabili di individui, tra cui i minori non accompagnati. È possibile contravvenire a tale principio solo nel caso in cui, sulla base di seri motivi, un rifugiato venga considerato un pericolo per la
49 SCHIAVONE G. et all (2009) in “Il diritto alla protezione. Studio sullo stato del
sistema di asilo in Italia e proposte per una sua evoluzione” , Ministero dell‟Interno,
29
sicurezza del Paese in cui risiede o una minaccia per la collettività (art. 33, co. 2, Convenzione Ginevra).
Stante le motivazioni riconducibili alle migrazioni forzate dei MSNA e loro i motivi di fuga (Cfr. cap. 1.4), il principio di non refoulement deve considerarsi esteso anche, e soprattutto, a questa categoria di migranti.
La Convenzione di Ginevra rappresenta un importante strumento di tutela per il MSNA: sono gli stessi Stati a dover garantire la protezione del minore, nel momento in cui si colloca nei rispettivi territori, sprovvisto di una rappresentanza legale e a seguito di eventi e/o elementi che ostacolino il proprio diritto alla vita e alla libertà.
Le forme.
Arrivati a questo punto della trattazione, accenneremo alle principali forme di protezione internazionale (non è obiettivo di questo elaborato concentrarsi in modo analitico sugli elementi giuridici che saranno a breve esposti), recepite dal nostro ordinamento giuridico50.
Abbiamo già fatto riferimento ad una prima forma di protezione internazionale riconosciuta dal nostro ordinamento: lo status di
rifugiato (art. 1, lett. a, Convenzione di Ginevra 1951). A coloro i
quali viene riconosciuto lo status, viene applicato lo stesso trattamento accordato ai cittadini italiani in merito ai diritti fondamentali in materia di sanità, assistenza pubblica, assistenza
50
La protezione internazionale è disciplinata da direttive che si sono susseguite negli anni con l‟obiettivo di uniformare la disciplina dell‟asilo, queste sono: direttiva 2013/32/UE, del 26 giugno 2013 (cd. direttiva procedure); Direttiva 2013/33/UE, del 26 giugno 2013 (cd. direttiva accoglienza); direttiva 2011/95/UE, del 13 dicembre 2011 (cd. direttiva qualifiche).
30
giuridica, istruzione e lavoro; inoltre il rifugiato gode di un trattamento non meno favorevole di quello riservato agli stranieri regolarmente residenti. Al richiedente asilo e al rifugiato non si applicano le disposizioni generali previste in materia di respingimento, ingresso ed esclusione; pertanto, ai sensi dell‟art.31 della Convenzione, si applica il divieto di sanzionamento per ingresso irregolare. Ai sensi del d.lgs. n. 251/200751, per il riconoscimento dello status di rifugiato, occorrono requisiti essenziali, quali:
- La fuga dal proprio paese: il rifugiato per essere riconosciuto tale deve trovarsi fuori dal suo Paese di origine.
- Il fondato timore di persecuzione deve essere reale e diretto alla persona richiedente.
- L‟impossibilità di avvalersi della protezione del Paese di origine: l‟agente di persecuzione può essere rappresentato dal governo del proprio Paese oppure da altro soggetto tollerato e non contrastato dallo Stato di provenienza.
Il riconoscimento dello status di rifugiato comporta il rilascio di un permesso di soggiorno per rifugio della durata di cinque anni, rinnovabile alla scadenza. In base all‟articolo 10 della Costituzione,
lo straniero al quale sia impedito nel suo paese l‟effettivo esercizio delle libertà democratiche, ha diritto d‟asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge; pertanto, al
riconoscimento dello status di rifugiato è possibile richiedere l‟asilo politico.
La protezione sussidiaria è rivolta al cittadino straniero che non
possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui
51Dlgs. 19 novembre 2007, n. 251 per l‟ Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante
norme minime sull‟attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta.
31
confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese. Per grave danno si fa riferimento a: a) la condanna a morte o
all'esecuzione della pena di morte; b) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo Paese di origine; c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale. La direttiva 2011/95 estende al beneficiario di protezione sussidiaria il trattamento riconosciuto al rifugiato, con qualche limitata eccezione: il permesso di soggiorno deve avere durata non inferiore ad un anno (art.21 par.2) e lo Stato può limitare l‟accesso alle prestazioni essenziali (art. 29 par. 2)52.
La protezione umanitaria, a differenza della protezione internazionale e sussidiaria, è disciplinata dal Testo Unico sull‟Immigrazione (art. 5) e richiamata dal cosiddetto Decreto procedure (cfr. nota 50). La protezione umanitaria, pur rispettando il principio di non refoulement sancito dalla Convenzione di Ginevra del 1951, esula dal concetto stesso di protezione internazionale. La protezione umanitaria riguarda le persone con gravi problemi di salute o provenienti da Paesi afflitti da catastrofi naturali, per le quali è impossibile procedere a un rimpatrio. Pur non riconoscendo loro lo status di rifugiato, né rilevando elementi che consentano di attribuire la protezione sussidiaria, si prende atto che un rinvio nel paese di
52DI FILIPPO M. (2012) in “Immigrazione, Diritto e Diritti: profili internazionalistici
32
origine o in un paese terzo comporterebbe la perdita delle opportunità di cura e di presa in carico che, invece, sono garantite in Italia. In tali casi, rilevando gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione Territoriale53 decide di riconoscere la protezione umanitaria. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è rilasciato dal Questore, ha la durata di un anno e può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Ai titolari di protezione umanitaria è consentito: lavorare sul territorio italiano, accedere all‟assistenza sanitaria e richiedere il rilascio di un titolo di viaggio per stranieri.
Nei primi otto mesi del 2016, sono state presentate in totale 3.181 domande di protezione internazionale relative a minori stranieri non accompagnati (MSNARA)54. Rispetto allo stesso periodo del 2015, in cui le richieste presentate erano state 2.130, il dato ha registrato un incremento del 49%55 (Tabella 3).
53Le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale sono composte da 4 membri di cui due appartenenti al ministero dell‟Interno, un rappresentante del sistema delle autonomie e un rappresentante dell‟Alto commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite (Acnur/UNHCR).
54
“Report di monitoraggio quadrimestrale, I Minori stranieri non accompagnati in
Italia, Dati al 31/08/2016” Direzione Generale dell‟Immigrazione e delle Politiche di
Integrazione – Div. II. Ministero del Lavoro e Delle Politiche Sociali. Per maggiori approfondimenti
http://www.lavoro.gov.it/documenti-e-norme/studi-e-statistiche/Documents/Report%20di%20monitoraggio%20MSNA%2031%20agosto%2 02016.pdf.
55
33
Tabella 3: Distribuzione per cittadinanza per i MSNAR (Confronto Gennaio-Agosto 2016 e Gennaio- Agosto 2015).
DATI GENNAIO – AGOSTO 2016* DATI GENNAIO – AGOSTO 2017* CITTADINANZA N°MSNARA % CITTADINANZA N°MSNARA %
GAMBIA 960 30.2 GAMBIA 719 33.8 NIGERIA 403 12.7 SENEGAL 259 12.2 SENEGAL 292 9.2 NIGERIA 254 11.9 GUINEA 244 7.7 BANGLADESH 218 10.2 MALI 222 7.0 MALI 163 7.7 BANGLADESH 205 6.4 GHANA 113 5.3
COSTA D’AVORIO 204 6.4 COSTA D’AVORIO 94 4.4
GHANA 149 4.7 GUINEA 44 2.1
PAKISTAN 103 3.2 EGITTO 41 1.9
ALTRE 399 12.5 ALTRE 225 10.6
3.181 100% 2.130 100%
*Fonte: Dati Ministero dell’Interno – Commissione Nazionale per il diritto di asilo
Riguardo alla cittadinanza, il continente africano si conferma la principale area di provenienza dei minori non accompagnati richiedenti protezione internazionale (2.806). Il primo Paese di origine risulta essere il Gambia (960 minori, pari al 30,2%) seguito da Nigeria (403 minori, pari al 12,7%) e Senegal (292 minori, pari al 9,2%). Il dato relativo al genere evidenza la netta prevalenza della componente maschile (3.037, pari al 95% del totale).
Nel primo semestre del 2016 (Figura 3) solo al 4% dei MSNA, presenti in Italia, è stato riconosciuto lo status di rifugiato; il 3% ha ottenuto la protezione sussidiaria. Poco più della metà ha ottenuto un permesso di protezione umanitaria, mentre, sul totale delle proposte di protezione, il 33% non è stato riconosciuto.
34 Figura 3: Esiti delle richieste di asilo dei minori stranieri non accompagnati, anno 2016 (8 Luglio). Valori percentuali.
Fonte: Rapporto sulla Protezione internazionale 2016, ANCI.
Per quanto riguarda la procedura di riconoscimento della protezione internazionale per il MSNARA, l‟argomentazione sarà ampliata nei paragrafi successivi ( Cfr. par. 2.4 “MSNA E MSNARA”).
2.1.1 La tutela internazionale del fanciullo.
I riferimenti normativi internazionali per la tutela del minore sono
numerosi; pertanto accenneremo solo ad alcuni di questi. Le prime manifestazioni della tutela internazionale del minore risalgono ai primi anni del 190056, un esempio è la Dichiarazione di Ginevra sui diritti del bambino, approvata nel 1924 dalla Società delle Nazioni.
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INGRAVALLO I. (2014 ) “La tutela internazionale dei minori dopo l‟entrata in
vigore del terzo protocollo opzionale alla convenzione del 1989”, in La comunità
internazionale : rivista trimestrale della Società italiana per l'organizzazione internazionale , n. 3/2014, p. 341-358 V. 69:n. 3 (2014:lug). 58% 33% 4% 1% 1% Proposta Prot.Umanitaria Non riconosciuti Status Rifugiato Irreperibili Altro esito
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Ulteriore strumento di protezione internazionale del minore, che merita di essere citato, è la Convenzione dell‟Aja del 5 Ottobre 196157, secondo la quale, le autorità degli Stati ratificanti devono proteggere i minori che si trovano in un territorio diverso da quello in cui risultano cittadini (art. 5) e adottare provvedimenti di salvaguardia urgenti(art. 9).
Nel 2014 è stato ratificato, in Italia, il Protocollo opzionale del 2011 alla Convenzione ONU sui Diritti del Fanciullo del 198958, al fine di rafforzare le procedure di garanzia di protezione internazionale in essa contenuta59. La Convenzione si erge su quattro principi essenziali:
1) Non discriminazione (art. 2) i diritti sanciti dalla
Convenzione devono essere garantiti a tutti i minori, senza distinzione di razza, sesso, lingua, religione, opinione del bambino/adolescente o dei genitori.
2) Superiore interesse del minore (art. 3) deve prevalere
rispetto ad ogni decisione pubblica o privata, legge o provvedimento ad esso rivolto.
3) Diritto alla vita, sopravvivenza e sviluppo (art. 6) gli Stati
impegnano il massimo delle risorse disponibili per tutelare la vita e il sano sviluppo dei bambini, anche tramite la cooperazione tra Stati.
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Ratificata e resa esecutiva con la L. 24 ottobre 1980 n. 742
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La Convenzione internazionale sui Diritti del fanciullo è composta da 54 articoli e 3 Protocolli opzionali (Bambini in guerra; Sfruttamento sessuale e Procedura reclami). L‟Italia ha ratificato la Convenzione con Legge n. 176 del 27 maggio 1991. I primi due Protocolli sono stati ratificati dall'Italia con legge 11 marzo 2002, n. 46: "Ratifica ed
esecuzione dei protocolli opzionali alla Convenzione dei diritti del fanciullo, concernenti rispettivamente la vendita dei bambini, la prostituzione dei bambini e la pornografia rappresentante bambini ed il coinvolgimento dei bambini nei conflitti armati, fatti a New York il 6 settembre 2000".
