Il principio di trasparenza

Le attività di comunicazione e informazione trovano una loro regolamentazione ufficiale nel nostro ordinamento con la legge n. 150/2000, la quale legittima e regolamenta l'attività degli uffici stampa e degli URP e la professionalità degli addetti215_.

Comunicare e informare sono le attività finalizzate all'attuazione del principio di trasparenza, principio che nell'ambito della riforma della pubblica amministrazione ha percorso una sua evoluzione normativa, al fine di migliorare la qualità del rapporto tra amministrazione e cittadini. Il principio di trasparenza rappresenta il primo supporto dell'imparzialità dell'attività amministrativa garantita dall'art. 97 Cost216_.

Il principio di trasparenza è stato inaugurato con la legge n. 241/90 anche se nel suo testo originario tale istituto giuridico non compariva tra i principi relativi alla disciplina del procedimento amministrativo sanciti all'art. 1. Nella legge n. 241/90 la trasparenza «era la risultante di istituti tutti riferibili al procedimento (responsabile del

215 Cfr. La comunicazione, cit., pp. 17 – 18 per cui è specificato che la Direttiva del Ministro della Funzione pubblica del 7 febbraio 2002, è stata emanata per dare attuazione alla legge n. 150/2000 in particolare qualificando la comunicazione interna e il ruolo di coordinamento e comunicazione integrata, per attuare una comunicazione efficace.

216 Cfr. AA. VV., L'impiegato del Comune, Maggioli, Rimini, 2008, p. 249. L'art. 97, comma 2 Cost. recita: "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione".

procedimento, motivazione, istituti di partecipazione e garanzia) e trovava la massima espressione nel diritto d'accesso»217_.

Il diritto d'accesso disciplinato dalla legge n. 241/90 è un accesso "qualificato" dalla pertinenza a un procedimento, strumentale alla tutela di un interesse individuale (persona fisica o giuridica interessata).

Il diritto d'accesso può essere di tipo "documentale" (art. 22 l. 241/90) concesso al cittadino interessato all'accesso ad atti della pubblica amministrazione relativi a procedimenti amministrativi già conclusi; di tipo procedimentale, che fa riferimento alla partecipazione del cittadino di cui è parte in causa ad un procedimento amministrativo ancora in corso.

Il diritto di accesso così come disciplinato all'epoca della sua introduzione, prevedeva il diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi.

Gli interessati all'accesso erano soggetti singoli o associati (portatori di interessi pubblici o diffusi) che avevano un interesse concreto, diretto e attuale corrispondente alla situazione giuridicamente tutelata e riferita al documento oggetto della richiesta di accesso218_.

Il D. Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 recante "Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni" rappresenta un passaggio fondamentale per il principio di trasparenza che vede mutare il suo significato. La

217 Vedi F. Patroni Griffi, La trasparenza della pubblica amministrazione tra

accessibilità totale e riservatezza, in www.federalismi.it, n. 8/2013, p. 2.

218 Cfr. AA. VV., L'impiegato del Comune, Maggioli, Rimini, 2008, p. 251. L'art. 24 della l. 241/90 prevedeva come limite al diritto d'accesso, l'esclusione di alcune tipologie di atti amministrativi: documenti coperti da segreto di Stato; documenti relativi a procedimenti tributari; atti normativi, amministrativi, di pianificazione e programmazione; documenti relativi a procedure selettive contenenti informazioni di carattere psico – attitudinale relativi a terzi.

trasparenza amministrativa si evolve qualificandosi in "accessibilità totale", ampliando il suo ambito di applicazione superando il concetto di accesso ai documenti amministrativi da parte del richiedente, al concetto più esteso di servizio agli utenti e di trasparenza per la collettività219_.

L'art. 11 della legge n. 150/2009 definisce in maniera chiara e completa il nuovo modello di trasparenza, da attuare mediante "la pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo di risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali". Lo scopo della trasparenza è quello di "favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità".

Nell'ambito del processo di riforma della pubblica amministrazione, la trasparenza si pone come anello di collegamento tra organizzazione (comunicazione interna) e versante esterno (servizi al cittadino)220 _{e costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate} dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione221_.

Ulteriore tappa di sviluppo del principio di trasparenza riguarda il D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 recante "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni" adottato in attuazione della delega conferita al Governo, contenuta nella legge 6 novembre 2012, n. 190 (cd. legge Anticorruzione).

Il D. Lgs. 33/2013 introduce rilevanti novità in materia, con

219 Cfr. F. Patroni Griffi, La trasparenza della pubblica amministrazione tra

accessibilità totale e riservatezza, in www.federalismi.it, n. 8/2013, p. 4. 220 F. Patroni Griffi, La trasparenza, cit., p. 4.

221 L'art. 117, comma 2, lettera m) Cost. prevede, tra le materie di legislazione esclusiva della Stato, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale".

l'intento di estendere il principio di trasparenza ai fenomeni di "cattiva" amministrazione per prevenire le attività corruttive.

La trasparenza viene intesa come «possibilità per tutti i cittadini di avere accesso diretto all'intero patrimonio informativo delle pubbliche amministrazioni»222_{, nel rispetto degli obblighi di pubblicità,} trasparenza e diffusione delle informazioni pubbliche.

Il D. Lgs. n. 33/2013 riordina in un unico corpus normativo le numerose previsioni normative in materia di trasparenza presenti nell'ordinamento, introducendo ulteriori obblighi di pubblicazione, trasparenza e diffusione delle informazioni pubbliche, per i quali viene stabilito un articolato apparato sanzionatorio per i casi di inadempimento da parte delle amministrazioni.

Il decreto introduce il nuovo istituto dell'"accesso civico" (art. 5), il diritto di accesso esteso a "tutti" i cittadini, alle informazioni e ai dati detenuti dalle amministrazioni pubbliche, per i quali non risulta adempiuto l'obbligo di pubblicità.

A differenza del diritto d'accesso previsto dalla l. 241/90, l'accesso civico è azionabile senza necessità di motivare l'istanza, ma fondato solo sul presupposto dell'inadempimento dell'amministrazione agli obblighi di pubblicità. Questa nuova modalità di accesso si ispira al modello di accesso previsto nel sistema giuridico statunitense (cd. FOIA– Freedom of information act) in base al quale l'accesso si applica a tutte le informazioni detenute dalle amministrazioni, comprese quelle già oggetto di pubblicazione, ma ha comunque intrapreso la stessa direzione verso un percorso che mira a promuovere il principio di legalità (in contrasto alla corruzione) e ad alimentare il rapporto di fiducia tra amministrazione e cittadini223_.

Riguardo alla modalità di applicazione, l'accesso civico è

222 Vedi F. Patroni Griffi, La trasparenza della pubblica amministrazione tra

accessibilità totale e riservatezza, in www.federalismi.it, n. 8/2013, p. 5.

223 Cfr. in www.qualitapa.gov.it, "trasparenza e diffusione di informazioni della pubblica amministrazione".

riconosciuto "per tutti i documenti, le informazioni e i dati che devono essere pubblicati" (totale accessibilità delle informazioni); in questo modo viene superata la modalità prevista dalla l. 241/90 in virtù della quale era necessario, in sede di richiesta di accesso, dimostrare un interesse qualificato.

Tra gli adempimenti obbligatori stabiliti dal decreto sulla trasparenza, è prevista la pubblicazione dei dati e delle informazioni sui siti istituzionali, al fine della diffusione e accesso diretto, per garantire la partecipazione dei cittadini all'attività amministrativa pubblica. A tale scopo la pubbliche amministrazioni devono garantire la qualità delle informazioni pubblicate assicurandone l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza e comprensibilità, la conformità ai documenti originali in possesso dell'amministrazione (art. 6)224_{. E' inoltre previsto un obbligo di durata delle pubblicazioni} "per un periodo di cinque anni e "comunque fino a che gli atti pubblicati producono i loro effetti".

Per quanto riguarda il rapporto tra il principio di trasparenza e la tutela della privacy (D. Lgs. n. 196/2003), il D. Lgs. n. 33/2013 riesce a definire un punto di equilibrio nel rapporto tra accessibilità totale e protezione dei dati personali. Infatti l'art. 4 del decreto stabilisce che «i dati personali diversi dai dati sensibili e giudiziari possono essere diffusi attraverso i siti istituzionali e trattati con modalità tali da consentirne l'indicizzazione e la rintracciabilità tramite i comuni motori di ricerca web»225_{; l'art. 7 prevede inoltre il riutilizzo dei dati}

224 Le pubbliche amministrazioni devono obbligatoriamente creare sul loro sito istituzionale un'apposita sezione "amministrazione trasparente", nella quale pubblicare tutte le informazioni in conformità al provvedimento. Devono altresì approvare un Piano Triennale per la Trasparenza e Integrità (parte integrante del Piano di Prevenzione della Corruzione), contenente le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza e quelli relativi al Piano delle Performance (pubblicazione dei curriculum, stipendi, incarichi del personale dirigenziale; informazioni relative ai bandi di concorso e al personale non dirigenziale, tra cui in particolare il Codice di comportamento); cfr. in www.qualitapa.gov.it.

225 Cfr. F. Patroni Griffi, La trasparenza della pubblica amministrazione tra

(dati aperti resi pubblici, con l'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità) nel rispetto dei principi del trattamento dei dati personali.

La riforma della pubblica amministrazione prosegue con un ulteriore intervento normativo di iniziativa governativa, per cercare di perseguire gli obiettivi di semplificazione, sburocratizzazione e trasparenza della pubblica amministrazione, al fine di completare la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche secondo i principi di sussidiarietà ed efficienza226_.

Si tratta della legge 7 agosto 2015, n. 124 ("deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche") cd. legge Madia dal nome del Ministro proponente.

La legge n. 124/2015227 _{interviene su alcuni importanti aspetti} nell'ambito degli enti locali (come l'anticorruzione, i servizi pubblici locali, la dirigenza), ma trattandosi di una legge delega, affinchè possano realizzarsi i cambiamenti proposti con il provvedimento, occorre l'approvazione dei relativi decreti di attuazione. Gli articoli della legge delega che hanno avuto un'immediata applicazione sono: l'art. 3 (silenzio – assenso tra amministrazioni); l'art. 6 (autotutela amministrativa); l'art. 12 (incarichi direttivi Avvocatura dello Stato); l'art. 14 (violenza di genere); l'art. 15 (personale Forze armate)228_. Alcuni degli altri decreti attuativi sono stati approvati successivamente e pubblicati in Gazzetta Ufficiale229_.

226 A. Ferrara, La riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche tra principio di

sussidiarietà e principio di efficienza, 2015, in www.federalismi.it, p. 2.

227 La legge n. 241/2015 è composta da 23 articoli suddivisi in: artt. 1 – 7 (semplificazione amministrativa); artt. 8 – 10 (organizzazione); artt. 11 – 15 (personale); artt. 16 – 23 (deleghe per la semplificazione normativa); cfr. in

www.promopa.it.

228 Cfr. in www.entilocali-online.it.

229 Mancano ancora alcune deleghe per vedere completata la riforma, tra cui TU sul pubblico impiego, Riforma delle Prefetture, Riorganizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e delle amministrazioni centrali. La Corte costituzionale si è pronunciata con la sent. n. 251/2016, dichiarando l'incostituzionalità di alcune norme della l. 124/2015, obbligano il Governo ad approvare tempestivamente alcuni decreti correttivi, d'intesa con le Regioni; in

In merito al contenuto della legge Madia è possibile porre particolare attenzione all'art. 7, in tema di "revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza"; il D. Lgs. n. 97/2016 ha dato attuazione all'art. 7 della legge ed ha introdotto disposizioni integrative e correttive al D. Lgs. n. 33/2013 sulla trasparenza.

Una significativa novità è contenuta alla lettera f) del primo comma dell'art. 7 legge Madia, in base al quale viene sancito l'istituto del FOIA, consistente nel "riconoscimento della libertà di informazioni attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla volontà di situazioni giuridiche rilevanti, ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall'ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati".

In altre parole si tratta di un «diritto di accesso "universale" a tutti gli atti, i documenti e le attività delle pubblica amministrazione senza che occorre la dimostrazione di un interesse attuale e concreto per richiedere la conoscibilità della notizia»230_{. Contestualmente al nuovo} modello FOIA (ispirato al modello di accesso dell'ordinamento statunitense) continuerà ad essere vigente anche il tradizionale diritto di accesso disciplinato dalla l. n. 241/90, anche se in via di superamento.

Con le novità introdotte dalla legge Madia, il principio di trasparenza assume la veste di un vero e proprio diritto di cittadinanza nell'ambito della democrazia partecipativa, «in cui i cittadini sono chiamati a interagire con le istituzioni in maniera consapevole e responsabile»231_.

230 Vedi www.promopa.it – approfondimenti "Freedom of Information act e contrasto alla corruzione".

231 Così in www.promopa.it – approfondimenti "Freedom of Information act e contrasto alla corruzione".

CAPITOLO QUARTO

LA QUALITA' DELL'ATTO AMMINISTRATIVO

1. La qualità degli atti amministrativi della pubblica

amministrazione.

Il cammino della comunicazione pubblica lungo la strada che conduce all'obiettivo "semplificazione", permette di scoprire un altro aspetto necessario per migliorare i rapporti tra amministrazioni pubbliche e cittadini, ossia quello della qualità linguistica.

Negli ultimi anni la diffusione della disciplina del drafting ha sensibilizzato le istituzioni pubbliche ad un maggiore impegno ad adottare un linguaggio più comprensibile, o come si usa dire "alla portata di tutti".

Parlare di qualità del linguaggio delle pubbliche amministrazioni vuol dire scrivere atti, sia normativi che amministrativi, che rispettino una corretta formulazione (valore giuridico) e una chiarezza ed uniformità interpretativa finalizzate alla comprensione del testo da parte dei destinatari (valore comunicativo).

Lo scopo di questo capitolo è quello di analizzare le regole di tecnica legislativa per scrivere atti amministrativi corretti sia sotto l'aspetto formale che sostanziale.

A differenza degli atti normativi (secondo capitolo di questo elaborato), gli atti amministrativi sono molto eterogenei tra loro, «sia a causa della pluralità dei soggetti emittenti e dei destinatari e sia a causa della molteplicità delle funzioni dell'atto»232_.

232 Così A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti

amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del

Per questo la categoria degli atti amministrativi necessita ancor di più di regole da seguire per la stesura dei testi, in modo da attenersi a principi e criteri omogenei, adattabili ad ogni tipologia di atto amministrativo, al fine di raggiungere documenti amministrativi di qualità, capaci di garantire una comunicazione efficace e trasparente233_. L'attenzione della pubblica amministrazione al tema della comunicazione pubblica e la maggiore consapevolezza della necessità di migliorare la "cultura redazionale" degli atti, ha dato vita a gruppi di studio e formazione in materia di drafting, che sono riusciti a elaborare manuali tecnici, vere e proprie guide per far fronte alle esigenze della scrittura.

Per la stesura degli atti amministrativi degli enti locali è possibile fare riferimento al Manuale234 _{"Regole e suggerimenti per la redazione} degli atti amministrativi" elaborato dall'Ittig (Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del Consiglio Nazionale delle Ricerche di Firenze) nel 2010235_{, il quale contiene regole linguistiche}

233 Cfr. A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti

amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del

Consiglio Nazionale delle Ricerche, giugno 2010, in www.ittig.cnr.it , p. 15. 234 Il primo insieme di regole per la redazione dei testi normativi è stato elaborato

nel 1984 dalla Regione Toscana. Questa iniziativa è stata seguita successivamente anche da altre Regioni, fino ad arrivare al 1992, anno in cui fu elaborato un Manuale di regole e suggerimenti per la redazione di testi normativi, da parte dell'Osservatorio Legislativo Interregionale (OLI) rivisitato nel 2002 e nel 2007. Grazie agli studiosi che si sono impegnati a creare guide tecniche a supporto della scrittura dei testi normativi, si è diffusa la disciplina del drafting anche per la stesura degli atti amministrativi; lo dimostrano i numerosi tentativi di redazione di guide e manuali elaborati fino ad oggi: Codice di Stile del 1993 (Cassese); i Manuali di Stile del 1997 e del 2009 (Fioritto); le due Direttive del Dipartimento per la Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (Frattini, maggio 2002; Baccini, ottobre 2005); la Direttiva del Dipartimento per la Funzione pubblica sulle attività di comunicazione delle amministrazioni pubbliche (Febbraio 2002); alcune regole per scrivere testi amministrativi chiari (Cortelasso, Franceschini, Raso); alcune pubblicazioni che si occupano della elaborazione e redazione degli atti amministrativi (Botta, Italia, Zucchetti – Della Torre); le dieci tesi per un'educazione linguistica democratica (1975) e il Manifesto della Rete per l'eccellenza dell'italiano istituzionale (REI) (2010); cfr. R. Libertini, Un manuale per la redazione degli atti amministrativi, in

www.osservatoriosullefonti.it, fasc. 2/2010, pp. 5 – 10.

235 Il gruppo di lavoro che si è dedicato alla redazione del Manuale è composto da membri dei seguenti enti di appartenenza: Accademia della Crusca, Ancitel Spa,

relative a ortografia, morfologia, lessico e sintassi e regole strutturali che definiscono una struttura standard di provvedimento amministrativo.

Il Manuale per la redazione degli atti amministrativi "PACTO" (2010) elaborato dall'Ittig del CNR di Firenze, rappresenta un'originale iniziativa a livello nazionale, che si propone come prosecuzione di tutta la bibliografia degli anni precedenti esistente in materia, ma si distingue perchè fornisce un solido strumento di lavoro (con regole e suggerimenti più precisi e dettagliati) per tutti gli "addetti" alla scrittura di testi amministrativi.

Per alimentare la diffusione di questo Manuale vengono organizzati convegni nazionali dagli esperti nel settore e aperti a chiunque sia interessato a conoscere questo strumento di ausilio alla scrittura, promuovendone l'utilizzo nelle amministrazioni pubbliche.

Per redigere un atto amministrativo di qualità è consigliabile attenersi ad alcuni principi generali, grazie ai quali è possibile ottenere un testo comprensibile, in quanto corretto in termini formali e di contenuto.

La qualità di un atto amministrativo risponde ai criteri di: a) chiarezza, il contenuto deve essere ben riconoscibile e interpretabile dal destinatario; b) precisione, le parole usate e le connessioni logiche tra le frasi devono essere univoche ed esplicite; c) uniformità, il linguaggio e lo sviluppo logico dell'argomento devono risultare non equivoci; d) semplicità, prediligere parole comuni evitando tecnicismi, l'uso di periodi lineari e brevi ed una corretta punteggiatura; e) economicità, il testo deve essere ben costruito e contenere solo il

Comune di Livorno, Consiglio delle Autonomie locali – Regione Toscana, Consiglio regionale della Toscana, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del CNR, Università di Modena e Reggio Emilia, Università di Firenze; cfr. A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti

amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del

necessario per il suo sviluppo, evitando ridondanze236_.

In ogni atto amministrativo occorre trovare un punto di equilibrio tra i vari criteri – guida, in modo che nella redazione del testo si tenga conto delle conoscenze linguistiche e delle esigenze di comprensione dei destinatari, tenendo sempre presente lo scopo comunicativo dell'atto237_.

Nei prossimi paragrafi la trattazione prosegue con l'analisi degli atti amministrativi pubblici, prendendo in riferimento la realtà degli enti locali, con lo scopo di completare la finalità di questo elaborato.