Nella prospettiva di un ente locale ancor più a stretto contatto con la collettività, l'atto normativo ha l'obiettivo di qualificare e valorizzare le funzioni amministrative132.
Negli ultimi anni si è intensificata una "cultura del buon legiferare" ossia «la consapevolezza che le politiche tese al miglioramento della qualità133 della normazione sono essenziali per far recuperare "margini di competitività" al sistema paese sotto il profilo istituzionale, sociale ed economico»134.
Nello stesso tempo però, si sono incrementati i fattori che comportano scarsa qualità del prodotto normativo, ma che non dipendono direttamente dalla volontà del legislatore; possiamo individuare ragioni esterne e interne al procedimento di formazione delle norme: tra le ragioni esterne, la maggior complessità del tessuto sociale ed economico, della crisi economico – finanziaria , degli ultimi anni, globalizzazione; tra le ragioni interne, la crisi del sistema delle fonti, in particolare in riferimento all'osservanza delle norme di produzione, farraginosità del procedimento di formazione dei testi normativi e insufficiente istruttoria sui progetti di legge135.
In una visione più generale possiamo affermare che nel nostro
132 La funzione amministrativa è definita come il prodotto dell'attività autoritativa della pubblica amministrazione, per il perseguimento dei fini indicati dalla legge preposti alla cura degli interessi generali, in www.altalex.com.
133 Nella Direttiva del P. C. M. Del 26 Febbraio 2009 relativa all'istruttoria degli atti normativi del Governo, viene definita qualità della regolazione "una normazione aderente a canoni formali e contenutisticamente adeguata, coerente con i parametri costituzionali e sistematici e realmente idonea a perseguire gli obiettivi politici governativi; cfr. S. Panizza (a cura di), La qualità degli atti normativi e
amministrativi, Pisa University Press, 2016, p. 33.
134 Vedi S. Panizza (a cura di), La qualità degli atti normativi e amministrativi, Pisa University Press, 2016, p. 49.
135 Cfr. S. Panizza (a cura di), La qualità degli atti normativi e amministrativi, Pisa University Press, 2016, pp. 31-34.
ordinamento giuridico ci sono troppe norme, prodotte frettolosamente e con risultati ambigui e oscuri, fenomeno che già a partire dagli anni '90, vede un intenso impegno del legislatore, per arginare le problematiche che ne emergono e che costituiscono le principali cause di arretratezza dell'amministrazione pubblica.
Le forme di intervento adottate dal legislatore sono riconducibili ad un'opera di semplificazione amministrativa e di delegificazione.
La semplificazione amministrativa è stata introdotta con la legge n. 241/1990 e ha ad oggetto l'eliminazione degli interventi amministrativi non necessari (semplificazione funzionale), revisione di procedimenti e organi (semplificazione organizzativa). La finalità della semplificazione amministrativa attiene alla riduzione delle leggi in vigore, migliore chiarezza del linguaggio legislativo, eliminazione delle fonti superflue136.
La delegificazione consiste nella «riorganizzazione dell'apparato di Governo secondo regole flessibili e snellimento delle procedure»137.
In definitiva la semplificazione amministrativa si configura come obbligo generale dell'amministrazione pubblica nell'esercizio dell'attività amministrativa, che deve garantire i principi di trasparenza, efficacia e economicità posti a fondamento della legittimità formale e sostanziale dell'attività amministrativa e inoltre deve essere improntata a criteri di semplicità, rapidità e efficacia nei rapporti tra amministrazione e cittadini.
Nonostante la necessità del drafting normativo anche a livello locale, le regole di tecnica legislativa non trovano un espresso riconoscimento costituzionale, ma costituiscono una delle forme grazie alla quale è possibile dare attuazione al fondamentale principio di autonomia sancito dall'art. 5 Cost138.
136 In www.altalex.com. 137 In www.altalex.com.
138 Cfr. G. Pastore, Il valore delle regole di tecnica legislativa nel discorso del
L'art. 5 della nostra Costituzione riconosce e promuove le autonomie locali identificando la nostra forma di Stato in una "Repubblica delle autonomie", intesa come un contesto spaziale unitario (la Repubblica) che racchiude in sè una pluralità di collettività territoriali (locali).
Il principio di autonomia promosso dall'art. 5 Cost. è garantito anche dall'intero Titolo V parte II Cost., che contiene gli indirizzi di attuazione del principio autonomistico, il quale trova poi ulteriore concretizzazione in sede legislativa139.
Ogni ente locale è dotato di diverse forme di autonomia: a) autonomia politica (autogoverno), è la possibilità di scegliere il proprio indirizzo politico; b) autonomia normativa, cioè la capacità di emanare norme giuridiche; c) autonomia organizzativa e amministrativa, con la quale l'ente stabilisce la propria organizzazione e la modalità di attuazione delle norme; d) autonomia tributaria, finanziaria e contabile, cioè il potere di imporre tributi, impiegare le proprie risorse finanziarie nel rispetto dei vincoli del bilancio dell'ente.
Attraverso un'attenta lettura dell'art. 5 Cost. è possibile comprendere il valore delle autonomie locali, rapportando il principio di autonomia ad altri principi fondamentali, ossia quelli di sovranità, democrazia, unità, indivisibilità e decentramento amministrativo.
L'autonomia è innanzitutto modalità di esercizio della sovranità popolare, principio sancito dall'art. 1 Cost.; di conseguenza l'autonomia locale non esiste in quanto tale solo in riferimento alla sua dimensione territoriale, bensì si soggettivizza in una comunità, un'aggregazione di persone.
L'autonomia si collega anche al principio di unità (art. 1 Cost.), riferito all'unicità di una dimensione spaziale, che unifica al suo
(gennaio-giugno), in www.openstarts.units.it, p. 19.
139 Cfr. B. Pezzini, Il principio costituzionale dell'autonomia locale e le sue regole, Associazione Gruppo di Pisa, Convegno annuale, Bergamo, 2014, p. 3.
interno una comunità caratterizzata da categorie particolari di interessi140.
In questo senso il principio di autonomia richiama anche il principio democratico, in quanto la collettività presente in una dimensione spaziale limitata (locale), ha «la possibilità di esprimere democraticamente una volontà comune che imprime autodeterminazione alla cura degli interessi generali, è la possibilità di governarsi da sè in un ordinamento a parte (l'autogoverno della collettività locale)»141.
L'autonomia trova un suo limite nel principio di indivisibilità, considerando il fatto che le autonomie locali, anche se formalmente riconosciute a livello costituzionale, non sono indipendenti, rappresentano una dimensione pluralista di articolazioni territoriali differenti, ma di pari livello e tutte facenti parte di una stessa dimensione più ampia, che è la Repubblica142.
Il decentramento amministrativo enunciato all'art. 5 Cost. «costituisce uno dei principi fondamentali dell'organizzazione amministrativa e un corollario dell'ordinamento democratico, essendo finalizzato a realizzare la partecipazione effettiva della collettività all'esercizio e alla cura degli interessi pubblici attraverso l'esercizio delle funzioni amministrative»143.
Con il decentramento amministrativo le pubbliche amministrazioni organizzano poteri e funzioni per mezzo di organi e uffici dislocati sul territorio, a contatto con le collettività locali, con compiti di gestione e controllo, dando luogo ad una struttura che si uniforma al principio di buon andamento sancito dall'art. 97 Cost.
140 Cfr. B. Pezzini, Il principio costituzionale dell'autonomia locale e le sue regole, Associazione Gruppo di Pisa, Convegno annuale, Bergamo, 2014, p. 4.
141 B. Pezzini, Il principio costituzionale, cit., p. 4.
142 Cfr. B. Pezzini, Il principio costituzionale dell'autonomia locale e le sue regole, Associazione Gruppo di Pisa, Convegno annuale, Bergamo, 2014, p. 6.
Con l'introduzione del principio di autonomia nel nostro ordinamento, la piramide istituzionale si rovescia e vede come punto di partenza le autonomie locali, fino ad arrivare allo Stato centrale.