Nella redazione dei provvedimenti amministrativi è fondamentale collegare gli elementi formali dell'atto amministrativo con le fasi del suo procedimento di formazione.
In questo paragrafo ho deciso di presentare i procedimenti per l'adozione dei provvedimenti amministrativi da parte dei competenti organi degli enti locali e redigere uno schema generale di provvedimento per ognuna delle tipologie in esame, seguendo le regole di drafting analizzate nel precedente paragrafo.
L'intento è quello di cercare di illustrare alcuni modelli dei principali provvedimenti amministrativi, mettendo in risalto non solo l'aspetto qualitativo dell'atto, ma anche quello comunicativo, per dimostrare che il collegamento tra la disciplina del drafting e la comunicazione pubblica, riesce a mettere in comunicazione la pubblica amministrazione e i cittadini.
I provvedimenti collegiali del Consiglio e della Giunta di un'ente locale sono detti deliberazioni (o delibere). Le deliberazioni vengono trasfuse e documentate nel "verbale" di seduta redatto dal Segretario dell'ente, in qualità di pubblico ufficiale270.
Ai sensi dell'art. 97, comma 4, lettera a) del TUEL il verbale è la forma in cui si estrinseca una deliberazione che ne costituisce il contenuto, al fine cioè di attestare la volontà dell'ente, relativa all'atto da adottare. Il verbale di seduta è sottoscritto dal Presidente del
270 Di solito il Segretario si avvale di un "brogliaccio" in cui trascrive sommariamente le discussioni, sulla base di appunti presi durante la seduta. Eventualmente il Segretario può decidere di chiedere l'ausilio di un dipendente dell'ufficio di segreteria, per delegargli tale competenza. In ogni caso il brogliaccio verrà sottoscritto dal Segretario.
collegio e dal Segretario271.
Il parere consiste in una manifestazione di giudizio espressa in ausilio all'organo decidente, nell'esplicazione della sua attività volitiva.
L'art. 107, comma 3, lettera h) TUEL prevede che i pareri tecnico e contabile sono espressi dai dirigenti, invece nei comuni privi di qualifica dirigenziale, tale competenza è dei responsabili degli uffici e dei servizi.
Ai sensi dell'art. 49 TUEL nel caso in cui l'ente è privo di responsabili dei servizi i pareri di regolarità tecnica e contabile vengono espressi dal Segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze.
L'art. 49 TUEL disciplina i pareri istruttori obbligatori, infatti stabilisce che "su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico – finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione"272.
Un elemento fondamentale del provvedimento collegiale è la motivazione, che insieme al preambolo costituisce la parte narrativa
271 Eventuali omissioni, inesattezze, elementi contraddittori o false attestazioni, comportano la nullità dell'atto e responsabilità penale del redattore e sottoscrittore dello stesso; cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 111 – 112.
272 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 123 - 124. I pareri sono obbligatori ma non vincolanti (l'organo può deliberare anche discostandosi dai pareri) e vengono inseriti nella deliberazione. Se il parere di regolarità contabile è favorevole, la deliberazione è sufficientemente motivata se farà riferimento alla motivazione del parere. Se il parere è sfavorevole la deliberazione dovrà indicare gli elementi per i quali l'organo ritiene di non attenersi al parere I pareri sono obbligatori per le deliberazioni aventi ad oggetto: variazioni di bilancio, bilancio di previsione, conto consuntivo, piano occupazionale.
L'omissione dei pareri obbligatori determina l'illegittimità della deliberazione per violazione di legge.
del testo. Ai sensi dell'art. 3, comma 1 legge 241/90 ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli di pubblici concorsi e il personale, deve essere motivato.
La motivazione deve indicare i presupposti di fatto, le ragioni giuridiche (sintetica enunciazione della norma) e le risultanze dell'istruttoria (pareri, proposte)273.
Preambolo e motivazione differiscono per il fatto che il primo consiste nella semplice descrizione della situazione passata, la seconda prefigura il contenuto del dispositivo; per questo motivo è essenziale che la premessa e il dispositivo dell'atto siano congruenti, al fine di evitare un provvedimento contenente dei vizi.
Un altro elemento importante che deve essere indicato nel provvedimento amministrativo collegiale, è la volontà espressa dal collegio, che si estrinseca in un comando per porre in essere una certa attività.
La volizione si può suddividere in varie fasi: convocazione del collegio, adunanza e votazione.
Il Presidente dell'organo collegiale attiva i membri del collegio mediante diramazione (notificazione degli avvisi) dell'elenco degli affari da trattare (ordine del giorno) al domicilio di ogni componente entro un termine fissato dal regolamento dell'ente274.
L'adunanza è la seduta del collegio, che ha inizio con l'accertamento del numero legale dei componenti, con appello nominale275.
Successivamente il Presidente nomina gli scrutatori, cioè i
273 I presupposti di fatto consistono nella rappresentazione del fatto. Le ragioni giuridiche riguardano la sintetica enumerazione delle norme applicabili alla fattispecie; cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 133 – 135.
274 La comunicazione tardiva a un componente, ove egli risulti assente alla seduta comporta illegittimità della deliberazione adottata.
275 In caso della mancanza del numero legale dei componenti, viene effettuata una seconda convocazione in un altro organo.
consiglieri che lo ausiliano nell'accertamento delle votazioni.
Nel momento della votazione si apre una fase di discussione276 nella quale i membri del collegio esprimono oralmente opinioni, interrogazioni, mozioni sull'argomento trattato nella discussione.
La discussione è utile per la votazione finale, in cui i componenti esprimono la propria volontà277. La proclamazione del risultato della votazione è espressa dal Presidente e ne viene steso il verbale di seduta278.
La fase costitutiva del procedimento si basa sulla stesura della parte dispositiva del provvedimento amministrativo, che specifica il contenuto dell'atto. Si tratta di una parte precettiva dell'atto che conclude ciò che è indicato in premessa.
In merito ai provvedimenti collegiali l'art. 49 TUEL riconosce tre possibili tipologie di deliberazioni: 1) mero atto di indirizzo; 2) non mero atto di indirizzo ma non implica impegno di spesa; 3) impegno di spesa.
Le delibere mero atto di indirizzo esprimono una manifestazione di desiderio, prive di effetti verso terzi, ma volte a orientare successivi provvedimenti di altri organi dell'ente279; oppure si sostanziano in atti che costituiscono manifestazione di giudizio o scienza280.
276 Il regolamento del collegio prevede che un membro del collegio può chiedere che il proprio intervento venga trascritto in delibera.
277 Per la validità delle sedute del Consiglio occorre la maggioranza della metà + 1 dei componenti e la votazione avviene di solito in forma palese (per alzata di mano); in caso di votazione sulla qualità di persone la votazione avviene in forma segreta. Le sedute del Consiglio sono aperte al pubblico. Per la validità delle sedute della Giunta occorre la metà dei membri assegnati. Le sedute si svolgono in forma segreta, mentre la convocazione non richiede la notificazione degli avvisi.
278 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 141 – 146.
279 Ne sono esempi: a) indirizzi di nomina e designazione da parte del Sindaco, dei rappresentanti presso enti, aziende e istituzioni; b) criteri generali per l'adozione, da parte della Giunta, del regolamento sull'ordinamenti degli uffici e dei servizi; c) indirizzi in materia di coordinamento da parte del Sindaco, degli orari degli esercizi commerciali, servizi pubblici, amministrazioni pubbliche.
280 Per fare alcuni esempi è possibile citare: a) presa d'atto delle delibere di Giunta di prelevamento dal fondo di riserva (art. 166 TUEL); b) presa d'atto degli atti
Le delibere non mero atto di indirizzo che non comportano impegno di spesa sono provvedimenti di programmazione281.
Le deliberazioni che comportano un impegno di spesa costituiscono una competenza eccezionale, limitata ad alcuni casi282.
In pratica l'organo collegiale competente formula indirizzi che si trasformano in vincoli di bilancio tramite prenotazioni di spesa (impegni contabili).
Di regola il verbale di deliberazione è sottoscritto dal Presidente del collegio e dal Segretario dell'ente. La sottoscrizione ha lo scopo di garantire l'autenticità del contenuto dell'atto.
La forma apposta in calce al verbale non comporta invalidità dell'atto, qualora sia possibile individuare l'autorità che lo ha firmato, da altri elementi dell'atto.
La sottoscrizione autografa è equiparata alla firma digitale.
L'atto di deliberazione adottato dal collegio non è immediatamente efficace283, bensì necessita della fase integrativa dell'efficacia al fine di rendere l'atto esecutivo.
La deliberazione viene così obbligatoriamente pubblicata mediante
dinomina a assessore da parte del Sindaco (art. 46 TUEL); c) convalida degli eletti; d) surroga di un consigliere.
281 Per il Consiglio si tratta di provvedimenti di programmazione generale (art. 42 TUEL); per la Giunta si tratta di provvedimenti di programmazione intermedia, tra cui: approvazione del PEG; programmazione triennale del fabbisogno del personale; anticipazione di tesoreria.
282 Gli organi collegiali del Consiglio e della Giunta non possono assumere atti di gestione, quindi non possono effettuare impegni giuridici di spesa verso terzi, che sono di competenza dei responsabili dei servizi. Tra gli atti di impegno assunti dal Consiglio è possibile citare: assunzione diretta di pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali; acquisti immobiliari; riconoscimento debiti fuori bilancio.
Tra i casi eccezionali di impegno assunti dalla Giunta si ricordano: parere sulla nomina del direttore generale; erogazione contributi; resistenza in giudizio e sua instaurazione; cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 154 – 156.
283 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 171 - 174. Ai sensi dell'art. 134, comma 4 TUEL il collegio può decidere l'immediata eseguibilità dell'atto, con votazione separata e resa con voto favorevole dalla maggioranza qualificata dei componenti. E' immediatamente eseguibile la deliberazione adottata per variazioni di bilancio dalla Giunta, in via d'urgenza, in sostituzione del Consiglio.
affissione all'Albo pretorio dell'ente e diventano esecutive dal decimo giorno successivo dalla sua pubblicazione. Successivamente alla pubblicazione seguono eventuali controlli sull'atto adottato.
Il potere di ordinanza spetta al Sindaco dell'ente (organo monocratico), o in certi casi ai dirigenti.
L'atto di ordinanza è una dichiarazione di volontà e viene redatto in forma scritta. In forma orale possono essere espresse ordinanze urgenti, che però devono essere convalidate per iscritto. Non sono soggette a limiti temporali.
L'ordinanza "ordina" un facere, un non facere o un pati e può avere ad oggetto beni e attività limitati nel territorio in cui l'organo emittente è competente.
Le ordinanze del Sindaco sono immediatamente eseguibili e non necessitano di controlli o visti da altre autorità. Sono atti recettizi, per cui acquistano efficacia solo quando conosciuti dal destinatario.
Le ordinanze possono classificarsi in normali e contingibili e urgenti284.
Le ordinanze normali285 rendono operative le prescrizioni di leggi e regolamenti. Sono atti discrezionali e possono avere un contenuto riguardante ogni materia oggetto di attività amministrativa.
Le ordinanze normali si distinguono a sua volta in base al soggetto emanante: il Sindaco286 in qualità di ufficiale di Governo; i dirigenti come capo dell'amministrazione.
Il procedimento di formazione delle ordinanze normali ha inizio con la formulazione di una proposta di ordinanza, risultante da
284 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 188.
285 Le ordinanze normali sono provvedimenti con i quali si impone a un soggetto un determinato comportamento previsto dalla norma.
286 Per citare alcuni esempi: ordinanze per accertamenti sanitari obbligatori e ricoveri coattivi; ordinanze di limitazione temporanea o permanente della circolazione veicolare.
accertamenti degli organi tecnici, che confluiscono in una relazione, la quale rappresenta l'atto preliminare per procedere alla fase costitutiva del procedimento.
L'emanazione dell'atto è preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dell'interessato (da indicare nel preambolo dell'atto) in modo che egli possa esplicare le proprie ragioni all'ufficio procedente287.
A differenza delle deliberazioni, per le ordinanze normali non è necessaria l'acquisizione di pareri. La loro efficacia dipende dalla notifica o pubblicazione dell'atto288.
L'inosservanza delle ordinanze sindacali dà luogo all'applicazione di sanzioni quali contravvenzioni.
Le ordinanze contingibili e urgenti sono redatte con lo scopo di colmare eventuali lacune nell'ordinamento, per far fronte a situazioni di pericolo non previste dall'organizzazione amministrativa, a tutela del pubblico interesse.
Il TUEL prevede tre ipotesi di ordinanze contingibili e urgenti: a) art. 50, comma 2 TUEL: il Sindaco, quale ufficiale di Governo, adotta con atto motivato e nel rispetto dell'ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti per prevenire e eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica. Ove occorre l'intervento della forza pubblica, il Sindaco può richiedere al Prefetto.
b) art. 54, comma 3 TUEL: in casi di emergenza connessi con il traffico e/o con l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando si verificano necessità dell'utenza, il Sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici servizi e dei servizi pubblici e
287 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 208 – 212.
288 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 228 – 229. L'esecuzione dell'ordinanza è indiretta, quando avviene con il concorso dei destinatari sollecitati dall'ordine di eseguire il provvedimento entro un termine. L'esecuzione è diretta (o d'ufficio) quando avviene da parte dell'amministrazione in caso di inadempimento del destinatario.
gli orari di apertura al pubblico.
c) art. 50, comma 5 TUEL: riguarda la materia dell'igiene pubblica e delle emergenze sanitarie attribuite al Sindaco in qualità di capo dell'amministrazione.
In ogni caso l'ordinanza contingibile e urgente deve rispondere ai presupposti di: necessità (stato di fatto per cui è indispensabile derogare); urgenza (la necessità non consente di ricorrere ai normali strumenti di intervento); contingibilità (condizione di fatto in cui operano i provvedimenti).
I presupposti della contingibilità e urgenza sono accertati dagli organi tecnici. Tali presupposti giustificano l'emanazione dell'ordinamento volta a porre rimedio a pericoli immediati e imprevedibili289.
La relazione tecnica è l'atto preliminare alla fase decisoria. Anche per questo tipo di ordinanze non occorre l'acquisizione di pareri290.
Il Sindaco emana anche atti detti decreti, adottati in qualità di capo dell'amministrazione.
Il decreto di norma è denominato "ordine di servizio" o "atto del Sindaco". Il Sindaco può adottare decreti aventi ad oggetto: a) nomina di uno dei rappresentanti esterni presso enti o istituzioni (art. 50 TUEL); b) nomina dei responsabili dei servizi (art. 50, comma 10 TUEL); c) nomina di assessori (art. 47 TUEL), loro delega e revoca; d) scorporo di funzioni dal responsabile al Segretario (art. 97, comma 4, lettera d) del TUEL); e) nomina del Segretario dell'ente e revoca (art. 97 TUEL).
Il decreto è pubblicato all'Albo pretorio per 15 giorni consecutivi ai
289 L'ordinanza contingibile e urgente priva di pregiudizio è illegittima. Anche la mancanza della motivazione (situazione di pericolo) comporta invalidità del provvedimento.
290 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 193 – 205.
fini della conoscienza generale e acquista così efficacia immediata.
Le determinazioni sono atti di gestione finanziaria (compresa l'assunzione degli impegni di spesa) adottati dai dirigenti e dai responsabili dei servizi291.
L'iter procedimentale per l'emanazione di una determinazione è regolato dalla legge, dallo Statuto e dai regolamenti dell'ente.
Il procedimento è simile a quello seguito per l'adozione delle deliberazioni, ma con alcune peculiarità.
La fase dell'iniziativa ha inizio d'ufficio e prende avvio con una proposta formulata dal responsabile del servizio (art. 153, comma 5 TUEL).
La fase istruttoria ha ad oggetto l'acquisizione della documentazione del privato (richieste e preventivi) e da parte dell'amministrazione292.
La fase costitutiva se riguarda un impegno di spesa293 da assumere nel rispetto del PEG, deve indicare obbligatoriamente la spesa e il relativo creditore.
Le determinazioni che comportano un impegno di spesa non
291 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 237 - 240. I dirigenti e i responsabili dei servizi sono autorizzati ad assumere autonomamente impegni di spesa, in conseguenza alla fase della programmazione della gestione finanziaria degli organi collegiali. Il Consiglio adotta con deliberazione il bilancio di previsione (art. 42 TUEL) che indica le risorse disponibili dell'ente. La Giunta (art. 69 TUEL) adotta con deliberazione il PEG, che determina gli obiettivi di gestione affidati, con le risorse necessarie, ai responsabili dei servizi. La proposta del PEG è formulata dal Direttore generale che fa da raccordo tra i due momenti di gestione.
292 L'Art. 10 bis della legge n. 241/90 prevede che nei procedimenti ad istanza di parte, il responsabile del procedimento, prima dell'adozione di un provvedimento negativo, comunichi tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro dieci giorni dalla comunicazione ricevuta gli istanti hanno diritto di presentare osservazioni scritte corredate da eventuali documenti. La comunicazione agli istanti interrompe i termini per la conclusione del procedimento, che comincia di nuovo a decorrere, dalla data della presentazione delle osservazioni.
293 Le determinazioni di impegno di spesa per l'acquisto di beni e servizi deve rispettare un sistema di approvvigionamento mediante stipula di convenzioni.
diventano efficaci con la pubblicazione dell'atto ma sono esecutive dal momento dell'attestazione della copertura finanziaria, ai sensi dell'art. 151, comma 4 TUEL)294.
La determinazione è sottoscritta dal dirigente o dal responsabile del servizio che adotta l'atto295.
294 Il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria fornisce l'esistenza delle risorse sul bilancio assegnate con il PEG. La mancanza del visto comporta inefficacia dell'atto, in quanto rende impossibile eseguire l'impegno di spesa. Le determinazioni non sono munite di pareri, ad esse non si applica l'art. 49 TUEL.
295 T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, pp. 245 – 250.
COMUNE DI...
PROVINCIA DI...
DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE
N... DEL...
OGGETTO:...
L'anno …...., il giorno …..., del mese di …..., alle ore..., nella sede comunale convocata dal Sindaco, si è riunito il Consiglio comunale.
Presiede il/la Sig/Sig.ra. …...nella sua qualità di Sindaco/Presidente del Consiglio.
Dei componenti il Consiglio comunale:
1.
…...Sindaco2.
…...Vice Sindaco3.
…...assessore4.
…...assessore5.
…...ne risultano presenti ….. e assenti n …..
Partecipa il Segretario comunale Sig/Sig.ra...
Visto...(si usa per il richiamo sintetico di leggi e regolamenti, o per il richiamo di pareri, o per il richiamo di provvedimenti e richieste di altre autorità);
Visto...(si usa per il richiamo di accertamenti tecnici e altri atti istruttori);
Richiamato...(si usa per le eventuali citazioni della giurisprudenza o altre fonti a sostegno dei presupposti);
Rilevato che...(si usa per collegare il preambolo alla motivazione e contiene una valutazione dell'organo sui fatti accertati, utile per la decisione);
Considerato che... (si usa per esplicitare la motivazione, prefigurando il contenuto del dispositivo);
con voti ... espressi (oppure unanimi) con le modalità indicate dalla legge, dallo Statuto e dai regolamenti;
Riscontrato che durante la discussione nessun consigliere ha richiesto la verbalizzazione del proprio intervento (in caso contrario riportare il nome del consigliere e l'intervento);
IL CONSIGLIO COMUNALE
DELIBERA
Caso di manifestazione di volontà che esclude impegno gestionale: – di approvare (es. il progetto...)
– di demandare a successivo atto da parte del dirigente/responsabile del servizio l'assunzione di impegno di spesa di €....
Caso di manifestazione di volontà, che include impegno gestionale (occorre anche il parere di regolarità contabile – art. 49 TUEL):
– di approvare (es. il progetto)
– di impegnare l'importo di spesa di €... Caso di manifestazione di scienza:
– di prendere atto che... Caso di manifestazione di giudizio: – di esprimere il giudizio di...
Caso di manifestazione di indirizzo:
– di formulare il proprio indirizzo in merito a...
IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO (O IL SINDACO) …... IL SEGRETARIO COMUNALE …...
CERTIFICATO DI PUBBLICAZIONE
Copia della presente deliberazione è pubblicata all'Albo pretorio per quindici (15) giorni consecutivi dal ….. al ….. ai sensi dell'art. 124 del Decreto Legislativo n. 267/2000.
Comune di..., lì...
IL SEGRETARIO COMUNALE …...
ESECUTIVITA'
La presente deliberazione è divenuta esecutiva il …..- per la decorrenza del termine di dieci giorni dalla sua pubblicazione all'Albo pretorio (art. 134, comma 3 del D. Lgs. n. 267/2000).
Comune di..., lì...
IL SEGRETARIO COMUNALE …...
COMUNE DI...
PROVINCIA DI...
DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA COMUNALE
N... DEL...
OGGETTO:...
L'anno …...., il giorno …..., del mese di …..., alle ore..., nella sede comunale convocata dal Sindaco, si è riunita la Giunta comunale. Presiede il/la Sig./Sig.ra …...nella sua qualità di Sindaco/Presidente della Giunta.
Dei componenti la Giunta comunale: …...Sindaco
…...Vice Sindaco …...assessore …...assessore …...
ne risultano presenti ….. e assenti n …..
Partecipa il Segretario comunale Sig/Sig.ra...
Visto...(si usa per il richiamo sintetico di leggi e regolamenti, o per il richiamo di pareri, o per il richiamo di provvedimenti e richieste di altre autorità);
Visto...(si usa per il richiamo di accertamenti tecnici e altri atti istruttori);
Premesso che...(si usa per indicare i presupposti di fatto e/o diritto,