Aspetti generali sul procedimento di formazione dell'atto

La produzione normativa degli enti locali si affianca a quella statale e regionale, in un complesso di fonti del diritto che a causa della loro molteplicità si sovrappongono, spesso creano antinomie163 _e problemi di interpretazione.

Per questo l'uso di un linguaggio normativo di qualità riveste grande importanza anche a livello locale. Un documento dal contenuto normativo, come lo Statuto o il regolamento, deve essere redatto in modo determinato, chiaro, conciso, per lasciare meno spazio all'interpretazione. Di conseguenza un linguaggio corretto permette di nutrire l'esigenza di una normativa comprensibile, trasparente e quindi più comunicativa.

Non si tratta soltanto di una necessità tecnica, cioè finalizzata a "confezionare" leggi migliori da un punto di vista formale, ma anche di una necessità politica e giuridica, volta a raggiungere un più alto grado di conoscibilità del messaggio normativo, grazie alla chiarezza e comprensibilità del testo164_.

Le regole di tecnica legislativa sono lo strumento più adatto per attribuire la giusta valorizzazione al prodotto normativo.

163 L'antinomia è l'incompatibilità tra due norme che regolano una stessa fattispecie ed è provocata dalla pluralità delle fonti nel nostro ordinamento. Per la risoluzione delle antinomie vengono applicati alcuni criteri: criterio gerarchico (la norma di grado superiore prevale su quella di grado inferiore), criterio della competenza (criterio esplicativo anzichè prescrittivo, che spiega come è organizzato il sistema delle fonti), criterio della specialità (la norma speciale prevale su quella generale).

164 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

Si parla di tecniche legislative per indicare «un insieme di principi, metodi e puntuali prescrizioni per la formulazione sostanziale e formale degli atti normativi, la loro strutturazione interna e il loro inserimento nel quadro normativo generale di riferimento»165_.

Lo scopo primario delle regole di drafting è quello di migliorare la qualità del testo normativo sotto il profilo redazionale, ma anche la comunicazione tra amministratori e cittadini, agevolando la partecipazione di questi ultimi alla vita pubblica e a sua volta avvicinando la pubblica amministrazione al popolo.

Peraltro il miglioramento della comprensibilità degli atti redatti dalla pubblica amministrazione è volto ad incrementare la fiducia dei cittadini nei confronti dei poteri pubblici, infatti se il contenuto degli atti prodotti risulta più chiaro e comprensibile, può essere meglio applicato e rispettato.

Come già accennato nelle pagine precedenti, l'attività del drafting normativo (inteso come applicazione di regole di tecnica legislativa) si inserisce in un processo di formazione dell'atto legislativo articolato in varie fasi: a) decisione politica e analisi preventiva di fattibilità dell'atto; b) fase di drafting per l'elaborazione e redazione del testo normativo; c) controllo sulla stesura del testo redatto; d) verifica successiva della regolamentazione, per valutare l'impatto dell'atto normativo verso l'esterno.

Il procedimento logico per una corretta progettazione normativa, trova origine dalla legislazione statale e regionale vigente, che conferisce il potere normativo all'ente locale.

Successivamente l'amministratore locale deve individuare il problema sul quale intende intervenire e quindi valutare gli interessi da regolamentare considerando gli obiettivi da raggiungere. A tal fine occorre utilizzare la documentazione giuridica necessaria e individuare

165 Vedi G. Pastore, il valore delle regole di drafting regionali – ForumPa 2010 – 20 maggio 2010 – Fiera di Roma.

il tipo di atto normativo da adottare166_.

La pianificazione del testo normativo in questa prima fase, consente di determinare i soggetti cui è rivolto, l'oggetto dell'atto che si intende comunicare e in particolare l'obiettivo da raggiungere, cioè lo scopo della comunicazione (ad esempio lo scopo informativo; sollecitare un comportamento o un pagamento; emanare una sanzione ecc.)167_.

Di solito vengono predisposte delle "check – lists"168_{, ossia una} serie di domande che il legislatore deve porsi per seguire il corretto procedimento logico, al fine di redigere un prodotto normativo di qualità.

L'uso di check – lists rientra nell'ambito della cd. Legistica169_{, che} cerca «di elaborare modalità di confezione delle norme, anche ai fini della loro effettiva efficacia»170_.

La legistica infatti permette di effettuare la valutazione di una norma in due momenti: a) valutazione ex ante, cioè prima che la norma diventi efficace; b) valutazione ex post, cioè dopo l'entrata in vigore della norma.

La valutazione ex ante si articola a sua volta in altre fasi: aa) drafting formale; ab) drafting sostanziale; ac) analisi di fattibilità.

I due momenti di drafting formale e sostanziale attengono all'attività di redazione del testo normativo, attraverso l'uso di regole di

166 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

comunali e provinciali, Lezioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 88.

167 Cfr. ancora V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

comunali e provinciali, Lezioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 108.

168 Cfr. A. Barbiero, Gli atti normativi nell'ente locale, Halley editrice, 2005, p. 93, in cui sono indicate alcune domande come esempio di una check – list:- il testo dell'atto normativo è stato interamente diviso in articoli?; - il testo di ciascun articolo è stato interamente diviso in commi?; - si sono utilizzate partizioni di livello superiore all'articolo?

169 Si tratta di una scienza o tecnica che si sta affermando pian piano nel mondo giuridico, ma non ancora giunta ad una sua piena definizione, cfr. V. Italia,

Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi comunali e provinciali, Lezioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 123.

tecnica legislativa. L'analisi di fattibilità consiste nel rilevare i problemi connessi alla capacità della norma di produrre i suoi effetti, effettuando tre tipi di studi: 1) analisi di fattibilità normativa; 2) analisi di fattibilità amministrativa; 3) analisi di fattibilità finanziaria e sociale.

Occorre quindi valutare l'impatto dell'atto normativo sull'amministrazione, sulla collettività, verificare l'esistenza di strutture amministrative adeguate alla sua applicazione e la disponibilità di risorse finanziarie e i mezzi necessari per far fronte ai costi richiesti per l'attuazione della norma171_.

La valutazione ex post si caratterizza per tre momenti: fase di implementazione, di impatto e di attuazione.

L'implementazione si riferisce al soggetto che pone in essere la norma, ossia che deve valutare tutti i fattori necessari per permettere la sua corretta attuazione; il momento dell'impatto riguarda il modo in cui verrà recepita la norma, o meglio l'effetto prodotto dalla norma nei confronti dei suoi destinatari. Infine il momento dell'attuazione della norma che consiste nella verifica del grado di attuazione delle prescrizioni contenute nel testo redatto.